8 第27届联合国气候变化大会上损失和损害基金初见雏形 全球低碳转型道阻且长

朱兴珊，沈学思

（1.中国石油天然气集团有限公司发展计划部；2.北京大学能源研究院；3.中国石油规划总院）

2022年11月20日，历时14天的《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会（COP27）在埃及沙姆沙伊赫落下帷幕。本次会议聚焦气候行动的落实，与会各方围绕气候变化减缓、适应、融资和合作四个主要议题展开磋商，达成了包括《沙姆沙伊赫实施计划》（以下简称《实施计划》）在内的数十项决议，不仅重申了《巴黎协定》和《格拉斯哥气候公约》中的多个目标，还开创性地建立气候变化损失和损害（Loss and Damage）基金机制。本届会议关于气候变化减缓议题的进展不尽人意，各缔约方未能做出更符合1.5℃温控目标的实际行动或设立更具雄心的中长期应对气候变化目标，大会成果低于预期。气候大会的磋商成果很大程度上受到各国能源安全和经济形势的影响，在新冠病毒疫情、地缘冲突、能源危机、极端天气等多重因素影响下，全球经济前景严重受挫，应对气候变化的多边合作进程面临空前挑战，全球低碳转型之路道阻且长。

损失和损害基金机制初步建立，气候治理框架不断完善

COP27大会上，各缔约方同意设立气候变化损失和损害基金，以帮助和补偿受到气候变化冲击的发展中国家。这是联合国气候谈判历史上首次创立此类基金机制，被认为是本届气候大会最亮眼的成果之一。损失和损害议题的初次提出可追溯到1991年《联合国气候变化框架公约》起草时期，经历了30余年的努力，发展中国家和小岛屿国家等易受气候灾害影响的国家终于迎来了气候正义的曙光[1]。

该基金机制的建立也意味着全球气候治理框架进一步完善，在气候变化减缓和适应这两大战略基础上，引入了对损失和损害的治理。减缓的重点是减少温室气体排放，适应是指主动调整生态、社会和经济系统以应对实际或预期的气候变化的影响，这两大战略有助于避免或降低未来气候变化的负面影响，但目前看来还远远不够。2022年，全球极端天气已影响了数百万人，从巴基斯坦的洪水到欧亚大陆的高温热浪，气候灾害的频发敲响了危机警钟，提醒人们气候变化已是“现在时”而非“将来时”。新引入的损失和损害机制侧重于对已发生的气候影响进行干预，避免脆弱国家因气候灾难加剧社会和经济的动荡，陷入危机与破坏的恶性循环。另外，本届会议达成的《实施计划》涵盖了粮食体系、基于自然的解决方案、全民预警系统等内容。这些都表明，全球气候治理框架在不断向更为系统和完善的方向迈进[2]。

然而，损失和损害基金的筹资来源、运作方式和受捐赠国家范围尚不明确。会议期间，发达国家、开发银行、非政府组织和企业被各方敦促支持该基金筹资。一些小岛国家甚至建议向油气企业征税为基金筹资，这将极大地影响油气生产成本和投资回报。此前发达国家承诺的每年1000亿美元气候资助资金始终未能兑现，也给损失和损害基金机制蒙上了一层阴影。各缔约方已同意成立过渡委员会，在下一届阿联酋气候变化大会（《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会，COP28）上进一步磋商相关细节。

“减缓”相关议题进展缓慢，各国行动亟需加强推进

本届会议上，《实施计划》延续了《巴黎协定》和《格拉斯哥气候公约》中关于气候变化减缓的条款，但未能就进一步推动化石燃料替代、落实温控目标给出更明确的方向或更具体的实施措施。尽管各缔约方重申了“在本世纪末将全球升温幅度控制在比工业革命前高2℃的范围以内，并力争控制在1.5℃之内”的决心，但较大的利益分歧和严峻的经济形势使谈判困难重重，未能达成新的突破性共识。《实施计划》实现了一项成果，即明确强调低碳能源（包含核能、经碳捕集利用与封存技术改造的部分化石能源以及可再生能源）在改善能源结构和系统多样化中的重要性。

据联合国估计，全球各国目前的气候承诺及减排措施远不足以支撑1.5℃温控目标的实现。2022年严峻的能源供应形势下，许多国家面临长短期目标间的矛盾，即如何兼顾短期能源保供和长期气候变化目标。一些国家不得不做出选择，着力稳定短期内能源供应，甚至出现了“返煤”和持续投资、补贴化石能源项目的情况。尽管欧盟等缔约方在COP27上宣布小幅提升已有的减排目标，但相较实际所需仍是杯水车薪[3]。例如欧盟宣布，将2030年温室气体减排目标由原先的减少至1990年水平的45%提高到减少至1990年水平的43%，但并没有提供具体的有说服力的行动计划表，更没有相应的法规将此目标转化为对排放主体的硬性规定，该目标的可实现性也有待观察。当前，全球气候变化正在急剧加速，有效应对气候变化、避免气候灾难的窗口期已十分有限，各缔约方亟需提升减排承诺力度并强化政策措施，推动全球减排行动走上符合温控目标的正轨。

中国积极践行气候外交，国际合作影响持续提升

COP27期间，中国全面深入地参与了近百项议题的谈判磋商，坚定维护发展中国家共同利益，为会议作出了重要贡献。值得一提的是，建立损失和损害基金机制离不开“77国集团（G77）+中国”多年来的合作努力。本届大会期间，面对部分发达国家的回避和阻挠，“77国集团+中国”向大会提交了损失和损害基金草案，阐明了发展中国家的主张，经过激烈的辩论，终于达成了这一历史性的重要成果。

中国还在大会展区设立中国角（China Pavilion），举行南南合作、绿色金融、低碳转型等主题系列边会活动，发出“中国声音”，邀请中国企业代表向世界展示应对气候变化的新兴技术和“中国方案”。会议期间，中国正式提交了《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》[4]。报告显示，2021年中国碳排放强度较2005年水平累计下降50.8%，距离2030年下降65%的目标愈发接近，展现践信守诺的大国姿态。与美国重启气候对话，也再度提振了全球应对气候变化的信心。

随着涉及面越来越广，气候变化已逐渐从最初的科学问题演变为国际社会博弈的焦点，成为地缘政治和国家竞争的新战场。但应对这一全球性难题始终需要全人类的共同努力，中国在气候外交和合作领域不断迎难而上、兼善天下，极大地增强了中国的国际影响力。

低碳转型长期趋势不变，油气行业或将持续承压

本届大会没有针对油气行业提出明确的控排目标，但释放了一些值得关注的信号，将对行业未来发展产生重要影响。在甲烷减排方面，COP26期间签署的全球甲烷承诺（Global Methane Pledge）影响力不断扩大，COP27期间又有多个国家加入，缔约方达到151个。中国虽然未加入该承诺，但即将出台国家甲烷行动计划，着力点在油气、农业、废物处理3个领域。在碳排放权交易方面，国家间交易细则有一定进展，瑞士与加纳、瓦努阿图还启动了首个国际可转换减排成果（ITMO）试点项目[5]。全球一体化碳市场条款的谈判则相对艰难，可能延误该交易机制的实施。谈判会场外，日本、欧盟等纷纷发布了碳市场建设、碳边境调整机制等相关方案。中国也将逐步扩大碳排放权交易市场覆盖行业范围和交易主体，建设有国际影响力的碳市场。在脱碳方面，占全球国内生产总值一半以上的国家推出了一项突破性计划，将在一年内（COP28之前）实施25项合作行动，通过推广清洁技术，加速电力、公路运输、钢铁、氢能和农业5个领域的深度脱碳[6]。种种迹象表明，尽管短期内各国受限于当下的政治、经济、社会等因素，应对气候变化行动力度不足，但全球低碳转型的长期趋势没有改变，中国也会将碳达峰、碳中和目标贯彻始终，坚持绿色高质量发展。

在此背景下，油气企业的转型压力将不断增大，未来可从三方面着力提升应对能力：一是深度挖掘自身绿色低碳发展潜力，加速拓展天然气、地热、氢能等清洁能源业务，大力研发碳捕集、封存和利用等负碳技术；二是建立并完善温室气体排放核算体系，尤其是对甲烷排放情况要摸清家底，积极开展油气产业链各环节排放核查和监测，实现精细化管控减排；三是全面评估气候变化对油气生产运营的影响。损失和损害基金的设立提醒人们，气候变化已实实在在对人类产生了影响。油气产业的许多生产运营活动具有周期长、牵涉面广、地理跨度大等特点，不稳定的气候环境必然会使这些生产运营活动的风险与日俱增。油气企业有必要结合自身情况评估相关风险，建立气候风险管理和防范体系，强化生产运营的气候韧性。