老龄化背景下农村老年人合法权益保障的法律问题研究*

南京审计大学 汪子康，耿成万，刘佳，刘泽祥，王芊嫄

一、老年人合法权益的法律保障现状

随着人口老龄化的加速到来，世界共同面临养老挑战，这不仅关乎老年人自身及其家庭，还涉及社会政治、经济等诸多领域。如何能在老龄化背景下更加有效、全面地解决老年人权益保障问题的困境，对于世界各国而言无疑都是一个巨大的挑战。

目前适合我国的养老模式是以家庭养老为主社会养老为辅，在宅养老为主异地养老模式为辅多种养老模式混合的形式[1]。养老工作作为我国重要的民生工程，把“老有所养”作为基本目标，国家极为重视养老服务，不断加大对养老服务的投入，健全养老制度，增设“社区养老”等新模式。但也存在城乡养老服务发展不平衡、养老基础设施不健全、养老金低、家庭养老负担重等问题。

二、农村老年人合法权益保障存在的问题

（一）农村养老保障法律体系存在缺陷并且较为落后

目前我国对于老年人权益保障的法律体系不够完善，对于农村老年人再劳动、老年人教育以及财政支持等方面缺乏相应的法律支持。立法层次不高，现有法律无法解决当下在农村复杂的养老需求。地方性法规与有关政策法规存在矛盾，现有的法律文件规定的内容不统一甚至存在冲突，难以形成完整的法律体系。国家虽然出台了一系列的养老政策与规划，但是因为政策具有不稳定性的原因，导致相关政策在农村养老地区难以发挥真正的作用，缺乏约束力与执行力。

（二）农村“家庭养老”难以发挥作用且老年人精神需求无法得到满足

目前农村养老模式仍然是以“家庭养老”为主，但子女为了生活得更好不得不外出务工，父母只能自己居家养老或者被送去服务设施严重不足的养老院，子女难以发挥对父母的养老作用。另一方面，随着物质生活条件的改善，农村老年人的精神需求也日益增长，而在农村的空巢老人当子女进城务工后不能陪伴身边，导致越来越多的“空巢老人”存在感情寂寞和无助的心理状态,精神需求得不到满足。[2]

（三）农村养老设施不完善且养老服务人员严重缺乏

虽然现在农村已经基本建起了敬老院、幸福院等养老场所，但其实覆盖率并不高，很多农村几个村才一个养老院。养老院相关的设施也不完善，基本上就是简单给老人一个房间，所以加强养老设施建设显得比较迫切。[3]另外，农村养老院很多地方一个服务人员要承担十多个甚至更多的老人的日常生活，养老服务人员严重缺乏。此外，养老服务人员的工资过低，养老院的服务人员服务意愿不足，难以吸引更多的养老服务人员参与到农村社会养老服务体系之中来，这也是导致农村社会养老服务体系难以构建的重要问题。

（四）医疗保险覆盖率低且城乡差距地区差距仍然客观存在

我国虽然已经实现了全民医保，但是对于一些复杂性疾病与特殊药物仍然无法做到足够的支持。老年人因病致贫，因病致残的情况在农村地区仍然屡见不鲜，相应的社会保障也没有落在实处。

并且，对于医疗保险问题存在重大差异，许多农村地区的老年人，就算在医疗保险的支持下，也不足以去看病，特别是对于大病更是不敢看，所以医疗保险覆盖存在一些地区经济差异问题的影响，此外城乡医疗保险的差距仍然客观存在，同一地区的城乡居民可能因为户口问题而导致医疗保险的报销费用存在差距，这些问题都亟待解决。

（五）农村养老纠纷问题越来越普遍

从赡养的主体这一层面来看，家庭赡养在我国广大的农村地区是一种较为主要的养老方式，在传统儒家孝文化的影响下，社会养老模式等一些新型的养老方式难以被人们普遍地接受，除此之外，农村社会保障体系仍有很大的完善空间，农村地区的家庭有比城市家庭更大的生活压力，农村家庭在养老方面遇到许多挑战。正是由于农村的经济状况不乐观，青年劳动力为了维持家庭日常开支，被迫去城市打工，使得农村地区的家庭养老更加困难；从养老纠纷案件这一层面来看，农村养老纠纷问题较之于城市有着更强的复杂性，在近些年有着渐渐上升的趋势，在社会上的关注度也是有增不减。例如，在2017年最高人民法院公布的赡养纠纷案件之中，农村地区发生的就占了将近75%，这充分说明了养老矛盾在我国的农村地区尤为尖锐。案件具体包含了殴打老人、辱骂老人、逃避赡养义务、拒绝支付赡养的费用等。但是，走司法程序的赡养案件只能算农村养老纠纷的冰山一角，更多的纠纷并未进入司法程序；从养老纠纷案件处理结果这一层面来看，清官难断家务事，养老纠纷问题的形成原因往往是非常复杂的，村民委员会在纠纷发生后一般会先进行调解，如果调解不成，当事人再向法院起诉。在具体实践中，因为赡养关系和其他的事实关系有所区别，即便可以依照法律条文进行判决，也比较容易出现执行难的现象。子女虽然败诉，可未必心甘情愿地去执行法院的判决，而后期监督的缺位，可能会让老人再次面临无人赡养的境况。

三、完善农村老年人合法权益保障的建议

（一）健全农村养老保障法律体系

目前我国关于农村养老保障的法律体系还不健全，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法》等法律仅有几条关于老年人权益保障的法律，完全关于老年人的法律只有《中华人民共和国老年人权益保障法》。《中华人民共和国老年人权益保障法》新修订之后虽然有了社会保障、赡养与抚养、社会服务等有关养老服务的法律条款，但是规定的内容还是不够具体、不够全面，在执行过程中往往会缺乏可操作性。有必要适时出台关于养老服务的具体的、可细化的、可操作的实施细则，一方面老年人的养老权益可以得到较为充分的法律保障，另一方面也解决了法律的滞后性和公平公正的问题。建议整合当前的法律制度，探索构建以《中华人民共和国宪法》为指导，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为核心，以《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国教育法》等其他法为补充的养老保障法律体系。一方面可以在《中华人民共和国劳动法》中增加相关老年人退休之后的劳动就业相关权益，以此来保障农村老年人劳动就业增加收入，一定程度解决农村老年人没有退休金的现状。另一方面《中华人民共和国教育法》虽然规定了终身教育，但是对老年教育没有相关的具体规定，因此可以增加老年教育相关规定保障老年人的受教育权，让老年人可以融入新时代。

（二）推进农村养老模式多元化以保障农村老年人的养老权益

随着农村老龄化和“空巢化”的情况加剧，传统的“家庭养老”模式难以维持，因此推进“家庭养老”“社会养老”“医养结合”等多元模式在农村的结合就显得很有必要。一方面农村“家庭养老”模式短时间内难以改变，可以推进“社会养老”养老机构发挥作用，相关政府部门应当督促有精神赡养需求的老年人定期探望父母满足精神慰藉。另一方面“医养结合”的养老模式既有利于改善农村老年人的身体健康，也能满足老年人的基本养老需求。因此在农村推进多元养老模式有利于解决农村老年人的精神需求问题和身体健康问题。

（三）建立健全养老服务质量评估和监督法律体系

养老服务的质量关系到老年人的养老需求能否得到切实的满足。提高养老服务的质量，必须加强对养老服务质量和水平的法律监管。然而我国还没有形成一套关于养老服务和建设体系的规划设计，缺乏统一的规范标准，也没有明确的法律制度来规范审查各类养老服务主体的从业资格，监督其服务内容、服务水平和服务质量。当下，对于社会养老机构的监管主要由民政部门进行，但民政部难以发挥有效的服务质量评估与监督作用，因此建立健全养老服务质量评估和监督法律体系就很有必要，建立一个统一的有关老年人权益保障的部门来对“家庭养老”和“社会养老”进行养老服务质量评估与监督就具有可操作性。

（四）从法律层面推进城市与农村养老权的平等

由于我国目前城乡经济存在巨大差异，这也导致了城市与农村养老问题存在差异。一方面与城市相比农村老年人没有退休金，许多老年人的养老金一个月仅有一百多，因此养老金难以维系正常的生活。

另一方面，城乡医疗保险的报销比例仍然存在差异，导致农村老年人“小病不敢治，大病治不起”，因此推进城乡公民养老权平等就很有必要。从法理上来说我国的公民都是平等的，虽然由于城乡经济存在差异导致具体政策会产生差异，但国家应当承担起农村养老的责任，可以通过农村养老专项资金等政策扶持农村老年人养老，提高政策的执行力和扶持力度，缓解农村老年人没有退休金这一情况。另外可以逐步推进城乡医疗保险走向平等，提高农村地区大病医疗的报销比例，让农村老年人“敢看病、看得起病”。

（五）完善农村养老纠纷的司法介入

1.以国家为主导，加强法制的约束作用

司法救济是农村地区老年人“老有所依、老有所养”保障其拥有一个幸福晚年的最后一道“护身符”，所以要不断加强法治建设强化司法对于赡养老人约束作用。具体来说，徒法不足以自行，首先，应该发挥法院在司法救济中的关键作用，不断加强法院与其他纠纷调解单位的合作交流，对于案件应当秉持具体案件具体分析的原则，尽最大努力让老百姓在具体案件中不仅能够感受到法律的尺度和权威也能真切地体会到法官的温度。针对农村老年人普遍存在的寻求司法救济意识不强的情况，法院在加大普法宣传的同时还应该不断完善诉讼服务体系，切实考虑农村老年人的合法关切，适当降低诉讼成本，简化司法程序，以此来提高农村老年人通过司法救济的途径来维护自身合法权益的意识。

2，以推动立法为抓手，完善农村养老法律保障

当前对于通过司法途径解决我国农村地区养老问题还存在一个重大制约因素就是法律保障体系不完善，因此我们应该不断完善关于保障农村老年人权益的相关立法，为更好保障老年人寻求司法救济提供法律依据。从目前农村的养老纠纷案件的情况来看，纠纷产生的原因多与家庭矛盾有关，在一定程度上也造成了老年人在精神方面的需求得不到满足，但现行的《中华人民共和国老年人权益保障法》第11条规定中只明确了赡养人应履行对老人的精神慰藉义务，却对赡养人配偶的义务没有进行说明。这也就造成了在司法解决相关纠纷的过程中难以追究赡养人配偶的相关法律责任。所以建议在相关法律规定当中明确女婿、儿媳对于老年人赡养的义务，以达到“定分止争”的效果，此外，对于执法工作者来说，应该不断加强法律素养，在执法过程中密切关注老年人的合法需求，不仅要体现出法律的权威性还应该展现出法律该有的温度。

3.以调解为辅助，构建多元纠纷调解机制

第一，发挥广大农民群众在农村地区的养老纠纷解决中的重要作用。广大农民群众既是养老纠纷的当事人，也是纠纷解决的参与者，在养老纠纷中，当事人只有充分认识到了纠纷问题的严重性，明确自身的责任和义务，才能更自觉地与对方进行沟通。针对农村地区养老纠纷问题，农民所做的工作主要包括以下两方面：“防”与“治”。所谓“防”是指做好农村养老义务及法律知识的宣传普及工作，引导人们树立法律文化观念，特别是农村老年人的法律观念，增强农村老人年的权利保护意识，同时也要做好对农村子女的有关养老义务的普及工作，全面提高农村居民的道德素质水平，有效减少农村地区的养老纠纷案件的数量，切实提高农村地区的养老纠纷案件的解决质量。而“治”则是指当出现养老纠纷时，要充分发挥广大农民群众的自主能动性，通过自治、沟通、协调、调解等多种形式解决纠纷，与此同时，应该根据不同养老纠纷的产生原因与性质，自觉选择最适宜、最简便的解决方案，努力争取用互利和双赢的视角解决问题，维护好农村老年人和子女间持久且稳定的良好关系。

第二，坚持和完善农村基层人民调解制度。中国特色社会主义现代化建设进入了新发展阶段，在新时期的农村基层社会治理体系中，村民自治越来越受到重视，村民自治拥有着强大的生命力，并在农村养老问题的解决中发挥着不可替代的作用，通过村民自治，能够起到沟通我国法律制度与我国广大农村社区之间的桥梁作用。当前农村地区养老纠纷解决方案的首选是基层人民调解，但由于目前存在着基层人民调解的规范性不足、缺乏相关专业的工作队伍、调解效力有限等相关问题，因而限制了其作用的充分发挥。就这一现实问题，基层政府和地方法院应该加强对基层人民调解的引导、指导和监督，同时也要充分考虑到农村地区的实际情况，衡量好宗教、家族、地域等有关因素，积极构建起养老纠纷解决的新发展格局。基层人民调解不仅是我国人民司法的一个重要补充，也是我国民事程序法律制度系统中的重要组成部分。基层人民调解拥有广阔的发挥舞台，尤其是针对一些形势还不是特别恶劣的养老纠纷问题，利用基层人民调解的形式来解决问题，更具有现实可行性。

第三，切实发挥乡规民约对人民的约束作用。农村养老纠纷的解决还可以从有关规则的制定层面入手。我国许多农村地区的发展都经历了漫长的历史演变，尤其是在一些家族式的村落，村落为了维护本村的发展秩序，在历史演变中，逐步形成了初具系统性的乡规民约与民风民俗。这些乡规民约在一定程度上规范着村民的行为。新时期农村地区养老纠纷的解决还应借助相应的村民规约与民风民俗来发挥作用，尤其是要结合当前出现的老年人赡养问题等，及时调整并丰富村规民约的内容，就当前问题，提升村规民约的针对性。此外，还包括民族习惯、地域习俗、公共道德等规范，对于缓解农村养老纠纷也具有促进作用，除此之外，这些规范也有能弥补司法程序复杂的不足，为农村养老纠纷的解决提供更多可选择的路径，这是一种防与治紧密结合的过程。例如，村中德隆望重的长者或村委会工作人员等具有一定的权威性，在调解养老纠纷问题上具有一定的优势，解决纠纷能获得双方当事人的信服；左邻右舍等对于子女养老具有一定的监督作用，有助于子女对赡养父母义务的落实，同时也能有效督促农村赡养服务的推进。

四、总结与展望

现在的老年人曾为我国的社会主义建设做出了不可磨灭的贡献，农村老年人在八九十年代更是用农业“养活了”社会主义市场经济，不能因为老年人成了负担，便不保障好他们的晚年生活。随着我国经济的发展和老龄化程度的加剧，农村养老问题将会更加的突出，但我们坚信在中国共产党的领导下，我国会进一步的完善农村养老保障法律体系，建立健全养老服务质量评估和监督法律体系，在推进多元养老模式的同时促进城乡公民养老权的平等，最终实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。