实施城市更新的难点与策略

陈超

深圳市绿景房地产开发有限公司 广东 深圳 518000

全面实施城市更新工作，不仅可以推动现代化城市发展进程，同时也能实现对现有资源的梳理与重组，并合理使用。因此，基于新形势发展背景下，应对城市更新工作引起高度重视，将城市更新工作作为整个现代化城市建设中的重点内容。但是，在城市更新中经常会面临各种影响因素，导致各种难点问题的产生，这对城市更新工作实施形成了严重阻碍。因此，应进一步加强城市更新研究工作，针对目前存在的难点问题合理解决，提出有效的解决对策，从而才能在更大程度上提升城市发展水平与质量[1]。

1 城市更新概述

1.1 城市更新的概念

城市更新是城市发展的必然规律，针对于城市更新工作而言，主要指的是在城市建设与发展中，树立出可持续发展理念，同时应用先进的技术方法，对不能满足现代化城市发展的区域进行改造，属于有目的性的改造更新活动。同时，城市更新不仅仅是物质空间实体的更新，更包含了经济、社会、文化、生活模式等方方面面的全面更新。小到一个社区大到一个城市，只要是对建筑或者是环境进行改造，只要是用相关手段促进城市和社会实现更美好的生活，都属于城市更新工作。

1.2 城市更新的作用

全面实施城市更新工作，是实现城市可持续发展的重要基础条件，同时也是城市发展转型的重要方式。因此，在现代化城市发展中，应全面加强城市更新工作，对现有的城市配套基础设施进行优化与完善，将现代城市的功能性作用充分发挥出来，为人们提供更加舒适的生活与生产环境，创造美好的物质、精神文化生活。

2 城市更新原则

基于实质角度进行分析，通过全面实施城市更新工作，其主要目的是为了提升人们生活质量，为人们日常生活与生产提供更大的便利。对于相关的工作人员而言，在开展城市更新工作时，应采取科学有效的方法，对现有的城市物质空间进行改造。一般情况下，对于自下而上与自上而下两种形式，不同人员会呈现不同的看法，这两种方式在使用过程中也存在一定的差异，都存在不同的优势与缺陷。首先，对于自下而上形式而言，部分人员认为这种方法在应用过程中可以发挥出一定的优势，主要是因为能解决城市功能方面存在的问题，将重点放在了细节更新上，所以这种更新方式在应用过程中具有一定的实际性。其次，对于自上而下的方法而言，有利于宏观、系统地梳理与调整城市的资源和要素，在更大程度上提升城市核心竞争力。在开展城市更新工作时，工作人员一定要对整体和局部进行有效划分，同时保证整体与局部之间的协调性，确保城市更新工作科学、有效的不断推进。

3 城市更新工作中存在的难题

3.1 各部门统筹工作难度较大

因现代城市建设的空间和功能不断趋于系统和复杂，所以，在实施城市更新工作时，需要多个职能部门共同参与到其中。长时间以来，我国在开展城市建设工作时，大部分情况下都是以治理为核心，各部门从职能以及任务安排等角度出发，制定出相应的实施方案，同时制定与之相符的改造政策与审批制度，这就导致各项工作在实施中，部门之间缺少有效的统筹安排工作。而城市更新工作本身具有明显的系统性，涉及到的利益主体与更新内容比较多，所以现有的更新审批工作不仅繁琐、且存在部门间权责边界不清晰等情况，在出现问题时，经常会出现互相推诿的现象，各部门职能之间没有实现有效连接。特别是对于不同城市更新利益主体而言，很难确定不同政策所能适应的环境，从而对城市更新工作开展形成了严重阻碍。结合目前的实际情况来看，虽然很多地级市已经成立了专门的城市更新主管部门，但是，当更新主管部门与其他相关机构需要协同时，依然捉襟见肘。部分区域成立了城市更新领导小组，然而，在具体的操作过程中，因为各部门之间具有一定的独立性，信息沟通不及时，缺少严格的监督管理工作，所以，也会对城市更新工作实施产生一定的负面影响。

3.2 城市更新中存在的融资问题

对于城市更新中的综合整治类、功能改变类工作而言，与传统政府支持的拆除重建类更新方法相比具有一定的差异。主要是因为综合整治类、功能改变类城市更新工作不需要大面积拆除原有建筑，重点放在了功能升级与综合整治等方面，所以在城市更新工作中，不包含一级开发与二级开发，整个项目利润比较低，并且所需要花费的周期时间比较长，在实施过程中具有非常明显的公益性特点，这也导致很难吸引更多的资金投入到其中，从而增加了城市更新过程中的融资难题。

3.3 城市更新中缺少系统性

目前，在实施城市更新工作时，各部门往往将重点放在了城市自身发展规律方面，以市场为主导，充分发挥政府部门统筹作用。而在这种模式下也会引发相关问题，具体主要体现在了以下两个方面：第一，在申报环节中，当采取自下而上的申报形式时，因社会资本参与更新的逐利目的比较明显，开发商会第一选择更新成本较低，同时资金回收期限比较短的热点区域，这就导致城市更新地块比较分散，基于城市空间角度来看，具有明显的碎片化特点，使得未来城市空间风貌将呈现碎片拼贴的风格；第二，对于规模比较小的更新区域而言，在公共空间、公共配套设施的建设上很难集中建设，发挥公共规模效益。甚至可能需通过遗留边角地来满足公共空间指标。同时，在更新单元之间，也缺少系统性的统筹协调管理工作，所以很难实现公共配套设施及公共服务的规模效益、也会导致公共空间非常零散，并且公共设施分配不平衡。

3.4 缺少先进的城市更新理念

长时间以来，因为受到传统观念的影响，我国建筑城市建设都是以推倒重建为重心，而以微改造提升存量空间环境质量、多种手段创造城市社会复合效益的的城市更新理念和实践，目前仍处于刚刚起步和模式探索的阶段。这主要是因为城市更新规划有较为清晰明确的空间范围，而城市居民的文化精神必须通过综合的政策和保护手段对非物质遗产进行保护传承。在以往城市更新工作中，只是注重物质层面的更新与改造，而没有对社会以及文化空间改造引起重视，如果不能采取科学且综合的城市更新方法，很有可能会导致城市更新后千篇一律，失去自身特色，而城市发展的历史文化难以积淀成为未来全球城市之间竞争的软实力[2]。

4 实施城市更新的相关策略

4.1 制定完善的政策体系

在新型城镇化工作推进过程中，城市更新工作仍然属于其中重点工作内容。因此，在国家和地方层面，均应结合城市更新工作的推进态势及时出台城市更新政策和策略，逐步引导城市更新存量空间综合整治等微改造提升方面，同时也需对现有的土地管理制度以及规划体系进行创新与完善。应赋予城市更新部门更加系统、综合的工作权限，加强工作经验推广。比如，针对城市更新的政策法规体系搭建，可以参考国内一线发达城市的经验，从法规层面、政策层面、技术标准层面、操作层面构建一系列的政策规范指导文件，促进城市更新工作有序、健康的开展。

4.2 成立统筹管理机构

对于我国地方政府部门而言，应进一步完善城市更新统筹管理机制。因为城市更新工作涉及到的范围比较广泛，并且其内容较复杂，具有明显的多元化特点，主要对各利益主体进行有效协调，才能为实施城市更新工作奠定非常重要的基础条件。如今，部分一线城市已经设立了市级层面的城市更新专职机构，统筹开展城市更新工作，保证城市工作在实施过程中可以满足一定的常态化要求。因此，在后期城市更新工作开展中，也应该借鉴一些先进的工作经验，在成立城市更新领导小组，设立专门的城市更新机构，负责全面统筹安排城市更新工作，协调转变多部门分散管理模式，从而面向统一化的管理模式发展，在更大程度上提升城市更新管理审批效果，并对城市更新工作开展全面的监督管理工作，从而促进城市更新全面系统的实施。

4.3 采取多样化的项目融资渠道

在实施城市更新工作时，政府部门应将自身的引导作用充分发挥出来，构建多样化的项目融资渠道，在具体的实施过程中，可以通过以下几个方面来进行：第一，采取政府与社会融资相结合的模式，充分引导社会投资的参与。对于财政投资模式而言，因为本身不具备可持续性，所以，对于目前城市更新工作中所面临的融资难题，就必须采取社会融资的模式，以提升城市更新质量为核心，在对不同区域项目特点明确的基础上，严格遵守因地制宜的基本原则，制定出具有针对性的PPP模式。其次，地方政府部门应充分发挥自身的主观能动性，可以采取容积率奖励的模式，对现有的用地边界做出调整，同时转变传统的用地模式，在此基础上形成完善的投资回报机制，使城市更新项目本身就可以形成现金流，从而吸引更多的社会主体参与到其中；第二，成立政府引导资金，与政府财政补助以及税收减免等融资模式相比，将政府引导资金应用到城市更新工作中，更有利于撬动社会资金，同时保证资金来源安全性与稳定性，在更大程度上提升融资效率。其次，在城市更新工作中，应该设定专门的政府引导资金，在此基础上不但可以为城市更新工作提供所必须的资金，并且还能有效拓展资金来源途径，在更大程度上满足投资主体对城市更新项目的收益需求，使更多资金主体能主动参与到城市更新工作中[3]。

4.4 强化更新片区统筹管理

在开展城市更新工作时，还应完善城市整体功能性，在更大程度上提升城市品质，特别是对于地方政府部门而言，应充分发挥出自身的统筹管理职能。首先，对于还未实施城市更新总体办法的城市来说，在组织上应重视规划，采取成片规划的方法，将城市更新困难区域与盈利区域之间有效结合，能对目前城市更新工作中所面临的分散性问题有效解决，从而达到区域之间的平衡性，最终实现整体片区的统筹开发。其次，应合理统筹城市更新边界，划定出城市更新最小的规划面积，在规模经济效应的充分作用下，可以建设成区域性的公共空间。在这一过程中需要引起重视的是，应该以弹性引导和利益平衡为核心，在此基础上完成城市更新规划方案的编制工作。同时，在对项目特点与未来发展趋势充分了解的基础上，通过更新单元规划编制的强制性内容和引导性内容进行约束和引导，对更新方案中的内容进行有效调整，结合各更新单元边界的合理划定，通过分散的城市更新项目逐步实现对城市整体环境的有机更新、有序更新，创造城市复合效益，目前这种模式也在我国一线城市中得到了有效应用。

4.5 树立先进的城市更新理念

为了保证城市更新工作可以满足未来经济发展要求，应转变传统的思想观念，树立出先进的城市更新理念，准确把握城市整体性的更新发展。结合发达国家相关经验，单纯的物质理念已经无法满足我国城市发展要求，而是应该将重点放在经济发展以及生态环境保护等方面，有效传承城市中的文化理念。二线、三线城市在制定城市更新理念时，应该充分借鉴一线城市经验，满足时代发展要求。在更新理念时需要注意的是，在如今城市更新工作中，更应重点关注城市中的物质遗产和非物质遗产价值，以经济社会的软实力城市核心竞争力，同时塑造出独特的城市风格。

4.6 积极借助城市更新载体

在城市更新工作中，为了防止出现资源浪费问题，有效保障环境质量，各地政府部门应将包容性城市更新作为目标，首先对城市现有资源以及社会资本进行充分改造与使用，同时有效转换城市中存在的无形资产。对于无形资产而言，通常主要包括历史文化、政策以及公共服务等，在更大程度上提升城市空间环境质量，同时形成具有城市特点的人文精神，在城市更新工作中，使普通城市也能实现可持续发展。同时，各主体之间应该实现有效互动，形成以保护传统文化的长效机制，对现有的城市公共基础设施进行优化与完善，才能在更大程度上提升城市更新包容性，为社会可持续发展奠定非常重要的基础条件[4]。

5 结语

综上所述，加强城市更新工作，是推进新型城镇化发展的重要途径。现如今，基于新形势发展背景下，我国政府部门应转变传统的城市更新观念，客观认识并解决目前城市更新中存在的问题，制定出更为系统完善的城市更新政策体系，不断创新并拓展项目融资渠道，以城市更新转变过去传统的土地财政的发展模式。通过不断地探索与创新，结合城市更新永续不断地实践和总结，创新政策与各项更新工作的应对策略，不断推进我国城市更新的水平和质量[5]。