从治理到善治：后现代主义视角下的中国摊贩经济

齐鹏博，刘芮希

(1.内蒙古大学 文学与新闻传播学院，内蒙古 呼和浩特 010030；2.西安电子科技大学附属中学，陕西 西安 710075)

1 引言

现代主义视角认为任何违反既定城市规划所确立的公共空间使用管制的行为是违法的，理应被禁止和取缔，这是典型的治理思维。而立足于后现代主义视角下的善治理论的出现则体现了“公共利益最大化”的管理过程，使公共利益最大化，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。在治理思维指导下，政府通常强调对于摊贩要采取高压态势和作战模式，力争禁止或取缔，在个别城市可以做到正规化治理[1]。这样的治理将政府利益最大化，在短时间之内美化了市容，但并没有着眼于整个社会的发展和公众的利益。学者陈广胜立足汉文化语境，提出了善治的目的是实现社会公众福利的最大化；善治的过程是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程；就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种多元治理、和谐治理的社会形态，虽然矛盾与冲突仍会频繁出现，却能够最大限度地被社会所包容[2]。在后疫情时代,全球性经济衰退，珠三角大中小城市逐步开启了摊贩经济的变革之路，因摊贩经济流动性、低成本、自主性、灵活性的特点,在后疫情时代更加明显，因而逐渐受到政府重视[3]。

2 大中小城市摊贩经济政策特征和差异

2.1 后疫情时代，大中小城市摊贩经济政策发生不同程度转变

2.1.1 大城市:地摊经济政策由“疏堵结合”转向以“疏导”为主

广州市对流动摊贩的治理态度经历了2010年前取缔、严治等“以堵为主”政策，到2010年后设立疏导区，推行“疏导结合”政策，直至后疫情时代尝试放开空间管制。20世纪以来，广州对摊贩的态度非常消极，摊贩一直被视为“脏乱差”的象征遭到驱逐和清理[4]。从多项政策中可以看出，政府致力于消除摊贩的流动性，维护公共空间的规范。2010年后为改善针对摊贩的治理，政府提出“疏堵结合”的政策，通过设立疏导区尝试对摊贩进行规范管理，具体提出《广州市流动商贩疏导区管理办法》《广州市流动商贩临时疏导区设置手册》(1)参见2018年的《广州市城市管理委员会关于印发广州市流动商贩临时疏导区管理办法的通知》和《广州市流动商贩临时疏导区设置手册》的内容。。2020年疫情暴发后，广州市的经济、就业、贫困等问题凸显，其中流动摊贩受到的影响很大。为了减轻疫情的影响，改善流动摊贩的环境，广州市于2020年6月出台了《广州市疫情常态化防控期间允许部分区域商家(个体户)临时借道经营工作方》(2)参见2020年的《广州市疫情常态化防控期间允许部分区域商家(个体户)临时借道经营工作方案》的内容。。后疫情时代下，广州市的摊贩政策更加人性化，一定程度上允许摊贩的流动性，有助于改善摊贩的生存环境。

2.1.2 中城市：从“取缔”到“包容”

20世纪以来，中山市一直致力于摊贩经济改革，从高压态势、坚决取缔的治理模式转变到正视非正规经济带来的巨大红利，采取人性化管理，提出包容、创新的治理方针，批评教育、疏离劝导为主，惩罚为辅，积极建设集中经营区，保障弱势群体的经济收入，依法依规规范食品摊贩的经营行为[5]。中山市三乡镇推出摊贩申请便民点摆卖证、登记并照摊档面积大小缴纳清洁费，便可以在规定时段内合法摆摊，据统计三乡镇目前登记在册的共有400名商贩。中山市沙溪镇提出了摊贩集中经营管理方案，申请人凭《沙溪镇食品摊贩责任书》及《广东省食品摊贩登记卡》可以在经营区合法经营。中山市南头镇召开食品摊贩集中经营管理推进会，积极引导动员流动食品摊贩逐步进入集中交易市场内进行合法经营。

2.1.3 小城市：疫情前后从“堵”向“疏”的转变

疫情前时代，珠三角地区管理者对摊贩经济主要采取管理教育，驱赶打击的政策。东莞市2018年3月30日发放36张食品摊贩登记卡[6]；2018年7月13日推进食品摊贩专项整治行动，采取全面摸排、管服结合、部门协作的方法，规范食品摊贩经营行为[7]；2018年11月11日开展占道经营及流动摊贩政治督导工作[8]。2020年6月，珠海市决定设置流动摊贩试点经营区域，并对区域、时间、监管等进行具体要求，但摊位费等额外成本和经营区域及时间的固定，与摊贩经济的根本特点相矛盾。相对而言，后疫情时代，小城市的摊贩经济政策更多地承认了摊贩经济在城市经济和城市非正规就业中起到的重要作用，并开始努力使其正规化，但仍属于现代主义，并未向后现代主义转变。

表1 地摊经济政策特征差异对比

2.2 从政府工作报告看变化

2.2.1 广州市政策工作报告对摊贩的态度相对积极

2019年广州市政府报告中提出重视促进消费，着力打造30个夜间经济集聚区和一批花城“网红打卡地”。推进北京路步行街升级改造。2020年广州市政府工作报告中同样提出打造夜间消费地标，建设国际消费中心城市。优化中大纺织、流花服装、芳村茶叶、番禺茶具等特色商圈。打造一批羊城夜市消费地标，支持越秀创建国家级夜间文旅消费集聚区。后疫情时代，广州市对摊贩的态度更加积极，区域管制逐步开放，给予摊贩更大范围流动的许可。

2.2.2 中山市政府越来越重视非正规经济发展

2018年中山市政府工作报告提出：要积极开展市容市貌整治活动，城乡综合治理活动，提高市场秩序治理能力以及城市精细化管理水平[9]。2020年中山市政府工作报告提出：通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力。支持餐饮等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合[10]。2022年政府工作报告提出：在消费流通领域，要推动消费场所不断升级，推进农贸市场升级改造，完善商贸流通体系，壮大商贸流通市场主体。提出实施“美丽中山”三年行动计划，开展城市路域、农贸市场环境卫生等综合整治，全面优化市容环境秩序[11]。从2018—2022年，中山市从单方面注重市容市貌的整治活动，到后疫情时代，经济下行压力背景下支持餐饮等生活服务业复工复产，完善商贸流通体系，推动以摊贩经济为代表的非正规经济带动就业，促进城市发展。

2.2.3 珠海东莞政府工作报告中态度转变

珠海市2019年政府工作报告中说明，珠海市总体经济运行平稳，同时在2020年工作安排中指出，将对城市卫生建设工作进行加强，多举措促进消费，支持复工复产复市。东莞市2020年政府工作报告指出，东莞市城市管理日趋精细，城市空间持续拓展，社会治安持续稳定，但也指出在经济发展和社会卫生方面仍存在挑战，并且要求2021年要提升城市管理水平，深入推进城市“六乱”整治工作，其中包括乱摆摊等。从政府工作报告中观察，珠海市和东莞市对摊贩经济的态度仍处于由“堵”向“疏”的转变之中，逐渐承认摊贩经济的重要性。

3 结论

以疫情暴发为时间节点，分别对比了大中小城市地摊经济政策的特征和差异。同时分析了疫情前后，各个城市内部地摊经济政策特征的变化。首先发现以广州为例的大城市地摊经济政策转变明显：从严防严控—疏堵结合—部分放开空间管制，允许流动摊贩的流动性和灵活性。以中山为例的中城市地摊经济政策管理不足，存在部分转变：从严防严控—疏堵结合，中山市在疫情后虽积极效仿大城市，通过设立疏导区进行非正规经济的“正规化”，但由于管理、落实等存在的问题，先进的地摊经济政策仍然处在“疏堵结合”政策完善的阶段。以东莞、珠海为例的小城市地摊经济政策在后疫情时期也走向完善，但效果不显著：从严防严控—疏堵结合，但以堵为主，此类小城市虽然在疫情后设立了疏导区规范管理，但实施时间短、管理不足等使其最终效果并不显著。

通过对后疫情时代大中小城市地摊经济政策特征和差异的分析，基于后现代主义的视角，认为未来地摊经济政策应从以下两个方面进行完善和改进：①因地制宜。地摊经济政策虽然具有减轻就业压力以及维护社会稳定的优势，但其仍存在不良卫生环境、影响公共空间等的问题，所以要根据当地的经济、就业、管理等条件，因地制宜地发展地摊经济。②基于地摊经济固有特征发展。各地实施的疏导区等是将流动摊贩进行规范管理，忽略了流动摊贩具有的流动性、灵活性等固有特征产生治理问题，需要从流动摊贩自身固有属性出发进行政策的完善和制定，做好公共空间治理。