北大教授王蓉：三条“U”型曲线之下，如何办好公立教育

黄硕

北京大学教授王蓉，是国内顶尖的教育财政学领域专家，也是一位“公立教育的信奉者”。2005年，她曾参与设计“农村义务教育经费保障机制改革”，这一财政制度支持了中国的免费义务教育，从而有力保障了中国适龄儿童的受教育权利，使义务教育事业取得了跨越式发展。而后，财政部、教育部与北京大学合作成立北京大学中国教育财政科学研究所，王蓉担任所长。她和同事们持续关注着中国教育的发展。随着城市化进程的推进、中产阶层的充实，大量涌现的校外补习机构、民办学校改变了原有的教育生态，整个社会对教育的焦虑到达了新的水平。2017年，王蓉撰文指出“直面我国的‘教育拉丁美洲化挑战”，反思标准化的教育财政供给下，公立教育如何满足不同家庭的教育需求。2018年，王蓉牵纲撰写的《中国教育新业态发展报告：基础教育》付梓出版，背后是她和同事们依托覆盖中国29个省份353个县共计四万余户家庭的抽样调查所做的数据分析，并调研各类教育业态主体，试图用数据描绘中国基础教育的基本面貌和存在的问题。

近两年，监管校外培训机构、规范民办教育发展的政策频出，我国教育面貌正在发生格局性变化。如何应对新的挑战，如何解决固有的难题，怎样推动教育事业的健康良性发展，王蓉有着新的思索。

警惕研究者的“自恋”

《教育家》：近两年，教育环境发生了不小的变化。尤其是校外补习领域的变革，意在缓解社会对教育的焦虑，您的感受是怎样的？

王蓉：我可能比较另类，我的孩子正在读小学三年级，除了学一点钢琴、羽毛球，从没有上过其他任何补习班。我自己是“鸡娃原始代”，从小被父母要求考第一，初中时母亲亲自给我补习大学物理和数学。我现在希望自己的孩子先要有一个自由、快乐的童年，学习的动力更多来自内心而不是外在的压力。这也是我的一个个人化试验。当然我不能太过自信，说不定哪天觉得不行了，还是要去想想办法（笑）。

《教育家》：校外补习市场没有彻底消失，而是转入地下，变得更隐蔽，价格也更高了，这让很多家长感到更加焦虑，您怎么看？

王蓉：我的同事们都比较年轻，大部分有正在上中小学的孩子，平时也会交流这些问题。的确，学科类校外培训机构被取缔之后，我们直接、强烈地感知到自己和周边家长们的焦虑。但是，其他社会人群的感受和我们是一样的吗？我们是不是把个体感受放大了，将之一般化为全社会的感受？我们需要警惕研究者的“自恋”现象。

各种教育理论都表明，教育群体中最“内卷”、最焦虑的是中产阶层。我们研究所的同事魏易的研究也验证了一点，她负责中国教育财政家庭调查。从该抽样调查数据看，校外补习参与率呈明显下降趋势。到了2021年，一部分家庭就不再接受校外补习了。而留在这个市场当中的家庭，在此方面的支出更高了。补课价格的升高，对于高收入家庭，影响可能不太大，可是对于中产阶层而言，原来一节课可能只需要两三百块钱，而且购买渠道非常便捷，但现在为了获取同样的服务，可能要花一千块钱，所以会产生较大的负面情绪。可能没有人会否定，大学里的研究者也属于中产阶层。

校外补习机构被监管之后，我们了解到在一些三线城市，有的家长表示以前孩子一放学就得回家，现在学校提供课后服务，收费也不高，还是挺高兴的。在这些案例背后，可能还有值得进一步分析的现象。有些家长是做生意的，他们可能没有一定要让孩子考上北大清华或“985”的执念，他们觉得孩子能够自力更生，上一所本科院校，读一个有用的专业，继承家里的生意，就挺好。当然，这些都需要更加系统和严谨的进一步研究。

坚定对公立教育的信心

《教育家》：您一直提倡把公立教育办好。在大力推动“民办学校低选拔”“课外补习低渗透”的今天，公立教育如何应对提供均衡教育还是提供个性化教育的矛盾张力？

王蓉：对于“公立教育无法满足个性化教育需求”的声音，要分析是哪些群体作出这样的断言，背后的原因又是什么。从历史角度看，中国正处于一个特殊的阶段。从20世纪90年代末到21世纪初，中国社会飞速发展，中国高等教育的规模急剧扩张。如今为人父母的这一代，他们中的不少人没有得到来自家族的经济支持，而是靠自己打拼，取得了一定的社会地位。我们研究所的年轻人也是如此，我调侃说，我们都是拎着一个脑袋到北京来上学的。很多人是从农村家庭走出來，在大城市获得一份工作，找到伴侣结了婚，两个人慢慢攒钱买房、买车，生了孩子开始“内卷”，那种来自家族共同体和乡村传统文化的精神支持和文化支持已经基本断裂，所以这一代父母有一种非常强烈的不安全感。

另外，世界变化很快，这一代父母对美好生活的向往一下子被打开了。20世纪90年代我去美国读书，那时的留学生几乎人人打工，读MBA专业也有很多人去端盘子。现在年轻一代的留学生似乎不怎么讨论勤工俭学了，而是讨论要去买“LV”和“Gucci”。我们这一代父母通过教育改变了命运，所以会在孩子身上寄予厚望。已经得到的，要让孩子得到；没有得到的，也想给孩子。有些学习内容其实是某种阶层的标志，很多父母希望自己的孩子有这样的标志，比如有足够的艺术修养、有全球化视野、有和世界最发达国家接轨的教育条件和方法，然后将其标榜为个性化的教育需求。所以，一些个性化需求其实反映了某种特别的阶层心理，这种心理是如此普遍，以至于成了一种特殊的社会现象。回到问题上来，很多人说公立教育不能满足个性化需求，我觉得和年轻一代的社会心理是有关系的，这是一个方面。

另一方面，我们不能回避公立学校目前存在的问题。作为教育研究者，我一直思考的问题是如何让公立学校更有活力。几年前我提出“直面我国的‘教育拉丁美洲化挑战”，指的是用公共财政来保障公立学校的办学经费，就必然会导致某种供给的标准化。在这种情况下，一部分家庭的教育需求在标准化之外，公立学校就无法回应这些人群的需求。我认为，矛盾的根源不在教育财政制度，免费义务教育这一制度安排在全球得到了广泛推崇和普遍实施，因为公共财政的资金来源是纳税人，公共财政应当为公众提供基本公共服务。在这样的财政制度安排之下，怎样让公立学校更有活力，更有自主性，能够回应所服务家庭的教育需求，能够建立所服务家庭对于学校和教师的直接问责制度，这是问题的关键。我认为这是有可能实现的，我们看到一些学校的改革创新仍在持续进行，他们做了许多诚恳的努力。我们应当深入研究公立学校办学活力的制度保障，这一保障离不开教育财政制度的完善和改革，未来无论是在研究上取得突破，还是向有关部门提供政策建议，我都希望自己能够扎扎实实做一些事情。

三条“U”型曲线揭示的教育格局

《教育家》：针对公立学校的办学活力问题，需要教育财政如何进一步完善来给予支撑？

王蓉：我曾总结出中国教育财政的三条“U”型曲线。

第一条“U”型曲线，大量研究表明，从一些生均指标数据看，中部地区落后于东部和西部地区，存在着“中部塌陷”的现象，而且存在的时间已经不短了。

第二条“U”型曲线，是研究所同事魏易研究发现的，我认为非常重要。她把覆盖全国300多个县的2019年中国教育财政家庭调查的家庭数据和全国教育经费统计数据中的学校数据拼接起来，在学术界第一次能够回答这样的问题：在义务教育阶段，中国不同收入群体的孩子上了哪一所学校，以及学校得到了多少公共财政补贴。我们将全国农村家庭样本分为5个收入组，结果发现中等收入家庭的孩子就读的学校，得到的生均教育事业性经费是最低的。我们对这一发现感到震惊，高收入和中高收入家庭大部分在发达地区和城镇化程度较高地区，生均经费高是可以理解的。收入最低的两个群体“低端起翘”，说明对低收入和中低收入家庭聚集的中西部农村学校的倾斜性公共财政政策可能已经起到了一定作用，如教育转移支付、对农村小规模学校额外的拨款系数的支持等。

第三条“U”型曲线，我们目前还只有北京市一个区的数据，但也能说明一些问题。我们得到了这个区所有普通高中的高考模拟考试分数的数据，然后与学校获得的经费进行了分析，结果也是一条“U”型曲线。如果把学生的分数算作教育质量的一项测评指标，那么这条曲线表明，办学质量高和办学质量低的高中校得到的生均经费都多，而中等质量的高中校获得的生均经费最少。

三条曲线的形成，背后原因是复杂的。从教育财政的角度讲，教育经费拨款包括常规性拨款和项目拨款，常规性拨款往往采用生均拨款的形式。项目拨款则有两大类：一类是奖优，和学校的办学质量和教育创新改革有关；另一类是救困，如大量中央财政专项资金偏向中西部农村地区。此外，非义务教育阶段学校还有非财政性经费的因素，我国不同地区的地方政府财力也存在巨大差异，在几种力量交错影响下，便形成了这样一种宏观格局。

《教育家》：对于未来教育政策安排，三条“U”型曲线指明了哪些完善空间？

王蓉：我觉得下一步的政策设计，需要按照 “U”型曲线的三段来分别讨论，“低端起翘”“中部塌陷”“高端高起”这三类人群和学校，应该有不同的政策体系，不能混为一谈。

对于“低端起翘”的部分，核心问题是投入已显著增加但办学活力不足，这类学校应形成一种共识，致力提高管理水平，进一步激发办学活力。

“中部塌陷”的“中部”代表了大多数，需要认真对待。怎么去解决中部地区生均经费较低的局面，怎么去解决中等办学质量的学校生均经费较低的局面，怎么去解决农村中等收入家庭孩子所上的学校生均经费较低的局面，这些问题需要认真面对，让这些学校焕发活力，让师生感到有奔头。

对于“高端高起”的部分，背后的机制非常复杂。这些学校得到了非常多的资源，但获取资源背后的制度稳定性很差，这是为什么？我一直有个观点，中国教育系统的一大特点是高激励、低保障、高利害。总体来说，中国可以用较少的经费支撑起庞大的教育系统，是因为有一个大一统、高利害的考试制度，无论是对学校、教师还是学生，只要考试考得好，从千军万马中“冲”出来，就可以得到高激励。我认为这种安排不是偶然的。对于已经“冲”出来的学校，应当让他们发挥更大的外部性，服务于整个教育系统。目前这方面做得还不够，无论是制度层面还是观念层面都不到位，因为学校之间还是彼此竞争的关系，都害怕自己的相对优势被削弱。

直面最核心、最关键、最复杂的问题

《教育家》：如何鼓励更多的学校“冲”出来？

王蓉：这些年，我走访调研，或者参加线上访谈，经常受到很大的感动和鼓励。在很多地区、在不同类型的学校，都有一批想做事的人，有的人在一所学校甚至在一门课上待了一輩子，他们说“这就是我的生命”。还有一些小规模学校的校长们千方百计要把学校办好。很多校长和教师都有一种来自教育工作者本心的冲动——既然一辈子做教育，就要努力过得充实，把学校办得更好。

我了解到，一些优秀的校长往往有一个共同点——能够冲破一些约束，冒一定风险，去实现一些别人不曾有的愿景。比如，我很佩服的一位上海的老校长，当年对校办企业进行改革，有些人要跟他拼命，但他坚持了下来。面对制度约束和模糊地带，当校长决定往前冲一步，要冒很大风险，而且往往得不到足够支持，“出了事是你自己的事”。

当一位好校长，把一所学校办好，最核心的竞争力是师资队伍，以及合理的教师激励体系。从整个教育体系的设计来看，让教师有更灵活的身份，让校长有更灵活的人事和薪酬自主权，有利于学校的发展。现实情况是，如果你真的这么做了，就会面对强烈的异议——大家都是编制内的教师，凭什么这样对我？我端的是铁饭碗，凭什么开除我？你会发现，这完全变成了校长和教师之间的个人冲突。相反，如果不改革，也照样当这个校长。也就是说，目前还没有形成鼓励改革的体制氛围。

另外，现在不单纯是鼓励更多学校“冲”出来的问题，而是改变以大一统、高利害的考试制度作为基础的中国教育系统的评价和激励问题。这也正是当前教育改革的焦点。

《教育家》：让教师的身份更灵活，这样的改革会不会对教师队伍的稳定性产生较大影响？

王蓉：我觉得这可能是当前教育改革中最核心、最关键，也是最复杂的一个问题。宏观层面，我们有着大一统的编制制度，教师的平均工资收入水平与当地公务员平均工资收入水平挂钩。在中国的国情下，编制制度确实有利于吸收一批优秀的年轻人进入教师行业。微观层面，一些地区的教育部门和学校已经在探索去编制化的制度，例如四川省成都市武侯区，可以说代表了一种改革导向。当地的校长和教育局长也很认同，学校要有活力，一定要让教师有活力。可以说，我国的教师政策在宏观层面和微观层面存在着冲突，而且这种冲突可能会长期存在。

像成都市武侯区是财力比较充足、高度城市化的地区，那里的年轻教师们似乎不那么在意编制，尝试去编制化可能更容易取得好的效果。但是在西部偏远地区，一个走出去的年轻人回到县城工作，父母大多希望他能找一份有编制的工作，因为编制代表着安全。前些年有一股风潮，很多北大清华的博士、硕士毕业生去深圳等地的一些创新性学校当教师，他们有的没有编制，但有更高的薪酬待遇，也面临着更严格的问责体系，这是相辅相成的。在我看来，这应该算是中国教师制度的改革尝试。

《教育家》：最近，一些去深圳工作的教师开始退场撤离，您怎么看这个现象？

王蓉：如果只是一两个个案的话，很难说明太大的问题。了解更多情况需要做更多地方、更多学校的实地调研。我几个月前去了北京十一学校未来城分校，那里有非常高比例的北大清华和其他双一流高校的博士、硕士毕业生。我看到他们很喜欢教师这份工作，在学校也发挥着重要作用。为什么中小学校不能有北大清华的毕业生？我认为应该有，而且中小学教师收入水平的进一步提升和教师资质的进一步提升是相辅相成的。

我印象非常深刻的一件事，那是在20世纪90年代，我还在美国加州大学伯克利分校读博士。当时国内教育部的一个代表团来访问，我协助联系了一所小学，我们一起去参观。在那所小学，不仅校长是哈佛大学的博士毕业生，而且学校50%左右的教师都是名校的博士毕业生。当然那所学校比较特殊，招收“天赋儿童”，那里的教师不只承担一线教学任务，还有一项重要使命是开展研究。回到这个话题来，我觉得这件事之所以成为新闻，是人们还没有接受这一点。实际上，我觉得中国定会走到那一天，大量高学历人才进入教育行业，走进中小学校。

王蓉，北京大学中国教育财政科学研究所所长，国家教育咨询委员会委员，中国教育发展战略学会教育专业委员会理事长，联合国教科文组织国际教育规划研究所理事，世界银行、联合国儿童基金会、欧盟、英国国际发展部等国际机构教育咨询专家。