拜登政府《国家安全战略》报告评析及启示*

吴 凡 孙成昊 蔡 杨

(1.中国人民警察大学国际执法合作学院 廊坊 065000；2.中国现代国际关系研究院 北京 100081；3.清华大学战略与安全研究中心 北京 100084；4.中国网络空间研究院 北京 100048)

0 引 言

2022年10月，拜登政府颁布任内首份《美国国家安全战略》报告[1]。从时间上看，这份报告出炉于拜登第一任期接近半程之时。在此之前，拜登政府已经陆续颁布了《国家安全战略临时指南》(以下称《临时指南》)《美国印太战略》《美国太空优先事项框架》以及《北极地区国家战略》等战略文件，并在此基础上实施了一系列战略举措，基本搭建了其任期内战略布局的四梁八柱。因此，这份报告更近乎为拜登政府国家安全战略的阶段性总结。从内容上看，报告基本延续了《临时指南》的基本战略思想，并结合了对当前地区热点问题和中美关系的官方立场，为美国实现经济复苏、捍卫美式价值观、重塑全球领导力指出了具体方向[2]。从历史维度看，报告延续了历届政府《美国国家安全战略》对维护国家利益的追求、对与盟友合作的支持以及对地区战略的基本意向。但由于世界格局与国际环境的不断变化，加之美国国内政治极化与社会矛盾积聚等多重因素，导致各届政府对内外环境下的安全威胁认知不同，进而在利益诉求与战略举措上产生一定程度的变化与差异，而这种差异也正是本文需要重点分析研究的内容。从对华态度上看，报告将中国定义为“最重要的地缘政治挑战”，再次重申了“投资、结盟、竞争”的对华态度，并将“胜出”与中国的竞争作为首要战略优先事项，还在序言中提到了“智胜”这一新提法。

根据国家安全情报的功能定位，情报作为制定国家安全决策、实施国家安全战略不可或缺的组成部分，其贯穿《美国国家安全战略》报告全文架构。一是作为手段的国家安全情报，对安全威胁的评估，体现了情报工作的前瞻性、预测性；二是作为能力的国家安全情报，对安全战略的支撑，体现了情报工作的战略性、全局性；三是作为对象的国家安全情报，对安全对手的竞争，体现了情报工作的对抗性、竞争性。故本文将运用文本分析和比较分析相结合的方法，通过对比奥巴马政府以来颁布的四份《美国国家安全战略》报告，比较美国国家安全战略的主要变化，分析拜登政府国家安全战略的新思路、新政策和新手段，提出优化我国国家安全情报工作的对策建议。

1 拜登政府《美国国家安全战略》的威胁认知

美国国家安全观的生成是基于“安全威胁”范式，首要任务是界定国家安全威胁的来源[3]，即明确风险与挑战、制造“对手”与“敌人”。美国国家安全战略的威胁评估是一项极为复杂的过程，涉及美国领导人、外交部门、军事部门、情报界以及政治精英、利益团体、媒体舆论等不同部门力量的互动与妥协[4]。自1987年以来历届美国政府颁布的《美国国家安全战略》报告中，均将界定“安全威胁”作为核心任务，安全威胁的认知来源于对国际和国内环境的判断，对于如何维护美国国家利益，开展何种手段维护国家安全具有指导性作用。同时，“9·11事件”以来，重组后的情报界于2006年开始每年年初颁布一份年度“全球威胁评估报告”，这份报告也为国家安全战略中关于安全威胁的认知的提供了重要参考[5]。因此，综合以上报告分析美国的安全威胁认知变化，更好把握美国国家安全情报的分析、评估与决策制定过程。

1.1 强烈的竞争意识是威胁认知的主旋律

如图1所示，自特朗普政府实施“美国优先”政策以来，《美国国家安全战略》报告中以地缘政治竞争为代表的“竞争”色彩愈发浓烈[6]。尽管特朗普和拜登政府均将“竞争”视为其安全威胁认知的主要来源，但拜登政府的“竞争”更有深意。首先，将当今时代定义为“竞争时代”(Era of Competition)，将未来十年定义为“决定性十年”。报告开宗明义地指出美国正处于世界决定性十年的初期，概述了美国将如何抓住这个决定性的十年来推进美国的切身利益，并将这个十年界定为地缘政治冲突和全球共同挑战并存的“竞争时代”。而拜登政府认为，地缘政治竞争与全球性问题又相互影响、相互转化，促使安全威胁更加复杂，只有更好利用竞争时代释放的动力、力争胜出，才能应对各种威胁与挑战。其次，将大国竞争升级为“制度性竞争”。冷战结束以来，特朗普政府首次将大国竞争调整为美国国家安全的优先战略，并认为以中国和俄罗斯为代表的竞争对手在政治、经济和军事领域挑战了美国的国际地位。而拜登政府不仅在报告中多次提到大国竞争，同时明确将这种竞争定义为“民主与威权”的竞争(Competition Between Democracies and Autocracies)，是价值观之争，也是在意识形态、国际秩序与国际合作等领域的制度性竞争，其对“主要竞争对手”的态度变化可从图2了解。尽管美国表示出希望避免竞争升级而形成国际冲突或新冷战的世界格局，但缺乏如何避免的具体举措。最后，强调中国是美国最重要的地缘政治挑战。自特朗普将“大国竞争”定为国家安全战略的主基调以来，美国将中国的战略定位就从奥巴马时期的“欢迎中国崛起”调整到“竞争对手”。拜登政府在报告中则延用了《临时指南》中对中国的战略定位，即“中国是唯一既有意愿又有能力在经济、外交、军事和技术力量与美国竞争的对手”，更是将中国直接定义为“美国最重要的地缘政治挑战”，认为这种挑战不仅存在于“印太地区”，更存在于全球层面。

图1 2010-2022 NSS关于“地缘政治竞争”的关键词频次变化

图2 2010-2022 NSS关于“主要竞争对手”的关键词频次变化

1.2 国际共同挑战的多样化演进

拜登政府在《美国国家安全战略》报告中指出了美国面临的两大挑战，其一是大国之间的地缘政治竞争，其二是全球性问题所带来的共同挑战。拜登政府认为这些全球性问题不是仅次于地缘政治的边缘问题，而是国家和国际安全的核心问题。首先，气候问题上升为首要国际安全挑战。从图3不难看出，气候作为关键词，从特朗普政府《美国国家安全战略》报告中仅仅出现4次，到拜登政府被提及63次之多。从数量上看，这种增幅是所有全球性挑战中增幅最快的，并排到所有全球性问题之首，也意味着美国政府对气候问题的重视程度实现了快速飞跃，并将其视为首要的全球性问题。从内容上看，拜登政府指出，未来十年如果不采取全球合作，全球气温升高将达到1.5摄氏度临界值，进而导致不可逆转的灾难性气候。其次，新冠疫情突显全球公共卫生系统能力不足。根据图3所示，受新冠疫情影响，“流行病(传染病)”在拜登政府报告中增幅明显。报告指出，新冠疫情已造成数百万人死亡，并损害了数亿甚至更多人的生计。它暴露了全球卫生体系和供应链的不足，突显了全球医疗卫生鸿沟。同时，报告预测下一次全球疫情可能会更严重、更具传染性且更致命，留给各国提高生物防御的机会窗口期较小。最后，全球经济、能源、粮食危机形势严峻。报告指出，新冠疫情带来的全球经济挑战不断加深，供需关系的不平衡导致全球能源价格飙升和粮食安全问题加剧。从图3可知，“粮食”在奥巴马和特朗普政府的三份报告中均提及不到10次，但在拜登政府报告中却被提及28次，这也反映了粮食安全的严峻形势。报告认为粮食危机主要来源于乌克兰危机、新冠疫情、气候变化和地缘政治竞争，粮食危机将导致7500万到9000万人更加贫困，加剧人道主义危机。

图3 2010-2022 NSS关于“全球性挑战”的关键词词频变化

1.3 国内安全环境的脆弱性和极端性愈发显著

尽管拜登政府《美国国家安全战略》报告极力掩饰和美化美国自身存在的问题，但从其内容表述仍可判断出其国内安全环境形势不容乐观。首先，国内暴力极端主义愈发猖獗。报告中多次指出，美国面临一系列来自国内暴力极端分子日益严重的威胁，认为这些极端分子具有种族或民族偏见或反政府思想。2021年3月，受“国会山事件”影响，美国情报界颁布《国内暴力极端主义威胁加剧》评估报告，并强调出于种族或族裔动机的暴力极端分子是最致命的威胁，而且有与国际串联的发展态势[7]。这份报告为拜登政府对国内暴力极端主义威胁认知上提供了重要参考。其次，网络空间安全形势不容乐观。报告认为国家的关键基础设施越来越数字化，容易受到网络攻击的破坏，其中包含通过信息操纵、干预美国大选等政治活动；对美国投放商业间谍软件和监控技术以获取敏感信息；通过社交和其他媒体平台传播虚假和错误信息等行为。最后，跨国犯罪影响美国社会安全稳定。报告认为，跨国犯罪组织参与包括贩毒、走私、洗钱、盗窃、人口拐卖、网络犯罪、欺诈、腐败以及非法捕鱼和采矿等犯罪活动，这些活动助长了社会暴力、破坏了国家法治、压迫了弱势群体、危及公共安全和健康，并导致美国每年有数以万计的美国公民因为吸毒过量死亡，大大降低了美国及其合作伙伴的安全与稳定。同时，国际恐怖主义在意识形态上更加多元、活动地域更加分散，影响着美国的海外利益和公民安全。

2 拜登政府《美国国家安全战略》的战略举措

早在1987年里根政府颁布的首份《美国国家安全战略》报告中，就明确指出了战略举措应当遵循的原则，即“必须有充分的资源保证，且必须把国家力量的一切有关方面集中起来以达成我们的目标[8]。”在战略举措的选择上，美国政府重点突出着眼全球的战略谋划、制定战略优先级、优化资源配置和相关软硬实力的配套，力求战略手段与战略目标相契合[9]。就拜登政府《美国国家安全战略》报告来看，依然按照美国惯用的传统模式，但在方针政策、优先事项、保障能力、区域战略等四个方面均有较大幅度的调整。本节将按照“主要内容—内在逻辑—形式特点”为框架，剖析拜登政府《美国国家安全战略》的战略举措及国家安全情报的重要作用。

2.1 制定“投资—结盟—威慑”的战略方针政策

拜登政府《美国国家安全战略》报告明确将塑造“自由、开放、繁荣和安全的国际秩序”作为美国国家安全战略方针，即“投资自身、建立联盟和加强现代化军队”的战略举措。首先，从主要内容上看，一是加强国力投资。加强战略性公共投资，推行现代化工业和创新战略，强调私营部门和开放市场是创新驱动力，重点在交通、宽带、清洁水、能源、半导体、生物技术以及网络防御能力等关键基础设施的经济和技术投资；加强公共社会投资，增加医疗保健和儿童保育的机会，加强职业、技能培训和STEM(科学、技术、工程和数学)教育与培训，同时，通过优化移民和难民接受体系，聚拢全世界人才；继续进行重大改革，加强国家治理能力，阻止和干预破坏民主进程的行为，继续捍卫民主制度。二是筑牢盟友和伙伴关系网。美国将继续巩固北约和签署双多边合作协议的同盟关系，包括美欧贸易技术理事会、美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)、美日印澳四边安全对话(QUAD)、七国集团(G7)、I2-U2(以色列、印度、美国、阿联酋)联盟等，将优先整合“印太”和欧洲的联盟关系，试图全力塑造“印太”秩序，对中国实施地缘围堵；通过强化多边体系，建立由民间社会团体、私营公司、慈善机构和地方政府多方参与的“包容性”联盟，强化“印太经济框架”(IPEF)、“全球基础设施伙伴关系”(PGII)的实施成果，加强经济援助。三是加强军队现代化建设。要在常规军事力量与核力量的基础上，增强“综合威慑”能力，聚焦全作战空间的跨域集成、国内外资源的跨区整合、危机管理的冲突整合、集中全国力量的优势整合、与盟友在互操作性上的能力整合等五个目标。

其次，从内在逻辑上看，体现了实现战略目标所采用的“经济、外交、军事”三位一体的战略手段选择。其中，经济手段是获得竞争优势的基础，外交手段是塑造竞争环境的保障，军事手段是限制竞争对手的威慑力量。报告认为美国具有全球影响的原因在于强大的国内实力，因此，只有国力强盛、盟友配合才能形成综合威慑，进而巩固美国的全球领导力。

最后，从形式特点上看，一是内嵌了美国“中产阶级外交”主线。报告指出“美国的优势取决于中产阶级的实力，是国家安全与经济发展的引擎”。这符合拜登政府的外交政策，目的是解决美国外交与内政的“脱节”，回应和满足国内中产阶级的利益诉求，进而巩固全球领导地位。二是突显了美国现代化发展的迫切需求。尽管报告将“现代化”多用于军队建设，但在技术、基础设施、国际机构、盟友伙伴等方面均强调要加强“现代化”，目的是服务美国外交，主导国际秩序；三是经济建设与维护国家安全相结合。实现美国经济繁荣发展、捍卫美式民主价值观、保护美国人民安全、主导国际秩序是报告的四大核心利益，战略方针的制定是为美国核心利益服务的，均体现出经济建设与维护国家安全密不可分的关系。

2.2 谋划“竞争—合作—主导”的战略优先事项

拜登政府《美国国家安全战略》报告对战略优先事项的确定，也是其主要战略目标的表现形式，体现了其将在“决定性十年”的主要战略手段选择。首先，从主要内容上看，一是与中俄两国开展竞争并追求的不同结果。就与中国的竞争而言，美国将继续奉行“投资、结盟、竞争”的对华战略方针，追求的目标是“胜出”与中国的竞争；就与俄罗斯的竞争而言，美国将在对乌克兰进行军事援助、支持北约东扩、抵御俄罗斯对美国基础设施的攻击等方面采取措施，“约束”俄罗斯的战略行动。二是在应对气候变化、能源、生物、流行病、粮食、恐怖主义、核扩散等安全威胁以及打击跨国犯罪问题上，开展国际合作，应对国际共同安全挑战。三是主导国际准则。通过投资国力、联合盟友，力争在技术、网络空间、贸易和经济领域主导国际标准和准则制定，塑造所谓“公平竞争”环境，维护美国的全球领导力。

其次，从内在逻辑上看，重塑规则制定与领导权是为开展地缘政治竞争服务。报告明确指出，这些机制推动了美国的经济和地缘政治目标，对捍卫美式价值观至关重要。而竞争与合作两种战略手段，分别回应了报告中指出的美国面临的地缘政治和全球性问题两大安全威胁。因此，竞争、合作、主导三个要素相互联系、相互影响，共同服务于达成美国战略目标。

最后，从形式特点上看，一是单边与多边相结合。拜登政府报告的最大特点是修正了特朗普政府“美国优先”的战略目标和单边主义的战略手段，极力重返国际机制、重塑盟友关系进而重返多边舞台。同时，在不同的战略目标上，灵活运用单边主义和多边合作，运用“双轨”政策，处理地缘政治竞争对手与盟友关于合作应对全球性威胁的问题，体现了美国运用灵活的战略手段，根据不同的战略目标塑造理想的国际秩序，进而达到维护其自身霸权的核心目的。二是“台前”与“幕后”相配合。报告指出，美国的反恐政策已经由“美国主导、合作伙伴支持转为合作伙伴主导、美国支持”，并要求北约盟友通过增加自身的军费开支与能力建设来承担更大的责任。这种“责任分摊”的做法，一方面体现了美国灵活运用战略手段处理国际问题的方式方法，另一方面也可以看出美国的全球领导力正在逐渐衰退，在一些领域不得不让盟友分担其自身战略压力，进而缩小战略成本，谋求更大的战略收益。三是合作对象的多样性。除了与美国盟友和伙伴国家加强合作外，报告指出要加强与私营部门、慈善团体、侨民社区以及民间社会合作的能力，扩大与国内外利益攸关方的接触，使政府与社会各界相互融合，提升维护国家安全的能力。

2.3 实施“传统地域与新型疆域相结合”的区域安全战略

拜登政府《美国国家安全战略》报告制定了七项区域安全战略，是美国实施战略扩张、维护全球霸权的前景描述。首先，从主要内容上看，七大区域战略涵盖“印太”、欧洲、西半球、中东、非洲等五个传统地域和北极、深海与太空等安全“新疆域”。相比历届政府的报告，此次增加了对太空、深海、极地等安全“新疆域”的战略制定，体现了拜登政府对新型非传统安全领域的高度重视及其对安全“新疆域”的国际规则、话语权和领导力的追求。

其次，从内在逻辑上看，一是“印太战略”是区域安全战略的核心。拜登政府继承了特朗普的“印太战略”政治遗产，并推出了以“十大行动计划”为支柱的新版《印太战略》，首要目的是全力围堵中国。在此份报告中，美国将“印太地区”视为“21世纪地缘政治中心”和“美国至关重要的利益”，将实施“印太战略”视为“美国外交政策的新时期”。美国将要与“印太”盟友和东盟国家继续在安全、经济等领域深化合作，通过巩固其“网格化同盟”关系，进一步塑造区域霸权。二是不同的区域战略体现了美国“分而治之”的战略手段。针对欧洲，美国长期奉行“巩固民主同盟、削弱俄罗斯”的战略政策，不断扩大北约战略空间，同时通过乌克兰危机事件，继续制裁俄罗斯，深化美国与中亚五国的“C5+1”机制平台，削弱俄罗斯在中亚地区的影响力。针对西半球(美洲)，美国长期将其视为传统势力范围，通过经济、民主价值观和安全三大纽带，加强合作关系，维护战略空间。针对中东，进行反恐战略调整后的美国依然关注地区国家的和平进程，以及该地区面临的恐怖主义、气候、人口、经济等安全问题。针对非洲，美国将继续实施军事渗透、经济援助、民主变革等手段，拓展和维护美国在非洲的海外利益。三是强调了“印太”与欧洲两大地区安全战略的联动性。报告认为当欧洲盟友参与到“印太”事务，共同参与到与中国的竞争时，更加有利于美国的核心利益。因此，报告强调要优先整合“印太”与欧洲的联盟，希望两个地区的盟友相互合作，建立紧密的联系，增强集体实力。

最后，从形式特点上看，体现了美国国家安全战略的全球性、地缘性和扩张性。以马汉“海权论”、麦金德“陆权论”和杜黑“空权论”为代表的三大地缘政治思想是美国能够在短时间内实现全球扩张，取代英国成为世界霸权的思想内核。美国始终将制海权、制空权以及控制欧亚大陆边缘地带，围堵遏制地区强国作为全球战略的核心思维。如表1所示，2015年至2022年的三份报告中关于区域安全战略数量与内容的调整，体现了战略中心由亚太到“印太”的转变、中东战略地位的下降以及“新疆域”安全战略的产生，印证了美国国家安全战略的全球性、地缘性和扩张性。

表1 《美国国家安全战略》报告中区域安全战略调整(2015-2022)

2.4 提升“技术—情报—法律”的战略支撑能力

从战略方针的制定到战略手段的确立再到战略能力的落实，体现了宏观战略到具体实践的过程，其中技术创新能力、情报获取能力和法律保障能力是美国实施国家安全战略的重要支撑。首先，从主要内容上看，一是报告认为技术对于当今的地缘政治竞争以及美国国家安全、经济和民主的未来至关重要。报告提及将白宫科学技术政策办公室升级为内阁级机构和国家安全委员会正式成员，这意味着科学技术在白宫顶层决策中的地位明显提升，美国政府将在战略制定中优先考虑技术对国家安全中的作用。因此，美国将继续深化盟友伙伴合作，推动建立国际技术生态系统，加强微电子、高级计算、量子技术、人工智能、生物技术、生物制造和清洁能源技术等工业技术研发，加强隐私、数据共享和数字贸易等领域的技术支持，维护产业链、供应链安全，利用技术创新维护美国的军事实力、领导地位和国际话语权。二是情报作为威胁认知的重要手段，是进行安全态势感知、制定国家安全战略的前提。报告指出，要继续改革情报界(IC)，优化内部组织，使其更好应对地缘政治竞争，认为美国与盟友的情报关系是一项战略资产，特别是在技术竞争中发挥重要作用。因此，要继续加强威胁信息的获取与共享，同时打击虚假信息和信息操纵行为。三是美国通过履行国际条约、落实双边协定和不断颁布、修正国内法案来支撑战略实施的合法性和有效性。从国际条约上看，包括支持或履行《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《生物武器公约》《核不扩散条约》《全面禁止核试验条约》等；从双边协定上看，包括落实强化美洲伙伴关系的《洛杉矶移民与保护宣言》、支持加拿大发起《反对在国家关系中使用任意拘押手段的宣言》和深化与阿拉伯国家关系的《亚伯拉罕协定》等；从国内视角看，包括颁布实施技术竞争的《芯片和科学法案》、涉及人质拘押的《莱文森法案》、参与全球治理的《全球脆弱性法案》、投资国内能源生产和制造业的《降低通货膨胀法案》等。

其次，从内在逻辑上看，情报是威胁感知的前提、技术是国家安全的保障、法律是维护国家安全的指南，其中技术是能力建设的核心，人才是实现能力建设的源动力。报告明确指出要通过招募和保留多样化的高素质人才来加强美国国家安全，一是要积极吸引和培训网络安全、STEM、经济学、关键语言和区域事务等领域人才；二是支持人才的技术应用于领导力培养；三是为国家安全人才提供政府间和政府与外部交流的机会；四是为人才配套高端先进技术，提升数据分析服务决策能力等，为联邦政府、执法部门、情报界、军队和政府资助的科研机构培养国家安全战略人才。美国国家安全委员会技术与国家安全高级主任塔伦·查布拉(Tarun Chhabra)也曾指出，“美国需要通过优化签证和移民政策来促使STEM人才能够来到美国并留在美国，特别是当他们已经在美国接受学习或培训时。当前，国际STEM学生在博士阶段的留美率‘非常高’，现在要把目光放在本科生和硕士生身上[10]。”

最后，从形式特点上看。一方面，战略支撑能力是实现战略方针的具体抓手。相比战略方针与目标的制定，战略支撑能力相对具体，体现了美国对技术、情报、法律作为国家安全保障能力的高度重视与精心谋划。另一方面，由于地缘政治竞争是美国的首要安全威胁认知，因此，这些战略支撑能力的谋划与落实均具有浓厚的“竞争”色彩。

3 拜登政府《美国国家安全战略》的对华影响

拜登政府这份极具“竞争”色彩的《美国国家安全战略》明确将中国视为“最大的地缘政治挑战”，并将“智胜”与中国的竞争作为战略优先选项，不断加强对华情报工作。同时，美国在处理其“两大挑战”的问题上欲实行“双轨”政策，既想对华实施全面遏制又想和平共处，试图在竞争与合作之间寻找一种平衡，避免危机升级。

a.从战略角度，全方位的对华竞争态势短时间难以逆转。

拜登在《临时指南》认为“中国对稳定和开放的国际体系持续提出挑战”，而在新版报告中则表述为“中国具有重塑国际秩序的意图”。因此，拜登政府认为中国不仅仅只是全球唯一能在经济、外交、军事、技术等领域与美国开展竞争的国家，更为重要的是将“挑战”与“重塑”美国主导的国际秩序和单极体系，这直接触碰了美国长期坚守的关键利益，也是美国对华战略转变的根源。报告指出，从地区上看，美国与中国的竞争将在“印太地区”最为突出，同时也具有全球化特征；从领域上看，美国与中国的竞争将在技术、经济、政治、军事、情报和全球治理等领域重点展开；从手段上看，美国与中国的竞争将涉及经济、外交、安全等手段；从目标上看，是国际规则制定与国际事务管理的话语权之争。报告认为，这份国家安全战略方针和优先事项的制定，决定了美国将要走一条长期竞争的道路，而“竞争道路”的选择也是美国以“威胁”定义“安全”的突出表现，即只有当美国认为威胁消除或减少时，才能做出国家安全战略的重大调整。因此，随着中美实力差距的逐渐缩小，以“竞争”为主线的美国对华战略将在短时间内难以逆转。

b.从利益角度，在符合美国自身利益的前提下并未放弃与华合作意愿。

首先，报告认为由于全球化的快速发展，中国不仅是美国的竞争对手，同时也是美国重要的贸易伙伴之一，美国与中国在气候、经济和公共卫生等领域上相互依赖，存在共同利益。这些共同利益将有可能促进中美和平共处，共享人类发展成果。其次，报告明确表示，在与美国利益一致的地方，美国愿意与中国合作。一是全球性问题，包括气候、流行病、核扩散、禁毒、全球粮食危机和宏观经济问题等领域；二是民间合作与人文交流，美国表示其非常尊重中国的历史、文化与成就，愿意继续加深两国人民、家庭间的友谊。最后，美国所谓的与华“和平共处”是要求以美国认为的共同利益为标准，以中国作出妥协和让步为前提。这种与华合作的意愿也是美国对华战略自相矛盾的体现，既要与中国开展全方位竞争，还要求中国配合美国应对共同威胁，其体现的仍是对华竞争的“零和”思维。

c.从行动角度，为如何开展对华竞争搭建了具体行动框架。

美国对华“投资、结盟、竞争”的政策已经逐渐清晰，报告围绕这一政策从不同角度明确了对华竞争的行动框架。一是“综合威慑”，强化对华贸易战、科技战、信息战。报告认为贸易、科技与信息是实现“综合威慑”的三种非军事手段。美国则将这三种手段均移植于对华竞争，继续巩固经济制裁与贸易壁垒、推行技术管制与知识产权保护、厚植情报同盟与对华情报工作。二是“极限施压”，通过灵活运用“人权与主权”相结合的施压手段，试图塑造中国“外在”环境。美国就中国内政问题和“非法捕鱼”议题进行舆论施压，通过南海“航行与飞越自由”行动进行武力施压，在中国周边组建多个“小圈子”，支持北约“亚太化”，开展集团施压。三是“资源竞争”，以求赢取更大的战略缓冲期。美国将在技术、网络安全、贸易和经济等四大领域深化对华规则主导竞争；将在网络空间、极地和太空领域对华开展战略空间竞争，强调要带头制定太空治理规则；将通过改进签证和移民政策来聚拢世界精英，招聘多样化的国家安全人才等方式对华实施人才竞争，进而形成“内外互动、软硬兼施”的对华竞争行动指南。

d.从效果角度，暴露报告自身矛盾重重，难以对华产生实质性影响。

尽管报告所体现的美国国家安全战略以对华竞争为主旋律，企图在政治、经济、军事、文化、网络、科技、太空等多领域深化对华竞争战略部署，渲染出美国将在“未来十年”与中国决出胜负的态势。但是，这份报告仅仅是拜登政府炮制的“美好愿景”，暴露出其在谋划国家安全和对外战略时难以化解的重重矛盾。首先，是“战略竞争”与全球合作的矛盾。美国推动的“战略竞争”以大国竞争为核心，而全球合作却极为需要大国之间的共识与协调。即便是“双轨政策”也难以解释要基于何种规则的国际秩序。这只会让其他国家认为，美国是希望以自己的规则重新定义国家间相互依存的条件，真实目的则是拉拢更多国家加入其“战略竞争”的行列。其次，是“投资国内”与持久国际领导力的矛盾。随着美国中期大选告一段落，共和党成功赢下众议院，美国政府已经面临“府会分治”的局面。因此，拜登政府的对外施策将不得不向共和党做出一定妥协，美国发挥国际领导力的能力也会再次受到严峻挑战。在美国国内政治愈加极化、两党斗争愈发激烈的情况下，这种矛盾将更加突出。最后，是将中俄“绑定”还是区别对待之间的矛盾。报告将“竞胜”中国和“约束”俄罗斯视为战略优先事项，把中俄视为在“战略竞争”背景下共同但有区别的“挑战”，需要采取不同的应对方式。从报告也可以看出，拜登政府对中俄的政策难以做出精细化的战略设计和区分，更多时候是将中俄“捆绑”，企图利用当前乌克兰危机发酵的背景煽动同中俄的对立甚至“脱钩”。其背后渗透出美国更大的地缘政治图谋，即把共同应对中俄“挑战”作为打通“印太”与欧洲板块的“钥匙”，将两大地区“裹挟”进美国的“战略竞争”轨道。但无论是从对中俄的认知，还是从谋求地区发展的角度看，“印太”国家和欧洲国家都有自身的利益与关切，并不能盲从美国的地缘战略，卷入非必要的大国竞争[11]。因此，报告体现的美国自身内政与外交的矛盾才是症结所在，这种矛盾也将制约拜登政府国家安全战略的实施，进而难以对华产生实质性影响。

4 对我国国家安全情报工作的启示

从原理上看，《美国国家安全战略》报告是依据美国政府对全球战略态势的感知并结合美国实际而生成的“知己知彼”情报产品。从内容上看，报告将情报作为战略保障要素之一，无论是在战略评估、战略制定和对华政策中均发挥重要作用，体现了情报与国家安全的高度融合与密不可分的关系。通过深挖美国制定国家安全战略中的情报作用，合理扬弃并内化其优势之处，把握其前瞻性、全局性和对抗性的主要特征，可为我国更好开展国家安全情报工作提供参考借鉴。

a.聚焦安全威胁，以扎实的战略情报工作引领战略评估，形成态势感知的核心驱动力。

拜登政府《美国国家安全战略》报告以“安全威胁”引领战略制定，从威胁程度上分为首要威胁和一般威胁，从威胁范围上分为国际威胁与国内威胁，从威胁内容上分为传统威胁与非传统威胁等。根据安全威胁的不同类型及其产生的不同影响，制定相应的战略举措，也体现了美国对战略情报评估的高度依赖，是美国国家安全战略制定的前提，也是美国国家安全情报工作的核心。

区别于美国国家安全思维的“安全威胁”范式，中国长期秉持安全状态与能力互动的“安全状态”思维范式，即通过主动塑造国家安全能力，进而达到国家安全的状态。因此，中国应以总体国家安全观引领国家安全情报工作，统筹发展与安全，统筹传统和非传统安全，统筹维护和塑造国家安全。在进行战略情报评估过程中，要紧密结合安全问题“跨国性、联动性、多样性”的特点，优化风险监测预警体系，前瞻和预测各种可能发生的安全威胁，争取化危为机、化险为夷的主动权。特别是，要注重传统安全威胁与非传统安全威胁的转化，传统安全领域与非传统安全领域情报工作的交叉，增强在太空、深海、极地等安全“新疆域”的态势感知和情报分析能力，确保情报工作与国家安全工作高度融合。

b.及时情报共享，以高效的信息协调机制服务情报研判，产生情报合作的重要推动力。

拜登政府《美国国家安全战略》报告将情报合作与信息共享作为提升情报收集能力，开展战略竞争的重要手段。一是从国际合作角度上看，报告不仅强调美国与盟友的情报关系是一项战略资产，同时更为具体地强调了美国与欧洲盟友和西半球国家的情报和信息共享合作，是国家安全战略实施的重要支撑。此外，在处理恐怖主义问题上，报告也认为信息共享改善了美国的防御能力，有效维护了美国的海外利益。二是从内部合作角度上看，报告指出美国将继续与地方、民间社会、独立媒体和私营部门合作，共享情报信息，在塑造媒体环境的同时，增强打击虚假信息的能力。这种信息共享有助于提升风险研判力，优化舆论引导力，进而塑造美国的国际竞争力。

我国《国家安全法》要求“建立情报信息工作协调机制，实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享”[12]。首先，我们应当坚定落实《国家安全法》相关规定，负责收集国家安全情报的各部门应明确职责权限，避免职能交叉与资源重叠，强化与其他相关机构的合作与联动，搭建跨部门协同平台[13]。其次，提升国家安全机构与高校科研院所、社会智库及相关企业在开源情报收集、分析、研判、预测、咨政等领域的合作，积极动员社会力量，为维护国家安全提供更多前沿性、深度性、持续性的情报研究成果。最后，强化国际情报合作机制，在应对跨国安全问题上，“坚持推进国际共同安全，高举合作、创新、法治、共赢的旗帜，推动树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观，在反恐、禁毒、核安全、生物安全等领域加强国际安全合作和情报共享，维护国际共同安全，促进世界和平稳定。

c.赋能数字时代，以前沿的科技创新发展优化情报技术，激活情报创新的实践源动力。

拜登政府《美国国家安全战略》报告中明确指出，将优先考虑技术在国家安全中的作用，并将白宫科学技术政策办公室升级为国家安全委员会成员部门，这充分体现了拜登政府对人工智能、生物技术、高级计算等新兴科技的高度重视。同时，报告中屡次提到与“数字”相关的数字基础设施、数字经济、数字技术等高频词汇，其中特别指出，当前的社会及其基础设施越来越“数字化”，并很容易受到网络攻击的破坏和威胁。因此，报告中指出，为了加强美国外交的现代化能力，成立了美国网络空间与数字政策局和设立关键与新兴技术特使。在2021年10月，美国国务卿安东尼·布林肯就对美国外交现代化计划进行了规划，指出建设网络空间与数字政策局的目的是重点关注国际网络空间安全、国际数字政策和数字自由化发展；设立键与新兴技术特使的目的是引领科技外交[14]。

诚然，数字时代的到来，将带来更多技术层面的颠覆。但这种颠覆性技术发展的“不确定性”，将对网络空间安全产生巨大影响，进而引发人工智能“武器化”“数字恐怖主义”、网络空间军备竞赛等传统与非传统安全风险。因此，只有不断提升国家安全技术水平，增强对新兴安全风险识别、分析、研判的情报技术能力，才能在数字时代勇立潮头。一方面，从维护国家安全的角度上看，要加强核心技术的自主研发能力，解决美西方“卡脖子”问题。特别是在芯片、半导体等领域，要抓紧突破网络发展的前沿技术和具有国际竞争力的关键核心技术，注意保护核心技术和产业的自主知识产权。同时，要大力发展以5G、6G为代表的新一代通信网络，推进大数据平台和云计算中心建设，构建以政府为主导、以企业为主体、以市场需求为核心的新型基础设施网络，发展并引领大数据、物联网、云存储、区块链、人工智能等新型网络安全技术。另一方面，从情报技术发展上看，要紧密对接国家战略需求，积极应对情报伦理、技术融合、反情报、数据匮乏、管理工作及人机协作等方面的挑战[14]，增强地理空间情报、人工智能情报等技术手段的不断革新，推动国家情报安全工作创新发展。

d.重视人才需求，以专业的国家安全教育支撑情报工作，培养情报人才的卓越思想力。

通过拜登政府《美国国家安全战略》报告可知，美国对于人才的需求日益迫切。在人才引进方面，报告明确指出，吸引和留住世界最优秀的人才是美国一项长期和不对称的战略优势，要将吸引更多的全球STEM人才作为国家安全和供应链安全的优先事项。在人才培养方面，报告明确指出，要在网络安全、STEM领域、经济学、关键语言和区域事务等领域培养服务国家安全和国土安全的多样化人才。因此，美国针对各类国家安全人才的需求不断增强，逐渐形成了一套集“招募、培养、保留”于一体的国家安全人才管理模式。

针对国家安全情报工作而言，人是情报工作的主体，人才队伍建设是推动国家安全情报工作不断向前发展的重要基石[15]。因此，要以专业的国家安全教育培养复合型国家安全情报人才是当务之急。一方面，要继续完善国家安全学科专业建设，紧密结合世界形势和中国国情，利用交叉学科优势，加强对国家安全学一级学科下的国家安全情报学或专业方向的进一步论证设计[16]，或探索以安全和发展为研究导向的情报学一级学科，为“中国式现代化”新征程提供更多政治过硬、团结协作、精通外语、善于分析、方法科学的国家安全情报人才。另一方面，要利用全民国家安全教育日和其他宣传时机，继续在大中小学、社会组织和普通群众中强化国家安全意识和素养，增强社会各界对国家安全的重视程度，形成全民维护国家安全的合力。