关于我国地方政府预算管理改革与完善的探索

徐红美 安徽安庆宜秀经济开发区管委会财政局

引言

2022年全国财政收入20.3703万亿元，同比增长0.6%。近年来，由于收入增速放缓，我国地方财政自给率总体呈下降趋势，地方财政收入下降与公共需求增长之间的矛盾越发严重。地方政府若要寻求健康发展的道路，开源、节流、增效是社会发展的必然选择。因此，要确保财政资金的使用具有合理科学性，就必须加强地方政府预算管理能力，从不同角度进行改革创新，如融入财务共享服务模式并将预算管理朝精细化方向发展，充分保障资金的配置效率，提高预算管理的精准度，使其成为人民满意的政府。

一、预算精准化管理的相关内容

预算精准化管理是基于传统预算管理的改革创新成果。它以精细、准确为中心观点，以成本效益为第一原则，然后通过现代化、智能化的管理系统对地方预算进行管理。预算精细化管理的特点体现在五个方面：（1）全局性。预算的制定不能凭空捏造，要提高全员参与积极性，收集办公室人员的第一手信息，保证预算方案与实际财政支出具有联动性和协调性。（2）科学性。预算编制的方法应当同社会发展的进程相统一，保证内容真实完整，严厉禁止瞒报、虚报的错误行为。（3）时效性。预算编制应当先于财政活动实施，并且细致周密地测算出活动所需金额，要基于实际市场价格进行客观的估算，切勿随意处置。（4）灵活性。同一评估标准可能并不适用所有管辖的区域，因此预算的评估要根据预算单位的实际情况进行灵活应变，允许存在特殊性变动。（5）有效性。这是体现预算管理是否发挥作用的根本要素，选择的绩效评价指标应当科学有效，才能落实具体的预算方案。通过以上五个方面的内容对预算精细化管理做了进一步解释，帮助地方政府管辖范围内各预算参与单位能够实现规范化、精细化的预算制定，提高整体预算管理水平[1]。

二、财务共享服务模式的相关内容

财务共享服务指利用信息技术将财务核算主体中同质化严重的业务进行整合，并设定程序化的处理流程，实现业务和财务“二合一”的管理模式[2]。在这个管理环节中，组织内部的财务人员的职能职责被重新划分，统一通过财务共享服务中心获得预算管理、记账、报账等处理环节的权限，加快信息处理的速度，提高组织运作效率和流程处置的规范性，同时提高信息披露的透明度，解放更多的人力资源。这种服务模式被广泛运用在企业预算管理中，帮助企业解决了预算不合理和不准确的弊端。

三、地方政府传统预算管理方式存在的不足

（一）预算内容缺乏准确性和完整性

在传统预算管理方式中，地方政府先让各预算单位结合本单位实际情况制定下个年度的预算方案，然后交由财政部门统一汇总，再报地方人大审议，审议通过后，根据批准的预算额度对各预算单位下发指标控制额。在这种编制程序中，预算内容缺乏准确性和完整性，主要体现在两方面：（1）编制流程的问题。在事前编制时，由于各预算单位的基础数据来源于本单位独立的核算软件中，存在较大的自主性和随意性，使得财政部门的统计口径差异明显，数据杂乱无章，需要耗费额外的精力进行调整、汇总，然后才能上报、审批。且预算数据可能会在不同的系统间流转和拷贝，一旦系统的兼容性差或者数据之间的关联性不强，就会出现预算数据遗漏或错报的情况。在事后审批时，因为没有全局性的干预系统，不能对每个单位的预算编制工作形成统一的约束，导致部门单位存在虚增预算的情况。（2）预算编制者的主观依赖。通常情况下，预算编制人员趋向于程序化的核算处理，因此主观依赖一些结构化的数据，并忽视非结构化的数据[3]，这样一来，就会造成预算编制数据不准确、信息不完整的问题。此外，预算编制人员与其他工作人员缺乏沟通，自身综合素质不足，不具备外部宏观环境分析能力，也不具备对数据的深度挖掘能力，只能凭以往的经验制定预算标准，使得经费支出曲线趋于平稳。如若市场环境发生较大变化，则预算标准无法与实际需求产生关联，造成严重失真，在实际执行时没有科学的数据保障。

（二）预算额度配置缺乏合理性和有效性

在传统预算管理方式中，预算额度配置缺乏合理性和有效性。主要体现在三方面：（1）工作重心错位。因为智能化、现代化的信息技术不足，在预算数据处理环节，需要耗费大量的时间和人力，导致预算工作的重心偏移，相较于预算额度的配置是否合理性，更加关注预算总量是否超标。在实际预算编制中，对于基本的财政支出就会制定相对严格且明确的方案，反之，对于项目支出类没有既定参考标准的支出就会制定相对宽松且模式的方案。这种差异性使得预算额度容易陷入分配陷阱，无法保证实际支出与预算额度相匹配，缺乏合理性。（2）预算额度分配结构单一化。因为预算编制的数据之间没有形成紧密的关联，导致预算额度分配时主要参考预算会计三级科目设置指标。如“一般公共支出”，在写会计科目分类时，最多细化到“一般行政管理事务支出”[4]。不能详细地反映该活动所涉及的经济性质，不利于预算额度的合理配置。当预算执行时，实际支出与预算金额存在较大差异需要频繁调整，不利于发挥预算额度配置的执行效力。（3）随意调整预算额度。各预算单位在额度调整上具有较大“自由性”，部分地区出现越过财政部门直接要求地方行政领导增加预算额度的现象，并且额度占比大，甚至超过公共预算支出的20%，导致实际预算额度的配比出现混乱，需要较长时间调整，降低应对突发状况的处置能力。

（三）预算评估缺乏科学性

在传统预算管理方式中，预算评估缺乏科学性。主要体现在两方面：（1）没有建立科学的评估标准。因为没有信息采集和分析系统，导致地方政府无法整合海量的数据并从中剥取有价值的信息来制定科学的评估标准，也无法检验各预算单位的实际预算执行效果，更不能制定与之相应的激励或追责机制。有的预算项目没有严谨的数据支撑就盲目立项，导致拨付了大量的财政资金却没有得到成效。（2）财政资金的使用效率低。因为地方政府的预算管理通常由本级财政部门全权负责，如若该负责人员的综合素质较低，不能在预算管理上投入充足的时间和精力，就会间接导致财政资金的投入产出比下降。

四、地方政府预算管理改革与完善的探索

（一）将财务共享服务模式融入地方政府预算管理中

近年来，借助信息技术的智能支撑，财务共享服务模式被广泛运用至企业预算管理工作中，使得企业的预算管理更加具有全面性和系统性。基于此发展背景，地方政府也可以借鉴相关经验，将所有与财政收支相关的工作集中在一起，利用信息技术搭建地方政府财务共享服务平台。在该平台中，地方政府及各预算单位形成统一意见，经由财务共享服务中心提供预算管理所需服务并签订服务协议。在各预算单位内部只需保留报账员和财务专员两个岗位，报账员负责申报账工作，将原始单据扫描至平台系统内，并做好归档整理，财务专员负责日常财务活动及入账单据审核工作。

财务共享服务平台的具体搭建内容包括四个板块：（1）报账系统。报账系统应当与政府采购系统、网银系统等相互连接，使得财务信息可以在系统间相互流转，支持各预算单位在线处理财政资金支付活动，实现预算申报、审批、支付是全流程线上管理系统。如某单位需报销一笔活动经费，报账员需填写单据并在系统中上传单据影像资料，然后由各级财政专员进行审批，地方财政通过报账系统将数据传至上级支付中心进行二次审批。当审批通过后，系统生成支付指令进行支付，自动生成电子票据和纸质票据，财务专员要及时留存归档。（2）会计核算系统。地方政府的会计核算工作主要实施依据包括权责发生制和收付实现制，因此，任何会计核算工作必须基于已发生的现金收支活动来开展。如接续上个系统的工作，将影像化的单据进行标准化的处理，并在平台生成预算会计凭证和财务会计凭证，当月度结账或过账时，统一形成财务报告。各预算单位可以通过该平台自主查询本单位的财务信息，及时且全面地了解本单位的预算管理情况。（3）债权债务管理系统。在该系统内同步更新地方政府的债权债务信息，对已经支付或已经收款的信息及时核销，对尚未支付或收款的信息进行分析并制定解决方案，及时防范地方财政风险。当一般公共预算债务发生率≥50%时，以公共预算收入作为还款来源；当政府债券债务发生率≥50%时，以专项收入作为还款来源；当单独预算债务发生率＜50%时，以偿债储备金作为还款来源。通过不同的风险发生可能性设定相应的应对措施，同时对债务做好分类管理，一旦超过警戒线就及时进行风险提示[5]。（4）数据分析系统。利用联机分析处理技术建立“信息仓库”，针对本年度地方政府审批通过后的预算额度进行发展规划处置，结合预算单位的实际情况制定考核指标，形成合理且科学的预算额度分配计划。在预算执行阶段，对比同类型项目预算与支出的差异，及时进行风险预警或偏差纠正。此外，还可以随机抽查前面已记账项目，进行二次复核。财务共享服务平台的设立，将地方政府预算管理工作向智能化与系统化发展迈进一大步，有利于预算管理工作更加公平、更加科学、更加透明。

（二）将地方政府预算管理朝着精细化方向发展

地方政府预算管理还可以立足预算工作本身，在财务共享服务管理模式的技术支持下，朝着精细化方向发展。在预算管理的各个环节中精准施策，全面提升预算管理能力。

具体从三方面着手：（1）预算编制精细化。一方面是通过预算编制系统规范其预算编制流程，另一方面是通过现行预算法律法规及时做好预算编制调整。以市级政府为例，当其接到上级政府预算编制的工作安排后，先通过财务共享服务平台的数据分析系统对相关的财务数据、地区发展年度报告等进行总结分析，然后利用云计算等技术对下个年度的财政预算进行预测，形成具体的参数区间。一边汇报至上级政府，另一边将预算参数下发至各预算单位，让他们的编制人员参考相关数据并结合单位下个年度工作计划作出相应的调整，形成书面的预算编制草案，交由市政府汇总并提交市人大审批。然后市政府将审批通过的指标转发至各预算单位。预算编制的过程中，各级预算支出要明确按照功能和经济活动性质进行区分，不可扰乱编制准则。（2）预算监督精细化。在预算实施阶段，通过财务共享服务平台可以对预算管理进行全流程的监督工作，如实时追踪财政收支情况、联网审核凭证单据资料、按不同周期对预算落实情况进行差异化报告等，对于不符合要求的预算支出工作予以拒绝，无法在系统内部进行下一步流程操作，从程序上解决预算支出不合理的情况，同时倒逼预算编制人员从源头上杜绝假冒、超支的预算问题。当各预算单位需要对预算内容进行调整时，可以利用平台的分析系统对其进行初筛，若可行性低于70%直接驳回调整申请，提高预算管理效率。此外，定期向公众披露平台数据报告，提高预算管理的透明性，便于社会大众监督预算管理工作[6]。（3）预算评估精细化。首先要明确分类编制、分级管理的基本原则，然后借助财务共享服务平台，建立统一的预算考核指标体系。按照不同的项目类别制定多样化的考核指标，可由一级下设至三级，设定指标合格率的最低值，然后接受各预算单位的修订建议，优化其中不合理、不灵活、不科学的设定，使其符合各预算单位的整体利益。当考核标准确立后，依据执行情况对各单位的预算管理工作进行评估，形成单位自评和综评报告，对执行较好的单位提高额度拨付值，反之，则减少。依靠一定的激励和惩罚机制实现对预算管理的制度约束。预算管理向以上三个精细化发展目标靠拢，有利于全面提升地方政府的预算管理能力，进而提升财政资金的利用率。

结语

综上所述，地方政府的预算管理工作，既要借助先进的信息技术对管理系统进行升级改造，又要立足管理工作本身，想办法提升与完善。因此，采用财务共享服务管理模式，构建集报账、会计核算、债权债务管理、数据分析等功能于一体的服务平台；实施预算精细化管理，从预算编制、预算监督、预算评估三方面内容出发，结合实情，立足实践，促进地方政府能够更加精确、科学地掌握财政资金的使用情况，提升地方政府的预算管理能力。