支持绿色低碳发展的财政政策

郜进兴

内容提要：党的十八大以来，按照党中央、国务院的决策部署，财政部门紧紧围绕协同推进降碳减污扩绿增长，不断健全财政保障机制，完善财政支持政策，积极构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的财税政策体系，大力支持绿色低碳发展，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，创造了令世人瞩目的生态奇迹。过去十年来，财政支持绿色低碳发展的经验启示是：坚持多措并举，完善多元化的财政支出方式；坚持系统观念，打出多种政策工具的组合拳；坚持凝聚合力，注重发挥地方和社会的积极性；坚持改革创新，围绕重点难点完善制度机制。下一步，财政部门将继续支持推动发展方式的绿色转型，支持深入推进环境污染防治，支持提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极支持稳妥推进碳达峰碳中和。

一、党的二十大关于绿色低碳发展的战略部署

党的二十大是党和国家事业发展史上具有重大里程碑意义的大会。习近平总书记在党的二十大上的报告，对生态文明建设和生态环境保护工作进行了全面总结和系统部署，描绘了我国生态文明建设的宏伟蓝图，明确了新时代新征程中国共产党的使命任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，阐述了中国式现代化的五个特征，指出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，明确到二〇三五年要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。

党的二十大报告对推动绿色发展、促进人与自然和谐共生作出重大战略部署，提出必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

党的二十大报告关于“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的战略部署，既是对党的十八大以来生态文明建设成效经验做法的总结提炼，也是对标全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标作出的战略安排，进一步丰富和深化了中国式现代化的内涵和实现路径，是今后一个时期财政支持绿色低碳发展的理论纲领和行动指南。

二、新时代十年财政支持绿色低碳发展的重点工作和主要成效

新时代十年，以习近平同志为核心的党中央坚持以习近平生态文明思想为指导，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。按照党中央、国务院决策部署，财政部门紧紧围绕协同推进降碳、减污、扩绿、增长，不断健全财政保障机制，完善财政支持政策，积极构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的财税政策体系，大力支持绿色低碳发展。新时代十年，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，创造了令世人瞩目的生态奇迹。

（一）突出重点方向领域，加大资金保障力度

重点体现在四个方面：

第一，支持构建清洁低碳安全高效的能源体系。

一是推动新能源汽车产业发展壮大。通过节能减排补助资金安排新能源汽车购置补贴、充电基础设施奖励资金等，推动我国新能源汽车行业从无到有、迅速壮大，2021 年我国新能源汽车销量同比增长1.6 倍，连续7 年位居全球第一。

二是完善可再生能源发电补贴政策。通过可再生能源电价附加等政策，支持可再生能源行业持续高质量发展。2021 年，我国可再生能源发电装机突破10 亿千瓦，风、电、水、生物质发电装机容量稳居世界第一。

三是支持非常规天然气开采利用。通过清洁能源发展专项资金，对页岩气、煤层气、致密气等非常规天然气开采予以支持。2021 年，非常规天然气实际开采利用量占我国全部天然气产量的1/3以上。

四是北方地区冬季清洁取暖。2017 年起，财政部牵头组织开展北方地区冬季清洁取暖试点工作，通过竞争性评审方式，分批支持改造目标合理、工作基础较好、技术路线科学、长效运营有保障的地区开展工作，对入选的城市，中央财政分档奖补，每个城市连续支持三年。2021 年，进一步加大政策力度，将东北、西北纳入，政策覆盖范围扩展至整个北方地区。截至目前，中央财政已分五批共支持88 个城市开展清洁取暖改造工作。2021 年，我国北方地区清洁取暖率已提升至73.6%，比2017年增长近40 个百分点，2020-2021 年采暖季北方地区清洁取暖替代散煤1.4 亿吨。

第二，深入打好污染防治攻坚战。

2017-2022 年中央财政安排大气、水、土壤污染防治三个专项资金逐年增加，累计安排总规模达2818 亿元，年均增幅超过11%。打赢蓝天保卫战方面。重点支持开展大气污染成因攻关、燃煤锅炉治理、挥发性有机污染物治理等工作，推动减污降碳协同，PM2.5与臭氧（O3）协同治理。经过几年的努力，空气污染状况得到显著改善，2021 年全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度（46 微克/立方米）比2015 年（30 微克/立方米）下降了34.8%，空气优良天数比例达到87.5%。打好碧水保卫战方面。支持开展长江、黄河等重点流域水污染防治、良好水体和饮用水水源地生态环境保护、地下水环境保护修复等工作，支持洱海、岱海、呼伦湖等重点湖泊水库实施生态保护修复和治理。2021 年全国地表水优良断面比例达到了84.9%，已接近发达国家水平。打好净土保卫战方面。重点支持土壤污染状况详查、土壤污染治理与修复示范等，积极引导各地将工作重心放到土壤污染风险管控。2020 年国家统计局调查统计，人民群众对生态环境的满意度达到89.5%，比2017 年提高了10.7 个百分点。

第三，持续加强生态系统保护和修复。

一是统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。为贯彻落实习近平总书记“山水林田湖草是生命共同体”生态文明理念，2016 年中央财政启动实施山水林田湖草生态保护修复工程试点，项目选拔重点聚焦总书记考察调研并作出重要指示的祁连山、贺兰山、黄土高原、长江中上游、黄河流域等重点生态地区。“十三五”时期，中央财政分三批遴选了25 个试点项目，每个项目安排奖补资金20 亿元，合计500 亿元，引导带动地方整合资金投入2000 多亿元，对系统治理路径进行了有益探索。25 个试点项目共修复治理废弃矿山3.6 万公顷，实施林草植被恢复与质量提升25 万公顷，治理水土流失92 万公顷，建设生态廊道8 万公顷，实施土地综合整治21 万公顷，有效增加了优质生态产品供给。以祁连山生态保护修复为例，2016 年中央财政将祁连山生态保护修复项目纳入试点范围，项目总投资76 亿元，中央财政下达奖补资金20 亿元。项目治理成效显著，区域内历史遗留废弃矿山2.7 万多亩得到整治，林地规模增长了49.3%，草原覆盖度增加至48.7%，沙地面积减少36 万公顷、下降34%。2019 年习近平总书记考察甘肃期间实地查看祁连山生态保护修复情况，给予了“由乱到治，大见成效”的高度评价。“十四五”期间，中央财政将继续支持开展山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，目前已通过竞争性评审分两批遴选了19 个项目，覆盖了青藏高原、长江、黄河、北方防沙带、南方丘陵山地带等“三区四带”为核心的重点生态地区。

二是积极完善林业草原政策支持体系。中央财政积极安排资金，深入推进大规模国土绿化行动，支持天然林保护全覆盖、退耕还林还草和草原生态修复治理，加强湿地保护修复，强化森林草原防火和林业有害生物防治，实施生态护林员和森林生态效益补偿政策，促进林草生态系统固碳增汇。经过多年努力，我国森林覆盖率已提高到23.04%，森林面积达到2.2 亿公顷，森林蓄积175.6亿立方米，连续30 年保持森林面积和森林蓄积量“双增长”，成为森林资源增长最多的国家，全球增绿四分之一来自中国。

此外，中央财政还大力推进农业领域绿色低碳发展。例如，中央财政通过农业相关转移支付、部门预算等渠道，支持各地做好黑土地保护利用、地膜科学使用回收、农作物秸秆综合利用等，促进农业绿色发展。

第四，支持绿色低碳科技，促进产业链和创新链融合。

一是通过国家科技计划，支持绿色低碳领域战略性、前沿性研究和重大关键共性技术研究，推动绿色低碳技术攻关。“十四五”期间，已支持启动国家重点研发计划“可再生能源技术”“煤炭清洁高效利用技术”“新能源汽车”等多个重点专项。同时，通过国家科技成果转化引导基金，加快推进绿色低碳领域科技成果转移转化为现实生产力。

二是通过整合设立有关发展专项资金，支持产业绿色低碳发展。每年选择若干条关键战略性产业链，形成“按产业链确定攻关任务、揭榜挂帅确定攻关主体、依验收成效确定后补助资金”的模式，推动打通重点产业链“卡脖子”问题和高质量发展，加大绿色低碳技术运用。

（二）健全激励约束机制，发挥税收促进作用

目前我国实施了多项支持绿色发展的税费优惠政策，既有鼓励性的、也有约束性的。在激励机制方面，对新能源汽车免征车辆购置税和车船税；对环境保护、节能节水项目给予企业所得税优惠，对污染防治第三方企业适用15%的所得税优惠税率；对资源综合利用产品实行增值税即征即退；对风电、核电等新能源发电实行增值税优惠政策等。在约束机制方面，对排放大气、水、固体废物、噪声等污染物的单位征收环境保护税；大幅提高成品油消费税税率；对小汽车按排量差别征收消费税，对超豪华小汽车在零售环节加征消费税；全面实施矿产资源税从价计征改革等。同时，发挥关税调控作用，降低有利于绿色低碳发展的产品进口税率，提高高耗能高排放产品出口关税税率，遏制高耗能高排放项目盲目发展。在降低进口关税方面，对生产大型清洁高效发电等重大技术装备所需进口的关键零部件和原材料，免征进口关税和进口环节增值税；对电力、新能源、核能产业等国家鼓励类项目进口设备，给予免关税政策，引导资金流向清洁能源领域。在提高出口关税方面，2021 年5 月和8 月，两次提高铁合金、高纯生铁等部分钢铁产品的出口关税，支持国内压减粗钢产量，引导钢铁行业降低能源消耗总量。

（三）发挥示范引领作用，完善政府采购政策

政府采购是重要的宏观调控政策。从国际看，主要发达国家均把政府绿色采购政策作为促进环境可持续发展、实现“双碳”目标的重要政策工具。《政府采购法》颁布以来，财政部不断完善政府绿色采购政策，推动各级国家机关、事业单位和团体组织积极采购和使用绿色低碳产品，进一步推动全面绿色转型。目前，节能环保产品的采购规模逐年增加。2021 年，政府采购节能环保产品占同类产品采购规模的比例达到85%以上。

三、财政支持绿色低碳发展的经验启示

回顾近年来财政支持生态文明建设工作，我们始终坚持加大投入、完善机制、深化改革，明确和优化财政支持绿色低碳发展的目标、原则、路径，推动生态文明建设不断向纵深发展，总的来说有以下四个方面经验做法值得在下一步工作中持续发力、推广完善。

一是坚持多措并举，完善多元化的财政支出方式。对于适合采用因素法分配资金的，比如水污染防治资金，按照统一的因素和公式进行分配。对于适合项目法分配资金的，比如山水林田湖草沙一体化保护和修复、北方地区冬季清洁取暖等则通过竞争性选拔，公开择优遴选项目，体现项目的示范性引领性。对于适宜引入社会资本的，则设立政府性投资基金，比如国家绿色发展基金，从而发挥财政资金引导带动作用。对于需要鼓励企业实现特定政策目标的，比如非常规天然气开采利用，则通过奖补的方式，更好鼓励地方和企业增气上产。对于需要市场拉动的，比如新能源汽车推广应用，则从需求端入手，采取购置补贴的方式，推动新能源汽车产业高质量发展。

二是坚持系统观念，打出多种政策工具“组合拳”。在政策安排上，注重提升财政资金、税收、政府采购等政策的综合效应。以支持新能源汽车发展为例，其中，既有财政资金直接支持，实施新能源汽车购置补贴政策；也有税收优惠，明确对新能源汽车免征车辆购置税；还有政府采购支持，要求机要通信和相对固定路线的执法执勤、通勤等车辆原则上采购新能源汽车。

三是坚持凝聚合力，注重发挥地方、社会积极性。在发挥地方积极性方面，通过奖优罚劣，形成激励约束机制。同时，引导地方之间建立横向生态保护补偿机制，调动地方积极性。例如，黄河流域横向生态保护补偿机制中，由于近两年黄河入鲁水质始终保持在二类水质以上，山东作为受益方，兑现河南省生态补偿资金1.26 亿元，两省实现了共赢。在调动社会积极性方面，注重充分听取专家学者、社会大众意见，最大程度吸纳民意、凝聚共识。例如，制定出台《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》过程中，组织听取吸纳中央部门、地方、企业代表、专家学者的意见建议，做到贯彻落实党中央决策部署和尊重各方面实际相结合。

四是坚持改革创新，围绕重点难点完善制度机制。通过改革创新推动解决生态环保领域重点难点问题，有效释放改革红利、激发了制度潜力、增强了发展活力。例如，针对中央与地方生态环境领域财政事权和支出责任划分不够清晰的问题，及时研究制定了该领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，促进形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。又如，针对我国生态保护补偿制度不健全的问题，研究制定《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，并报请以中办、国办文件印发，提出完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、加快推进多元化补偿等改革举措。

四、进一步做好财政支持绿色低碳发展工作的初步考虑

党的二十大为今后一个时期财政支持绿色低碳发展工作指明了方向。我们将深入贯彻党的二十大精神，积极发挥财政职能作用，不断完善财政政策，扎实推进美丽中国建设。

一是支持推动发展方式绿色转型。完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全资源环境要素市场化配置体系，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。落实全面节约战略，支持做好能源、工业、建筑、交通等重点领域资源节约集约利用，发挥科技支撑作用，加快构建废弃物循环利用体系。加快推进能源结构清洁低碳转型，继续支持新能源汽车产业发展、可再生能源发电、非常规天然气开采利用等，大力提高清洁能源比例。

二是支持深入推进环境污染防治。坚持精准治污、科学治污、依法治污，支持深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。支持实施重污染天气消除、臭氧污染治理、柴油货车污染治理三大攻坚行动，深入开展挥发性有机污染物治理。强化减污与降碳协同，支持钢铁等重点行业超低排放改造、锅炉与窑炉综合整治。支持实施长江生态保护修复、黄河生态保护治理、重点海域综合整治三大攻坚行动。支持开展土壤污染风险管控、源头防控，以及污染土壤修复治理工作。强化污染防治城乡统筹，支持实施农业农村污染治理攻坚行动，继续支持开展农村黑臭水体治理试点，推进城乡人居环境整治。

三是支持提升生态系统多样性、稳定性、持续性。以“三区四带”重点生态地区为重点，加快实施山水林田湖草沙一体化保护和修复、历史遗留废弃矿山生态修复、海洋生态保护修复等重大生态保护修复工程。落实好《关于财政支持国家公园等建设的若干意见》，加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系，科学开展大规模国土绿化行动。进一步完善优化林草财政政策体系，健全国家公园补助政策，落实林长制督查激励政策，落实天然林保护修复政策，巩固退耕还林还草成果。

四是积极支持稳妥推进碳达峰碳中和。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，落实《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，强化财政资金支持引导作用，健全市场化多元化投入机制，发挥税收政策激励约束作用，完善政府绿色采购政策，支持有计划分步骤实施碳达峰行动。重点支持构建清洁低碳安全高效的能源体系，推进煤炭消费转型升级，大力支持可再生能源高比例应用，推动构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统。支持重点行业领域绿色低碳转型，大力发展新能源汽车，实施北方采暖地区既有城镇居住建筑节能改造和农房节能改造，推进工业部门向高端化智能化绿色化先进制造发展等。支持绿色低碳生活和资源节约利用，加快推进美丽中国目标的实现。