全过程民主决策的要素与结构〔*〕

佟德志， 张朝霞(天津师范大学 政治与行政学院， 天津 300387)

在中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记在报告中明确指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。〔1〕我们要发展全过程人民民主，保障人民当家作主。实际上，全过程人民民主最早就是针对重大立法决策提出来的。在视察上海虹桥基层立法联系点时，习近平总书记指出，“人民民主是一种全过程的民主。所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。〔2〕这是以基层立法联系点为例，高度评价了民主决策的全过程特征。实际上，通过长期的理论和实践探索，中国的民主决策越来越表现出全过程的属性，逐渐形成了全过程人民民主决策的特征。

民主决策的理论与实践探索在我国由来已久。随着人民民主的不断发展，民主决策的理论和实践也不断发展，特别是近年来，对民主决策的强调频繁出现在国家的纲要性文件和主要领导人的讲话中。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中强调要依法保障居民知情权、参与权、决策权和监督权，完善公众参与治理的制度化渠道。对关系公众切身利益的重大决策，以居民会议、议事协商、民主听证等形式，广泛征求公众意见建议。〔3〕习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，将国家决策能否实现科学化、民主化作为评价一个国家政治制度是不是民主、有效的标准之一。〔4〕党的十九大报告提出扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，〔5〕明确新时代的五大民主形式，肯定了民主决策在中国的重要性。党的二十大报告还将扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，〔6〕作为发展全过程人民民主，保障人民当家作主的实现途径。

全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，可以从民主的主体、客体、程序等几个方面明确地界定全过程人民民主的内涵。〔7〕全过程人民民主形成了一种复合结构，要素的完整、结构的优化显得尤其重要。〔8〕为此，深入分析中国的全过程人民民主决策，认真分析其要素以及要素形成的结构，不仅有助于进一步推进民主决策，同时也有利于全面发展全过程人民民主。本文试图就这一问题，从民主决策的程序要素、参与要素和客体要素等多个方面来分析全过程人民民主决策的全链条、全方位、全覆盖结构。从这几个要素及其形成的结构来分析民主决策的全过程，是本文的基本研究进路。

一、民主决策程序要素的全链条结构

全过程人民民主从来不是单过程的民主，党的十九大报告在“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”这一部分提出“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，〔9〕进一步充实了社会主义民主权利的内容。在党的二十大报告中，不仅沿用了十九大报告中关于民主权利的内容表述，更进一步明确，将五大民主形式作为全过程人民民主的重要内容，〔10〕充分证明民主决策是全过程人民民主的重要一环，与民主选举、民主协商、民主管理、民主监督共同构成五大民主链条。这“五大民主链条”环环相扣，构成了一个整体，形成了全过程人民民主的实践机制，〔11〕是全链条结构的有机组成部分。

民主决策不仅是全过程人民民主的重要链条，民主决策程序也构成了完整的民主链条。一个完整的决策周期应当包括议程设置—设计与制定—执行—评估—监督—调整优化等几个阶段在内的全部过程，这是民主决策全链条结构的关键要素。提高决策制定的科学性，保持政策的连续性和稳定性，实现政策目标，任何一环都不可或缺。现有的政策过程研究表明，当前我国的民主决策呈现出一个总体趋势，即中国政策过程已逐渐走向开放化、科学化和民主化，社会力量和公民群体可以越来越多地通过正式或非正式的方式参与到议程设置、政策协商、政策执行和政策评估的各个环节当中，〔12〕参与的广度和深度也在不断拓展。这意味着，我国的民主决策实践强调公民参与贯穿决策的全过程，即在决策前、决策中与决策后都突出公民参与的重要性，通过完善民主决策的程序要素来贯彻全过程决策的全链条结构。

决策前丰富政策议程设置途径。陈振明曾提出社会问题进入政策议程，必须实现公众与政府、上级与下级的良好沟通，公众、大众传播媒介、专家学者都是议程设置中发挥作用的力量，〔13〕然而在传统的政策议程设置过程中，政府常常扮演着压倒性的角色，弱化了其他主体以及各主体之间的互动与沟通，因而关门模式〔14〕是主要的议程设置模式。随着民主决策的不断发展和演进，推动议程设置的途径更加多元，专家学者、公众、突发事件、大众传媒、意见领袖等都成为了议程设置的关键要素，议程设置的逻辑也由“政治建构”向“社会建构”转变，参与主体实现了由政府精英主导向大众广泛参与的转变。近些年，出租车改革、《环境空气质量标准》《就业促进法》的修订、慈善立法〔15〕以及打破“乙肝歧视”政策〔16〕等过程中，在政策议程的设置阶段体现了多元主体的力量，利益相关者、网络论坛、专家学者、人大代表与政协委员等，都推动了相关问题的议程设置，议程设置的途径更加丰富，正在朝着更加民主的方向发展。

决策中拓宽政策设计意见来源。政策设计是政策生命周期的重要环节，政策设计的科学与否直接影响政策执行和政策目标的实现。现代国家政策议题日益多样和复杂，使得决策难度不断提升，对决策知识产生了前所未有的需求。这要求参与决策的成员来自不同的群体，具有不同的教育背景和生活经历，掌握不同的知识和信息。通过制度、组织和渠道建设，当前我国的决策设计实现了参与主体的全方位，所有公民不分民族、地域、性别、年龄，也不分教育程度、职业背景和所属党派，都有平等参与政策设计的权利和机会，确保了政策设计意见来源的广泛性，也提升了政策设计的科学性和针对性。例如，在《未成年人保护法(修订草案)》和《预防未成年人犯罪法(修订草案)》的制订过程中，考虑到法律草案的应用主体，相关部门曾公开面向社会征求意见，吸引2万余名未成年人发声，他们从当事人的角度出发提出合理建议，最终被相关机构采纳。

决策后扩展政策监督与政策评估路径。政策的良好运行不仅需要在恰当的时机开启政策议程并进行科学的政策设计，政策执行效果以及能否适时进行政策调整也是影响政策成败的关键，而这需要完备的政策监督与政策评估。全过程的人民民主决策机制，覆盖了决策前、决策中与决策后的各个环节。决策机关不仅具有完备的监督和评估机构，例如全国人大与地方各级人大构成的权力机关，各级党组织形成的党内机关，以及审计局和监察局等行政机关，均可以对政策执行过程进行全方位的监督与评估；与此同时，外部监督和第三方评估的形式越来越多样，适用的政策范围也在拓宽，决策部门还为公民个人或社会组织提供各种监督与评估途径，如徐州等市对重大政策举措开展第三方评估、〔17〕国家通过引入第三方评估验收精准扶贫政策成效、各级人民代表大会引入“外脑”对法律实施情况开展第三方评估等。同时公民与社会团体还可以依托政务新媒体矩阵以及网络社交平台进行政策反馈、政策监督与问责，决策部门根据监督和反馈内容及时回应并作出调整。形成内外结合的监督与评估体系，扩展政策监督与政策评估路径，能够获得独立于官方的评估结果，〔18〕这对于及时调整并优化政策内容，提升政策科学性效果显著。

作为我国最重要的立法决策机关，人民代表大会保证人民有序参与立法与执法监督全过程，就是我国民主决策全链条特征的重要体现。党的十八大以来，全国人大常委会形成了一套包括“立法决策前”“立法决策中”“立法决策后”在内的规则体系。特别是通过建立基层立法联系点这一制度创新举措，全国人大搭建起了反映民情、倾听民意、汇集民智的“直通车”。目前，全国人大常委会法工委在全国有20多个基层立法联系点，辐射带动地方人大设立立法联系点4700多个。〔19〕另外，从征集立法项目、编制立法规划计划到拟定法律草案，从法律案提请审议、修改完善到宣传解读，全国及地方各级人大都通过座谈会、认证会、评估会等方式听取意见建议。这些使得立法机关与人民群众的联系沟通便捷高效，人民群众参与的积极性和热情也不断高涨。立法决策后，人大也注重引入群众监督执法，十三届全国人大常委会不断创新完善监督方式方法。例如，在执法检查过程中，召开五级人大代表座谈会和基层群众座谈会，将实地检查、随机检查、问卷调查与网络调研等多种形式有机结合，将执法过程置于人民监督之下，不断扩大人民群众在立法监督中的参与度。同时引入“外脑”对法律实施情况开展第三方评估，〔20〕确保政策评估环节的民主性和科学性。这些参与实践与成果表明，当前的民主决策参与已非局限于政策形成阶段的短期参与，而是贯穿于政策生命全周期的全链条参与。

值得注意的是，民主决策程序要素的全链条属性，还使其成为民主选举、民主协商、民主管理、民主监督的补充形式，共同完善全过程人民民主链条。党的十九大报告明确提出要“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。〔21〕民主决策包括议程设置、政策设计、执行、监督和反馈等诸多环节，是一个完整的民主链条，参与民主决策的全过程，需要回应公众包括选举、知情、参与、表达与监督等在内的一切权利，因此，全过程人民民主决策不仅提升了决策的科学性，强化了执行的有效性，确保了监督的公正性，在完善民主决策过程、优化决策效果的同时，还能够保证人民群众在民主决策的环节行使不同的民主权利。〔22〕例如，保护民主决策的间接参与，需要规范代表选举，充分保护民众的选举权；在参与政策议程设置和政策规划的过程中，公民的知情权与参与权得到一定程度的保障；在进行政策执行的管理与评估时，又涉及公众的监督与问责权，〔23〕另外，由于当前民主决策议题的广泛性，政策内容通常涉及社会治理等与民众日常生活息息相关的问题，参与决策就是参与日常事务的管理，使得民主决策过程有效贯通了选举、决策、管理、监督的全链条，成为民主选举、民主协商、民主管理、民主监督的重要补充形式。

二、民主决策参与要素的全方位结构

民主的前提是广泛，毛泽东同志曾指出：“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主”。〔24〕习近平总书记强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。〔25〕这些论述深刻指出了我国社会主义民主的广泛性。对民主决策来讲，其广泛性主要表现为参与身份及参与背景的全方位，即所有公民不分民族、地域、性别、年龄，也不分教育程度、职业背景和所属党派，都有平等参与民主决策的权利和机会，充分保证参与主体的广泛性和代表性。伴随着国家建设和社会发展，以及公民参与意识的觉醒和参与能力的提高，越来越多的公民具备了直接参与到民主决策过程当中的想法和能力，公民既可以通过选举代表间接参与，也可以通过各种民主决策路径直接参与，既有决策机关“走出去”将公民“请进来”，又有公民“走进来”主动对决策过程产生影响，既有公民个人参与，又有公民选择依托社会组织参与，实现了一种全方位的民主决策参与，正是这种全方位的主体参与铸造了民主决策的全方位结构。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是践行全过程人民民主的重要载体，也是民主决策实践的主渠道。人民代表大会制度保障人民对重大法律法规、重大决策政策、重大议题项目的事务知情权、意见表达权、规划建议权、决策参与权、执行监督权、绩效评估权，人民可以通过人大代表以提案和意见的形式进行意见表达。〔26〕我国共有260多万名五级人大代表，他们是人民利益的代言人，〔27〕人大代表参与决策过程是我国公民间接参与民主决策的重要形式，其代表的广泛性反映了民主决策参与的广泛性，也在一定程度上反映出民主决策的落实情况。我国《选举法》确定了我国人大代表名额的确定、名额的分配、选区的划分以及候选人提名等内容，对人数较少的地区、族群以及妇女等予以制度保障，使得我国人大代表的选举能够兼顾到地区、政党、职业、民族、性别、年龄等各种因素，〔28〕充分保障人大代表具有广泛的代表性，实现了公民间接参与的全方位。

为了进一步扩大公民决策参与，党的十八大以来，全国人大还通过推动建立常委会委员联系代表制度、代表联系群众制度，完善代表联系人民群众的工作平台和网络平台，健全代表意见建议处理反馈机制。〔29〕近几年全国人大常委会在全国各地铺开基层立法联系点，打造“立法直通车”，进一步落实人民的民主权利，努力提升决策参与质量，为人民直接参与民主决策提供更多可能。例如，上海虹桥街道的基层立法联系点作为首批试点，在扩大公民决策参与工作中取得了重要进展，截至2021年11月共完成59部法律草案的意见征询工作，提出建议千余条，〔30〕街道居民可以在家门口参与立法工作，对全国性的《民法典》《国旗法》《退伍军人保护法》以及《上海市消费者权益保护条例》等地方性法律法规提出修改意见，近距离感受政策法律落地“最后一公里”，立法不再仅仅是政府和专家的工作。随着政府决策观念的转变，更多的决策部门越来越重视公民在民主决策中的作用，主动“走出去”，将民众“请进来”，为此不断创新民主决策形式，通过民主听证会、民主恳谈会等形式发动基层群众力量。

上海作为全过程人民民主的示范区，书写了许多民主决策的生动案例。例如，上海军工路周家嘴路段沿线有十余个居民区和两所大学近两万人，但由于公交线路设置不合理，居民出行严重受阻，就医、求学、购物、办事都面临难题。为解决居民出行问题，从2016年到2020年，近20位市、区人大代表连续提出意见，召开13次协商调研会，发放500余份调查问卷。在这一过程中，区、街道、居民、人大代表召开的征询会、协商会和实地调研交替进行，尽管全程耗时较长，但最终促成了问题的解决。整个调整过程分成几个阶段，2018年完成了第一个阶段目标，即市交通委、市运管局、交警队等部门在倾听居民意见，回应居民诉求的前提下，使公交线路实现单向调整，增加了上行的三个站点。尽管未完全达到预期，但居民看到了政府部门与人大代表的努力，后续计划得到了居民的支持。在此基础上，针对调整后面对的新问题，即双向站点的不对等所引发的连锁反应，街道、人大代表积极和公交公司沟通协商，达成了“过渡方案”，实现了第二个小目标。2020年7月，市区职能部门关于103线路优化的大调研，明确了公交双向调整优化时间计划表，最终打通了轨交出行的“最后一公里”。在此过程中，政府部门积极践行“找到全社会意愿和要求的最大公约数”的基本原则，坚持政府部门、人大代表与居民互动协商，众人的事情由众人商量，凝聚共识，达成了居民需求与政府决策的精准对接，实现共赢。〔31〕

同时，互联网信息技术的迅猛发展为政府决策部门引入公民参与提供了迅速、便捷的参与路径，而搭载着互联网兴起的以微博、微信为代表的新媒体，正在不断地拓展民主决策过程中公民参与的空间。〔32〕特别是其加速了数字政府的建设，2006年，中国政府网正式开通，这是我国开启新形式政务探索的标志。经过十余年的发展，从微博、微信到政务第三方应用程序(App)客户端，我国各级政府部门已形成了相对健全的政务新媒体矩阵，〔33〕常态化的互联网决策参与机制业已形成。通过这一矩阵平台，各级政府部门进行信息和决策的公开，同时为网民群体提供建言献策的专属渠道，数亿的网民群体可以通过政务新媒体矩阵反映意见和诉求，了解政策内容和执行情况，进行政策执行反馈。例如，中国政府网上线运行的“国务院政策问答平台”，联通国务院47个相关部门，为人民提供最新的政策文本及权威专家解读，汇总政策法规意见征集办法，同时开辟“互联网+公共意见征集”和“互联网+督查”栏目，打造政策意见建议征集的权威线上平台。一些地方人大还通过各大互联网平台，构建“信息采集网络”，新增“家站点”等服务功能，延伸网络触角，搭建线上线下互动平台，打造群众反映、代表履职、部门协作、结果反馈全链条、全天候、零距离的“民意直通车”。〔34〕通过不断发展的网络空间打造线上矩阵平台，拓宽民主决策参与渠道，打破了地域、时间等诸多限制，形成了面向全体公民的常态化、即时化的民主决策参与机制，吸纳社会各界的意见和建议。

另外，不断普及和发展的互联网社交平台与自媒体，为公民主动“走进来”实现政策参与创造了更多的可能性。首先，其开放共享的信息传播特点，打破了政策信息的封闭格局，政策信息更容易被获取，为网民参与民主决策奠定了基础。其次，亿万的网民群体可以依托自媒体及社交平台就公共政策相关问题提出利益诉求、发表观点，并与其他网民展开讨论，就政策问题形成观点的交融与碰撞，有助于决策部门对民意进行深入剖析，更好地吸纳民意。同时，自媒体和网络社交平台打破了民众之间地域、年龄、职业、受教育程度的限制，促使参与民主决策的公民阶层不断扩大，参与的广度也不断拓宽，〔35〕公民可以借助网络社交平台和自媒体进行沟通联络，汇聚形成合力，进而影响政策过程。

再加上近年来随着社会组织的不断发展，政府注重吸纳社会组织力量的观念也在不断树立并强化，依托社会组织影响民主决策过程成为全方位民主决策参与的重要创新形式。其中，智库与工会是近些年发展最为快速的社会组织，也是在民主决策过程中最活跃、吸纳主体最多的社会组织。2013年，我国首次提出了“中国特色新型智库”的概念。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，并提出建设新型智库的目标。2022年4月，《国家“十四五”时期哲学社会科学发展规划》进一步提出，要加强中国特色新型智库建设，为推动科学民主依法决策提供支撑。经过多年的建设和发展，当前我国已经形成囊括政治、经济、社会、生态文明、党的建设、外交与国际问题、“一国两制”实践等全部领域的专家智库体系，能够在不同领域的政策制定和实践过程中提出有针对性和可操作性的建议，成为公民参与民主决策的重要依托。

工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织。2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议对《中华人民共和国工会法》作出了第三次修正决定，其中规定国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见。职工能够以工会组织为媒介，参与到法律、法规、规章的制定和修改过程。另外，2021年全国总工会下发通知，力争到2022年12月底，全国新建各类基层工会组织24万个以上。新发展工会会员1600万人以上，工会的规模和数量进一步扩大，为不同职业人群提供发声机会，日渐成为民主决策过程中不容忽视的社会组织，也为公民全方位参与民主决策提供了新选择。

公共政策是一种合意的行为，在价值观日益多元的社会，公共政策的制定更需要寻找到一个能为公众普遍接受的平衡点，〔36〕即达成政策共识。能否最大程度凝聚政策共识，直接影响了政策的执行力，因而日益成为政策制定的制度和现实目标。〔37〕当前所逐步形成的全方位民主决策参与，不仅拓宽了政策设计阶段的意见来源，更凝聚了来自不同年龄、行业、职业、地区公民的智慧和经验，为广大民众提供了意见交流平台，加强决策部门与公民群体的沟通与互动，使得政策内容设计体现了更多人的价值偏好，更好地达成政策共识，提升政策的接受性和认可度，更容易获得政策客体的理解和支持，减轻政策执行过程中的阻力，增强决策执行力，提升政策效果。《民法典》是一部倾听民意、汇集民智、凝聚民众共识的法典，作为我国第一部以法典命名的法律，编纂过程共历时5年，在这期间，累计收到42.5万人提出的建议102万余条，〔38〕使得其在全国范围内展开的各类普及宣传活动更容易落地，并迅速成为民众维护自身权益的有力武器，提升了民众的法治获得感。

三、民主决策客体要素的全覆盖结构

全过程民主决策是全覆盖的。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。〔39〕美好生活的需要日益广泛，人民不仅对物质生活提出了更高的要求，也对政治、经济、社会、法治、安全以及环境等方面有了新的期待。满足人民的新期待和新要求，强调在国家政治生活的各个领域，遵循民主的原则与方法，体现人民的意志，〔40〕这在一定程度上也对公共政策提出了更高的要求，一方面要求民主决策所涉及的政策面向涵盖全部政策领域，另一方面注重囊括多个政策层次，即把民主原则覆盖到所有政策空间，让人民群众的参与感和获得感更加充实有保障。

民主决策的全覆盖结构首先表现为决策领域的全覆盖。政策涉及的范围十分广泛，内容和表现形式多种多样，面对的政策问题和利益诉求也十分复杂，这对决策机关及其工作人员的素质和能力提出了更高的要求。为了更好地制定与执行政策，实现政策目标，在决策过程中，决策机关和部门在探索民主决策时并没有局限于某个单一领域，而是涵盖社会生活的方方面面，包括经济、政治、文化、社会与生态文明等各个领域，〔41〕并渗透到立法、行政、司法、社区治理等国家、社会治理的各个方面，充分发挥全过程民主决策主体参与的全方位优势，吸纳来自不同地区、具有不同教育和职业背景公民的意见和要求，全面提升政策的科学性与民主性。

公民可以通过“立法直通车”、意见征集稿等方式参与各类法律条文的制定和草拟，统计显示，党的十八大以来，有193件次法律草案向社会公开征求意见，共收到约110万人次的300多万条意见建议；公民也可以积极参与行政决策，如包括云南昆明、浙江湖州以及江苏淮安等在内的越来越多的地方政府，不断探索公民参与地方行政重大事项决策的制度化渠道，并尝试完善公民参与地方行政决策风险评估；〔42〕并且，公民意见还成为司法审判环节的重要衡量指标。社会治理与生态保护是近年的热门话题，相关议题自然也引入了更多的民主决策，生活污水处理费定价、对二甲苯(PX)项目与垃圾处理场等的选址问题，通常采用听证会、座谈会以及社会意向调查等多种方式征询民众意见。针对延迟退休、生育三孩等覆盖面广的民生领域问题，相关部门不断回应质疑，根据民众提出的建议优化政策内容，并展开试点工作，充分体现出民主决策的精神。同时，浙江、江苏、黑龙江、云南、上海等多地创新民主决策模式，将公众参与引入到公共预算与公共财政领域，〔43〕形成从预算编制、预算草案审查，再到预算执行监督、预算决算的闭环参与，扩大了经济领域民主决策的参与面。

民主决策的全覆盖结构还表现在决策层次的全覆盖。从决策层次来看，当前我国的民主决策实践已覆盖了包括国民经济和社会发展五年规划、民法典等在内的事关整个国家重大方针的政策法律法规，也包括影响地方发展、关系地方民生的地方性政策法律法规，还包括基层民主决策、民主治理等自治性决策问题。民主决策涉及的决策层次大能大到一个国家，小可以小到一个社区或村庄，通过更加丰富的民主形式和渠道，保证人民可以通过各种途径和形式参与各个层次的决策过程，实现决策层次的全覆盖。

在拟定《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的过程中，习近平总书记多次深入地方考察调研，主持召开7场座谈会，广泛听取各领域各阶层人士意见建议。全国人大常委会围绕编制“十四五”规划纲要开展专题调研，形成22份专题调研报告。中央有关部门首次通过互联网就“十四五”规划编制向全社会征求意见和建议，收到人民群众建议101.8万条，〔44〕规划形成过程融入14亿多人的所思所盼。历时5年的民法典编纂，也处处体现民主决策的身影，全国人大常委会共经过10次审议，并先后10次向社会公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万余条建议。

而各地探索的民主决策新形式推动了地方性决策的民主进程，如北京胡同的“小院议事厅”，浙江温岭的“民主恳谈会”，江苏苏州的“协商议事室”等，已成为全国民主决策的典型模式。天津颁布《天津市重大行政决策公众参与工作规则》《天津市重大行政决策专家论证工作规则》《天津市重大行政决策风险评估工作规则》《天津市重大行政决策合法性审查工作规则》《天津市重大行政决策专家库工作规则》，安徽发布《安徽省重大行政决策程序规定》等细则，对民主决策的程序和要求作出了具体的规定，这些文件也为地方性决策中引入民主决策力量提供了指导。而在村民自治和居民自治过程中，村庄与社区处理重大事情的决策均由村民或居民选出的村(居)委会和村(居)民代表通过协商表决产生。另外，村级人大代表联络站也在乡村逐渐覆盖，不断通过丰富多样的民主形式有力地促进基层民主决策的落实。例如，上海金山区星火村，在区、镇人大的支持和推动下建立了“星火驿站”作为村级代表联络站，为了使联络站更接地气，又延伸出了众多建在农村茶馆和埭上的代表联系点，通过联络站和联系点汇聚民情民意，入驻“星火驿站”的代表们撰写了《关于农业基础设施改造管理养护的建议》《关于疏浚河道涉及的挖废土补偿费用实行分级承担的建议》《关于加快出台并实施推进农民集中居住工作计划》等几十条建议和社情民意，帮助村民解决了一个又一个“急难愁盼”问题。〔45〕

四、结论与讨论

综上所述，我们可以看到，经过很长一段时间的理论和实践探索，在全过程人民民主的基础上，中国的民主决策形成了全过程民主决策的基本样态，具备了全链条、全方位、全覆盖的结构特征，涵盖了民主决策的程序、参与和客体等在内的所有要素，各要素之间既相互独立又相互关联。没有民主决策程序的全链条，就无法为民主决策主体全方位参与提供空间；没有民主决策主体参与的全方位，吸纳不同背景的公民参与，便难以为不同领域、不同层次的民主决策提供经验支持，凝聚政策共识；而民主决策客体的全覆盖，也进一步推动了决策程序全链条的完整性和全面性，扩大了决策主体参与的具体场域。正是因为实现了民主决策程序的全链条、主体参与的全方位以及客体的全覆盖，才能在优化决策过程、提升决策效能、完善民主链条等方面取得突出优势。这也进一步证明，全过程人民民主是过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一的民主形式，〔46〕这种民主形式不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题。〔47〕

尽管我国的全过程民主决策探索已初见成效，但随着实践的不断发展，全过程的民主决策仍然面临不少新情况和新问题。如一些决策部门吸纳并转化民众意见的能力有所欠缺，民众参与受到自身知识和经验不足的限制，部分民众的参与意识仍有待提高等，民主决策的科学性无法保证，导致一些地方的民主决策流于形式，忽略民众的作用，难以将民主的原则落到实处，进而影响民主决策的过程和效能。另外，过分依赖民主决策，也可能影响决策的科学性。特别是在互联网时代，网民群体更容易被煽动和激化，对事物的认知未必全面，意见未必合理，因而迫于这样的网络舆情压力而进行的政策调整，难免存在决策过程被舆论裹胁的风险，决策的科学性受到挑战。这些挑战对我国的全过程民主决策提出了更高的要求，不能为了科学而抛弃民主，更不能为了民主而舍弃科学，民主决策的运行需要进一步深化，以实现民主与科学的深层次融和。

注释：

〔1〕〔6〕〔10〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第37页。

〔2〕《中国的民主是一种全过程的民主》，人民网，http://jhsjk.people.cn/article/31434694。

〔3〕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2016年，第176页。

〔4〕习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/jn65zn01/201909/ba8cb8d71ec043ab8a4976f55fa82b2e.shtml。

〔5〕〔9〕〔21〕〔39〕《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第29、29、29、133页。

〔7〕佟德志、王旭：《全过程人民民主的要素与结构》，《探索》2022年第3期。

〔8〕佟德志：《发挥全过程人民民主的合力效应》，《探索与争鸣》2022年第4期。

〔11〕佟德志、漆程成：《全过程人民民主的比较优势》，《青海社会科学》2022年第1期。

〔12〕〔26〕〔43〕桑玉成等：《全过程人民民主理论探析》，上海：上海人民出版社，2021年，第263、168、295页。

〔13〕陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第214-217页。

〔14〕王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《开放时代》2008年第2期。

〔15〕左才：《网络社会与国家治理研究》，《南开学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。

〔16〕朱亚鹏：《网络社会下中国公共政策议程设定模式的转型——基于“肝胆相照”论坛的分析》，《中山大学学报(社会科学版)》2010年第5期。

〔17〕《市政府办公室关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见(试行)》，《徐州市人民政府公报》2021年第8期。

〔18〕何志武：《网络民意与公共政策的“民间智库”》，《现代传播(中国传媒大学学报)》2012年第11期。

〔19〕张树华：《发展全过程人民民主》，《红旗文稿》2021年第17期。

〔20〕信春鹰：《人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体》，《人民日报》2021年11月15日。

〔22〕李笑宁：《全过程人民民主拓展人类政治文明新视野》，《学习时报》2021年10月20日。

〔23〕孔繁斌：《全过程民主：政策参与过程优化的新情景》，《探索与争鸣》2020年第12期。

〔24〕《毛泽东著作选读》，北京：人民出版社，1986年，第760页。

〔25〕《习近平谈治国理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第292页。

〔27〕王晓琳：《从“全天候”到“全过程”——全过程人民民主系列谈之六》，《中国人大》2021年第18期。

〔28〕徐理响：《代表性与民主性:中国共产党对人大代表选举的认知与实践》，《中南大学学报(社会科学版)》2013年第5期。

〔29〕辛向阳：《人民民主是一种全过程的民主》，《光明日报》2020年5月29日。

〔30〕《上海市全过程人民民主研习实践基地》，上海：上海人民出版社，2021年，第4页。

〔31〕《从40分钟到5分钟——协商共建打通居民出行的“最后一公里”》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/t3BQyaVsxRwEolKqpCErSA。

〔32〕王洛忠、蒋晓飞、庞锐：《公共政策过程中公民参与研究的回顾与展望——基于2003—2017年CSSCI文献的分析》，《学习与探索》2018年第4期。

〔33〕刘静、凌以民：《我国政务新媒体矩阵的建设分析》，《出版广角》2020年第19期。

〔34〕《积极延伸网上“家站点”触角，让“民意直通车”提档加速》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/WVghMlDRCR

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〔35〕施锋矫：《自媒体情境下公民网络政策参与的机遇与挑战》，《中国行政管理》2019年第9期。

〔36〕颜学勇、周美多：《基于共识的治理:后现代情境下政策共识的可能性及其限度》，《电子科技大学学报(社科版)》2011年第4期。

〔37〕陈玲、赵静、薛澜：《择优还是折衷?——转型期中国政策过程的一个解释框架和共识决策模型》，《管理世界》2010年第8期。

〔38〕《回答“历史周期率”之问：全过程人民民主》，“央视新闻”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713758735552247613&w

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〔40〕王炳权：《全过程人民民主是人类政治文明新形态》，《当代中国与世界》2022年第2期。

〔41〕刘乐明：《发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年8月26日。

〔42〕朱德米：《公共政策制定与公民参与研究》，上海：同济大学出版社，2014年，第50页。

〔44〕杨振武：《发展全过程人民民主 彰显中国式民主优势》，《人民日报》2021年8月4日。

〔45〕《“星火驿站”点燃群众暖心火种》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/Sv-jBul82G53m-5Xwo_Fqw。

〔46〕《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日。

〔47〕中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的民主》，北京:人民出版社，2021年，第2页。