电信网络诈骗犯罪治理的困境与对策探究

□张 恒,杨立敏

(新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830000 )

随着智能手机的普及，公民个人信息越来越容易泄露，电信网络诈骗的方式方法也更加多样，“量身定做”的诈骗信息让人民群众防不胜防。当前，诈骗案件存在诈骗金额大、侦破难度高、受害范围广等特点，不仅给人民群众的财产安全带来巨大损害，也不利于社会的稳定与和谐，[1]可以说电信网络诈骗已经成为社会一大公害，引起了党中央和国务院的高度重视。2018年11月29日，国务院召开专题会议，要求全国政法机关加强对电信网络新型违法犯罪的打击力度，[2]坚持严打方针，敢于出重拳，持续开展打击治理活动。2021年4月，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，强调要坚持以人民为中心，全面落实打防管控措施，坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势。经调研发现，国内已有多位研究者对电信网络诈骗进行研究。其中，黎宏(2017)从电信诈骗行为的定性、职业取款人的刑事责任等方面对电信诈骗进行了探究，[3]张萍(2016)对电信网络诈骗犯罪的主要特点、存在的问题做了探究。[4]但是随着技术的更新，近年来电信网络诈骗的犯罪形式又出现了一些新情况，有必要围绕新情况进一步探究。本文以当前电信网络诈骗的新情况为研究对象，就如何做好打击治理电信网络诈骗犯罪工作提出建设性建议。

一、电信网络诈骗的治理现状

近年来，全国各地深入贯彻习近平法治思想，按照党中央决策部署，持续开展电信网络诈骗犯罪打击治理，取得较好成效。从全国情况来看，2021年全国公安机关破获电信网络诈骗案件44.1万余起，抓获违法犯罪嫌疑人69万余名，打掉涉“两卡”违法犯罪团伙3.9万余个，追缴返还人民群众被骗资金120亿余元。据国家反诈中心介绍，2021年紧急止付涉案资金3200余亿元，拦截诈骗电话15.5亿次、诈骗短信17.6亿条，成功避免2800余万名群众受骗。从某市来看，该市公安机关在2021年破获电信网络诈骗案件1572起，同比上升999.3%，抓获犯罪嫌疑人937人，同比上升341.98%，止付涉案资金7.4亿元，冻结涉案资金2.03亿元，返还群众资金949.11万元，对高额损失案件破获率(30万元以上)实现100%破案。为有效打击电信网络诈骗，2021年11月10日至12月10日，X市公安机关开展了为期一个月的“防范电信网络诈骗犯罪宣传月”活动，积极开展精准宣传、创新宣传方式、用活宣传载体，通过开展形式多样、内容丰富的宣传活动，在全市掀起了全民识诈防诈宣传高潮；活动月期间该市破获电信网络诈骗案件202起，环比上升132.18%；抓获犯罪嫌疑人176人，环比上升43.09%；2021年该市公安机关惩戒曝光涉“两卡”人员13批7315人，其中11月份惩戒曝光3批5000人，惩戒人数是前10个月的两倍。[5]

对犯罪分子的打击不仅体现在数量上，还体现在质效上。2021年5月，X市公安局X分局破获的一起电信网络诈骗案件，工作成效较好，具有典型意义。案件具体情况为：2021年1月29日，X市某公司员工刘某接到一名自称某银行客服人员的电话，让其办理年审事项。对方加刘某QQ好友后，向其发送了银行授权书，并将其拉进公司QQ群，之后有人在QQ群内冒充刘某所在公司的领导，让刘某向大连某公司账户汇入98万元，刘某没有怀疑便办理汇款业务。随后在公司财务人员核实的时候，才知是骗局。[7]此案发生后，X市公安机关高度重视，严格落实严打方针，选派分局副局长担任总指挥，抽调刑侦、网安、法制、情报、派出所等部门骨干组成专案组，开展严密侦查工作。专案组所有成员坚决服从组织安排，积极担当作为，克服该案环节多、链条长、打击治理难度大等问题，不畏艰辛、迎难而上，全面细致地梳理了资金流、信息流等信息，并进行集体综合分析研判，在多警种协同配合下，经过20多天的连续奋战，辗转湖北、河南、深圳、湖南、北京等多个省市，最终将犯罪嫌疑人绳之以法。

二、电信网络诈骗犯罪基本特征

(一)高发类型突出

通过调查发现，目前全国电信网络诈骗有五种高发类型：

1.兼职刷单诈骗

犯罪分子通过微信、QQ等软件发布大量信息，工作内容多是网络刷单，声称“回报率高”“工资日结”“不占时间”，以高额佣金为诱饵吸引受害人上钩，要求受害人刷单做兼职并承诺可提现；待受害人刷单金额较多时，就会以系统卡单、系统错误、激活账户为由，要求受害人继续刷单或汇保证金，骗取更多钱款。

2.虚假投资理财诈骗

犯罪分子通过百合网、世纪佳缘等相亲网站或者微信、QQ等社交软件认识受害人，骗取受害人的信任，发展成恋人关系，引导受害人参与投资、理财、赌博或购买彩票等方式，进而骗取钱财。

3.网络贷款诈骗

犯罪分子以无抵押、无担保、低利息、放款快为噱头，引诱受害人登录下载虚假贷款网站、APP，然后仿冒正规贷款平台流程，要求受害人填写相关个人信息，再以缴纳手续费、保证金为由，诱骗受害人转账汇款。

4.冒充客服类诈骗

骗子通过非法渠道获取买家信息及快递信息后，一是冒充快递公司客服以受害人快递丢失可进行经济赔偿；二是冒充商家客服谎称网购商品存在“质量问题”可给予受害人退款补偿，或以操作失误给受害人开通了会员，会对消费者自动扣款，需要取消为由；诱导受害人提供账户内余额，按照其要求进行小额转账、大额转账、甚至通过平台贷款进行转账等。[6]

5.冒充公检法诈骗

冒充公检法诈骗是指冒充公安机关、人民检察院或者人民法院工作人员，以受害人涉嫌违法犯罪为理由，要求受害人将资金转入安全账户。骗子为了体现真实性，甚至还会制作假的通缉令，以达到欺骗受害人的目的。

(二)农村发案增多

近几年随着网络及智能手机的普及，从老人到孩子，人人能都在网上“冲浪”，随时随地可以购买所需物品。与此同时，各种钓鱼网站、社交平台和软件如雨后春笋，让相隔万里、不曾相识、未曾谋面的人们，可以跨越时空和地域的限制在网上相遇。一些自辩能力和防范意识较差的人，容易在各种糖衣炮弹的诱惑下迷失自己，造成受骗人群越来越多，影响范围越来越广。因此从近几年电信网络诈骗案件发案情况看，城市区域案件占比较大，但是城中村及农村区域发案比例正快速上升。

(三)经济损失加剧

实施电信网络诈骗，犯罪目的就是为了骗取受害人的金钱。从目前的案件看，许多电信网络诈骗犯罪分子均在境外实施，骗取的资金都流到了境外。从损失类型看，财产损失逐年升高，2018年至2020年电信网络诈骗犯罪造成的经济损失年均金额在4700万元左右。从发展趋势看，电信网络诈骗犯罪分子非常善于利用新技术和新手段进行诈骗，随着科学技术的快速发展，犯罪手段会日新月异，未来造成的经济损失定会不断上升。

(四)诈骗方式多种多样

经过分析研究，电信网络诈骗犯罪分子在实施诈骗之前，首先要利用非法手段获取公民的个人信息，这些手段包括非法买卖、借助钓鱼网站和实施电脑入侵等，以此掌握受害人的身份证号码、手机号、家庭住址和银行帐号等信息，从而可以实施“量身定做”的诈骗行为，让受害人不自觉地放松警惕，毫无防备地掉入陷阱。

(五)诈骗资金转移快

一是快速转移涉案资金。电信网络诈骗团伙实行骗转分工，有的还勾结专门转款的“车行”加快赃款转移速度，多数被骗资金在进入骗子一级账户后几分钟内被转移。由于被害人在受骗后大多不能及时发现并报警，往往错过止付冻结涉案资金的黄金时间。二是多级拆分涉案资金。诈骗团伙骗取被害人资金后，会在第一时间将其层层拆分至多个账户，并通过自动取款机提现。例如有一起涉案金额10余万元的案件，犯罪分子将涉案资金拆分至四级以上的数十个账户，并选择第三方支付平台特别是一些小众支付平台转移账款，实现快速提现。[8]

三、当前电信网络诈骗治理中存在的困境

为有效打击电信网络诈骗犯罪行为，2016年3月多个省市成立“反欺诈中心”，在市一级公安机关设立分中心，建立健全协作机制，加强涉电信网络诈骗案件信息流的紧急处置、侦查打击和预警等工作，取得了较好成效。但是，因为电信网络诈骗犯罪行为随着科学技术的发展不断发展变化，犯罪手段层出不穷，与其他诈骗行为差异较大，导致立法、侦查取证、反诈宣传等环节还存在不少问题。

(一)黑灰色产业助力诈骗行为

当前，社会上存在诸多黑灰色产业，这些产业的存在一定程度上为电信网络诈骗提供了方便，甚至为实施诈骗服务。这些黑灰色产业主要表现为以下几点：社会上存在大量非法倒卖公民个人信息的“菜商”，他们通过不正当途径从医院、地产销售、通信公司，还有木马病毒、网站漏洞、免费wifi和二维码等渠道获取公民个人信息，并非法倒卖；有的通过向中老年人赠送礼品等形式诱导老年人办卡；有的是购买他人身份证非法出售实名制银行卡和电话卡的“卡头”“卡农”；有些公司专门向犯罪分子提供专业网络诈骗技术，传授如何植入病毒、如何开发虚拟网站、如何制作虚假链接等；还有专门为犯罪分子提供资金分流业务的洗钱公司，方便犯罪分子将诈骗所得资金速度转换为虚拟货币，加大警方追踪资金去向的难度。

(二)法律法规存在滞后性

为治理电信网络诈骗犯罪的关联犯罪，国家相关部门不断完善法律法规，以提高违法犯罪的成本。[9]近年来，我国对电信网络诈骗犯罪方面的法律规定越来越细密。但是，技术的进步与交互方式的变化也使得电信网络诈骗不断呈现新的特点，而相关的法律规定确存在一定的滞后性，未能同步、及时作出调整。当前，对不断呈现的新型网络诈骗犯罪行为定罪量刑时，相关的法律依据还不充分，很多时候法官和相关法律工作人员只能慢慢摸索。

(三)电子数据取证难

电信网络诈骗，顾名思义就是通过网络手段实施诈骗，使用的工具主要是手机、电脑等电子设备。对这类案件的取证主要是电子数据，包括犯罪分子和受害人的聊天记录等信息、犯罪分子手机或电脑上浏览网站的记录等。这些电子证据本身很容易被犯罪分子清除，也很容易因取证行为不规范，导致电子证据不具备证据资格的情况发生。

(四)反诈宣传效果不佳

虽然各级公安机关、金融机构和电信运营商非常重视宣传电信网络诈骗的犯罪形式及危害，努力提升人们的防骗意识，提供应对措施和策略。但是，宣传的方式更多为单向式，通过挂条幅、发短信、播放防骗宣传片等方式开展，形式单一、内容传统，缺少创新和互动环节，导致群众接受度不高、宣传效果不佳。

四、电信网络诈骗治理难的原因分析

(一)金融监管力度不够

当前，我国金融领域的监管还存在不少问题，导致黑灰色产业长期存在，难以消除。虽然我国的电信运营商和银行不断加强落实办卡实名制的力度，但是仍然存在一些体制机制漏洞，让犯罪分子有机可乘，能够较容易获得诈骗工具；另外，一些网上商家非法出售诈骗工具“四件套”(身份证、银行卡、电话卡、电子银行U盾)，相关行业监管部门未完全履行监管职责，也为诈骗分子提供了“便利”。

(二)惩罚难度大

首先，实施电信网络诈骗行为需要一定的技术辅助，也需要一定数量的人员协作配合，单靠一两个人是无法完成的，而借助于网络通讯工具作案，对作案地点的要求就不高，作案地点模糊、牵扯人员较多，导致案件侦办难度较大，让很多犯罪分子成了“漏网之鱼”。其次，与传统的物证、书证相比，电子证据更不易保存，也更容易被清除销毁，导致公安机关取证难度较大，增加了追究犯罪嫌疑人刑事责任的难度。再次，电信网络诈骗管理部门众多，包括政府部门、公安、通讯部门、银行等，各部门之间不存在隶属关系，难以统筹协调共同发力。最后，我国尚未在刑法层面设立单独的电信网络诈骗罪名，司法实践中只能按诈骗罪和帮助信息网络犯罪活动罪定罪，罪刑不相称的现象突出，涉案金额较大，而判刑年限较少，对诈骗分子的打击力和威慑力不足。

(三)共犯认定较难

近年来，国家不断加大对电信网络诈骗犯罪的打击力度，不断完善立法规定，强化各部门协作机制，让公安机关的打击更加精准有效。但是，因为法律规定的不完善，导致共犯认定较难，让一些犯罪分子成了“漏网之鱼”。例如，《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第三部分关于全面惩处关联犯罪中的第五条规定，对电信诈骗犯罪的共犯规定不甚合理，该条认为事前通谋是认定共同犯罪的必要条件。因此，即使行为人明知所处理的财物是犯罪所得，以POS机或者信用卡等方式帮助犯罪分子转账、套现的，也不能认定为共犯，只能依据掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事责任。对“事前通谋”的认定标准和规定不明，导致对电信诈骗犯罪共犯的认定成为司法实践中的难点。[10]

(四)宣传工作不到位

虽然各有关部门已经就反诈宣传做了很多工作，但是宣传内容有些枯燥乏味，以标语、说教为主，多数人不主动了解，多数老年人以不使用智能手机为由认为肯定不会受到欺诈。不了解套路就搞不清楚什么是诈骗，很多人不知道电信网络诈骗的具体套路，不明白刷单怎么会是诈骗，搞不清楚骗子是如何骗取钱财的。所以只有真正地通过真实案例讲解，才会让没有接触过电信网络诈骗的群众认清诈骗手段。

(五)联动机制不健全

虽然多数市一级公安机关成立了反电信网络诈骗分中心，整合了通信管理、银行等多个部门共同打击电信网络诈骗。但是，在实际治理过程中，仍然存在着登记单位不到位、权限未完全开放、查询过程繁琐、结果反馈时间长等问题。

其一，电信网络经营者的权利与职能尚未充分公开。侦查电信网络诈骗犯罪，需要通过虚拟电话、手机、网络IP地址等逆向查找，这就需要电信、移动等基础电信运营商的技术支持，才能获得相应的信息，从而找到诈骗窝点。但是，在实际工作中电信部门虽是成员单位，却不能及时、准确地提供电话单、查控落地、诈骗电话逆向追溯等功能，导致难以及时追踪、发现犯罪窝点，影响侦查破案及取证工作。

其二，银行的审批流程复杂，需要大量的反馈。根据银行的内部规则，查询用户个人信息等操作都需要向有关部门提供文件资料。公安机关接到报案、询问、受理、录入案件系统等过程所需时间较长，在案件系统中履行完立案手续后，才具备开具各类法律文书的条件，因此延误了获取侦查线索、挽回经济损失的时机。在实际操作中，部分银行不能完全接入银行专线，案件的进展只能通过电子邮件向分行申请处理，部分银行需要出具法律文书并加盖部门公章，个别银行甚至需要将材料提交至总行才能查询，所有这些情况都延缓了查询反馈时间，涉及省外账户信息的更是需要一周以上。

五、电信网络诈骗犯罪治理的完善路径

加强对电信网络诈骗犯罪的打击力度，必须从加强金融领域监管、完善法律法规、构建成员单位协助机制、强化宣传教育效果和构建联动机制五个方面着手，多管齐下、多措并举，才能从根本上强化治理效果，切实防止电信网络诈骗犯罪的发生，保护人民群众的财产安全和人身安全。

(一)加强监管力度，严防管理漏洞

加强对金融机构或第三方金融支付平台的监督和管理，对运营中的薄弱环节开展专项检查，督促平台采取有效措施补齐短板，对整改不到位或者整改后仍旧发生管理漏洞的行为，加大惩处力度。重点检查两卡实名制、号码规范传送等薄弱环节，督促企业落实主体责任，严肃问责处罚违规行为。开户业务要做到“三核”“三查”“四观”“四询问”“两管控”，“三核”即核实是否为真人真证，核实企业或个人开户意愿，核查手机号码或银行卡是否为实名制；“三查”即人、证必须通过企业内部联网核查，是否有前科，是否涉及正在办理的案件或者为失信人员；“四观”即观察陪同人员、集体开户人员、现场回答问题、是否存在多网点开户的情况；“四询问”即问清地址、职业、开户用途和其他一些必要的问题；“两管控”即限额管控和分类管控。银行对用户单笔交易在支付的时候设置最大额度和当日次数限制，防止洗钱；对于个人银行账户，将其分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类银行账户，限定在一家银行的开户数量。

(二)完善法律法规，加强打击力度

有关“对公账户”的犯罪认定，一定要具体情况具体分析。如果是纯粹地将对公账户所需的“八大件”的任何一种或多种进行买卖，那么这种行为就可以定为买卖国家机关证件罪。如果是利用别人的身份，持有虚假的“八大件”去开设对公账户，则可以用妨害信用卡管理罪进行处理。同时，对电信网络诈骗的犯罪，要考察犯罪分子的犯罪动机，如果动机和犯罪有很强的关联性，则应当对此进行严厉的处罚。例如，在判定是否存在“事前通谋”时，公安机关或者检察机关可根据成年人的认知，确定犯罪嫌疑人是否有这一行为的动机。如果犯罪嫌疑人存在事前认知，且不能自证清白，那么就可以认定存在“事前通谋”，至少可判定为共同犯罪。

(三)积极协调沟通，严惩诈骗犯罪

要建立健全打击电信网络诈骗各关联单位的协作配合机制，不断优化成员单位的沟通渠道，强化公安机关与银行、检察机关的协作配合，不断提升涉网络犯罪的侦查能力。同时，还要增加与高校、社会面专业人士的交流合作，特别是面对计算机和网络方面的专家在取证和法律适用等方面寻求帮助，做到可以对犯罪分子的电子数据进行远程提取，或者对被销毁的电子数据进行恢复等，从而提高公安机关的办案效率。

(四)强化宣传教育，提升防诈意识

凡事预则立，不预则废。有效的宣传能够止案于未发，侦破一起案件，不如有效宣传阻止发生一起案件。各政法单位要高度重视宣传引导的作用，不仅可以借助于发传单、打标语、发短信等传统宣传模式，还可以借助电视、网络、“两微一端”、抖音等新媒体，助推反诈APP下载，加强防范电信网络诈骗的知识宣传，引导公民树立基本的防诈意识、掌握基础性防诈技巧，提升群众防骗能力。新闻媒体可以邀请专业人士现身说法，以生动、形象的案例警示群众。人民群众要谨防贪小便宜的心理，当接到陌生人电话或者短信时，一定要警惕，先静下心来想一想是不是诈骗信息，可以上网查阅相关信息，也可以打电话咨询有关部门，最重要的一条就是不要急于按对方的指示支付款项，事缓则圆。相信当这些基本的防诈技巧深入人心后，诈骗分子的市场定会越来越小。

(五)构建电信网络诈骗犯罪治理的联动机制

首先，加强公安机关的内部协作。在打击电信网络诈骗的同时，公安机关刑侦部门要加强与其他警种的沟通，消除工作中的障碍。加强公安机关内部的综合协调，健全内部管理体制。需要指出的是，所谓的整合不仅仅是场所与人的融合，更重要的是“整合”警察的技术与技能。

其次，推进警银深度合作。打击电信网络诈骗犯罪不能仅仅依靠公安机关一家的力量，要强化公安机关与各银行的协作。电信网络诈骗犯罪的资金在银行流入与流出，如果能够及时阻止资金流动，就能控制犯罪分子的命脉，将犯罪活动扼杀在萌芽状态。在资金拦截、冻结账户、返还资金等方面，公安机关要与银行建立高效、快捷的工作机制。同时，当银行发现有可疑帐户请求或变更的情况时，可以主动将有关情况向公安机关报告。

最后，加强警企密切合作。在打击电信网络诈骗案件时，公安机关要加强与通信运营商的合作，加强对可疑电信、诈骗电话、诈骗短信等的收集和整理，建立健全共建共享机制。公安机关和通信经营者要建立起“双向”联动机制，促进通信管理部门加强对手机短信的监管，强化短信管理，实行手机实名制，利用新技术拦截、过滤作用，实现语音提示预警、异常通信监管、重要号码保护、案件即时通报，让电信网络违法犯罪行为无处可藏。

六、结论

当前，随着信息技术的不断发展，电信网络诈骗不断呈现新特点，对人民的财产安全甚至人身安全造成极大损害。国家法律法规的不健全、相关惩罚力度不够大、行业监管不力和宣传不到位等情况，都或大或小地造成电信网络诈骗的高发态势。因此，我们应当高度重视电信网络诈骗的治理，动员人民群众开展全民反诈，从立法上加强相关法律法规的完善、加大对电信网络诈骗犯罪的打击力度，从行业上强化相关机构的合作与监管，从互动上改进宣传的方式方法，营造广泛而生动的宣传氛围。通过综合施策，相信我们一定能够构筑防范和打击电信网络诈骗的铜墙铁壁，切实维护人民的财产安全和社会的和谐稳定。