水环境审计工作的典型经验*——以南盘江流域（乐业段）水资源保护和管理情况审计项目为例

韩昊，崔婧

1.扶风县审计局；2.南京审计大学

一、前言

水利部发布的2021年度《中国水资源公报》数据显示，当年全国水资源总量为29638.2亿立方米，全国用水总量为5920.2亿立方米。我国虽然在水资源总量占有上排名靠前，但全国人均综合用水量仅为419立方米，所以仍属世界人均水资源贫乏的国家之一。水资源具有自然资源的公共属性，但其非竞争性和非排他性在节水意识薄弱的社会环境下，用水主体只愿享受“用水”带来的权利而不愿承担“护水”的义务，最终只会导致“公地悲剧”。

在全球生态环境不断恶化和我国水资源紧缺的背景下，我国部分省市曾在发展经济的过程中，以“绿水青山”为代价采取“先污染，后治理”的粗放发展模式，将工业废水和生活污水直排入河，造成水质下降甚至不达标的结果，最终留下了阻碍城镇化高质量发展的隐患。因此，以政府审计机关为主导开展水环境审计保障“水安全”的重要意义愈发明显。

二、文献综述

我国学术界和实务界在自然资源审计发展的过程中，已对政府审计、水环境审计等方面内容进行了较为广泛、深入的探讨：

一些学者认为水环境审计应以政府为主导：沈菊琴以太湖蓝藻危机为例，在分析水环境责任审计理论时，认为水资源审计基于政府审计的权威性以及水域具有流域广、公共性影响强等特点，应坚持以政府审计为主导；根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，姜克军、刘迎祥结合一系列资源审计项目的基本情况，归纳了审计署在开展资源审计工作中着眼宏观、以制度为本、从资金入手的特点和做法，认为我国资源审计处于起步阶段，仍需加强资源审计的理论研究，在审计过程中不断创新审计方法，对行业专家的建议和工作成果可以作为审计证据加以利用。

一些学者也对我国水环境审计的研究现状进行了总体的评述及展望：唐洋、牛佳丽、董峰通过选取多方面的水环境审计研究成果进行评述，指出我国水环境审计评价体系的不完善降低了水环境审计的规范性与可比性，提出要具体的水环境审计工作中加快制定审计的执行标准；洪宇、隋雪以18个省市开展用水安全重点审计的结果，分析认为水资源审计属于“事后审计”，缺乏预警机制，建议建立资讯共享平台完善信息结果披露制度，在节水政策和水域功能区保护方向上发展水环境审计；耿建新、李志坚通过整理审计署和地方审计机关发布审计公告的相关信息，认为未来在自然资源资产负债表编制不断完善的趋势下，预定标准和可计量事物的变化也会引起我国水资源审计的变化，并向更高层次发展。

三、水环境审计的内容

（一）水环境审计的概念

“水环境审计”作为自然资源环境审计重要的分支内容，其概念目前并没有统一的定义。在当前资源环境审计定义的框架下，一般认为“水环境审计”以政府审计为主导，包括水环境保护和水污染防治两个方面，国家审计机关依法对政府及相关主管部门和相关企业、事业单位，开展的与水环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的真实性、合法性和效益性，进行的审计监督、评价活动。

（二）水环境审计的目标

通过水环境审计，揭示各涉水部门和企事业单位重点项目建设、大额资金使用、水费收缴等方面存在的突出问题和风险隐患，对审计查出问题能及时有效整改，解决水资源保护和污染防治过程中遇到的矛盾与困难，以落实责任督促涉水部门和企事业单位健全内部控制制度，助推建立涉水领域预防腐败的长效机制。

（三）水环境审计的范围

1.贯彻执行党和国家以及各级政府涉水方面方针政策及决策部署情况

主要检查涉水部门和企事业单位贯彻落实《中华人民共和国水法》《污水处理费征收使用管理办法》等涉水领域经济方针政策及决策部署，以及推行“河长制”在水环境生态保护工作中，有关水资源保护制度在具体落实中存在的突出问题以及执行效果情况。

2.重大经济事项的决策、执行和效果情况

2022年1-5月，全国水利建设全面提速。水利部副部长刘伟平在水利部举行的水利基础设施建设进展和成效新闻发布会上表示，截至2022年7月底，我国新开工重大水利工程25项，在建水利项目达3.18万个，投资规模1.7万亿元。

在重点工程建设项目方面。重点关注建设项目时执行国家涉水行业指导性政策的正确性，建设项目决策流程、机制和招投标过程的合规性，以及已建成投用项目的效益性；在重大物资和服务采购方面。重点关注采购事项决策的可行性和采购过程的合规性；同时，着重取证领导干部及公职人员在水利项目建设、设备材料采购过程中，违规干预插手、以权谋私、利益输送等线索和问题。

3.内部控制制度的制定和执行情况

在资金管理方面，关注涉水财政资金管理、使用、绩效情况，以及是否以其他形式在涉水收费过程中截留水费以及公款私存、资金账外循环等问题；在供水运营管理和水费收缴业务管理方面，注重核实运营数据的真实性，与财务数据的一致性；在信息化建设管理方面，关注供水企业和污水处理企业是否建立健全可靠的信息系统，以及是否存在重建设轻应用、利用率低等问题。

四、水环境审计的典型经验

（一）坚持依法审计、全面履职尽责

我国现行宪法于1982年公布施行，其中共有七个法条直接涉及审计，使审计监督制度和审计机关的法律地位首次在宪法中得以明确。1994年《审计法》出台后，《财政违法行为处罚处分条例》《审计法实施条例》等法律法规相继发布，为审计事业在法制轨道上行稳致远奠定了基础。在涉水领域国家审计方面，为解决法律在协调资源分配使用和公众利益诉求的矛盾，我国为此制定了《中华人民共和国水法》《城市供水条例》《取水许可制度实施办法》等法律和规章制度，来确保水资源获取、利用、保护和污染防治方面的行政措施能够取得实效。

（二）确立了领导干部自然资源资产离任审计制度

自党的十八大提出对领导干部实行自然资源资产离任审计以来，编制自然资源资产负债表成为一项新的研究课题，通过理论创新融合会计学专业里“资产负债表”的知识来丰富资源审计的审计方法，探索制定科学明确的具体指标，以核算账户的形式对被审计对象所在地域主要自然资源资产的存量及增减变化进行分类核算，使调查取证的数据更标准规范。2017年《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》发布后，标志着领导干部自然资源资产离任审计将作为一项新的审计制度由试点阶段成为常态化的制度性安排，督促领导干部在任时能够真抓实干履职尽责，担负起自然资源资产管理和生态环境保护的相关责任。

（三）全面深化涉水领域国家审计的内容

1.全面推行“河长制”

2007年无锡太湖水域蓝藻大量堆积、腐烂，造成了震惊全国的水源污染事件，为应对蓝藻危机，无锡市委、市政府出台有关河湖水质管理的考核办法，要求无锡市党政领导担任辖区内河流的主要负责人，标志着“河长制”雏形的确立。2017年至2021年，河长制从推广建立到效果的逐渐显现，可以看到各地在河湖管理过程中都采取积极的举措保障河湖环境的改善。2018年以来在河湖环境专项整治行动中成绩显著，通过审计要情、审计信息等方式对具有普遍性的问题和典型矛盾提出针对性审计建议，发挥审计在保障社会经济可持续发展中的关键作用。

2.信息技术方法的运用

在计算机技术快速发展的趋势下，大数据、人工智能等信息技术在审计工作中的应用日益重要。资源环境审计专业性较强，特别是水域具有分布分散，跨域流动等特点，同时水资源相关数据进行标准化处理后存在难以确权的困难。开展水资源审计时，依托地理信息系统优势，运用arcgis、南方cass等软件，结合遥感影像，通过GPS、GIS技术可以查核资料数据的准确性和可用性；运用大数据可以对内部数据和外部数据、业务数据进行深入分析，对提高审计质量效果十分显著。

五、南盘江流域（乐业段）水资源保护和管理情况审计项目分析

（一）审计项目基本情况

根据乐业县审计局公布的关于该项目审计报告内容来看，审计组依据《审计法》和《审计署关于加强资源环境审计工作的建议》依法开展审计，被审计单位以乐业县财政局和生态环境局等涉水领域相关部门为主，同时延伸审计了部分乡镇政府，审计重点以水系环保资金的使用情况、河道生态治理以及“河长制”的落实情况为主。

（二）审计评价

通过审计调查，2017年-2019年凌云县水文站对乐业县辖区内一级水功能区— —红水河黔桂缓冲区进行检测，水质评价为Ⅱ类，2020年水质监测评价为Ⅲ类。审计组对被审计单位在清理整治江河湖库“四乱”问题、“河长制”推进实施和生态环境综合保护治理项目建设等方面采取措施，贯彻中央及自治区关于生态文明建设的决策部署情况和效果进行了评述。

（三）审计查出问题及建议

乐业县政府在环境保护方面采取了积极措施，但审计仍发现了财务支付手续不齐全、网箱整治期间租赁业务未办理政府采购手续以及专项资金未专款专用等问题，审计组对问题涉及部门提出严格执行国家相关法律法规、加强专项资金管理和使用和加强政府采购预算管理等针对性措施。

（四）项目分析

根据审计报告披露的信息可以看出，审计组对“河长制”推进实施情况有所关注，也重点审计了资金管理使用情况，但对资金使用的绩效情况和污水处理费的征缴情况及其他涉水领域政策执行情况没有披露。结合基层审计机关工作的现实状况，一方面审计组成员少，在较短的时限内完成审计任务难以兼顾水环境审计的全部重点；另一方面，目前大多数审计人员缺乏专业背景，加之水环境审计制度尚不完善，审计人员在问题查处和定性阶段仍面临困难。

六、水环境审计的发展趋势

（一）建立系统完整的水资源审计理论体系

自然资源审计作为新的审计类型，在发展过程中学习国外经验取得了一些成果，但相关研究比较分散，总体的理论框架缺乏系统性，尤其是涉水领域审计方面的诸多问题还有待实践的检验。因此，在研究型审计趋势下开展自然资源环境审计，尽早搭建水环境审计的理论框架，明确其相关的概念及方向性的指导思想显得尤为重要。在加快基本理论研究过程中，要重点探索设立水环境审计的审计标准，完善审计准则，规范审计人员的工作流程以防范审计风险，推动涉水领域国家审计事业的高质量发展。

（二）涉水领域国家审计未来的发展方向是绩效审计

在深化财政体制改革的背景下，加强涉水领域专项资金的绩效管理，首先要结合专项资金的分配用途、使用范围及相关特点完善相应的管理办法和资金绩效评价细则，在资金使用的全过程实行规范化管理；其次，在资金全流程管理的绩效评价方面，要关注资金分配、使用的合理性和有效性，评价资金使用结果的经济效益和社会效益。在涉水领域国家审计中把涉水专项资金绩效管理情况纳入审计方案并组织实施，推进绩效审计的制度化，可以加强涉水主管部门的责任意识，为提高专项资金使用效益提供保障，对水资源保护来说具有重大的现实意义。

（三）未来资源环境审计需要注重人才培养，加强队伍建设

目前我国审计机关人员虽然在规模总量上已突破十万人，但基层审计机关干部在年龄结构上老龄化明显，在每年艰巨的审计项目计划压力下，审计力量依旧薄弱。打造高素质审计人才队伍，是审计事业发展最根本的动力因素。资源环境审计在理论持续创新完善的趋势下，对审计人员的实务工作将有方向性的指导，同时对审计人员自身素质也提出了更高的要求。国务院关于加强审计工作的意见中提出要积极推进审计职业化建设，通过与高校联合培养和专项培训等方式提升审计人员在资源审计方面的素养，以加强国家对涉水领域的审计监督。