自然资源与不动产登记信息化建设分析

刘宁

烟台市自然资源和不动产登记中心 山东 烟台 264000

1 自然资源与不动产登记信息化建设的必要性

1.1 全新发展形势的适应

十九大以来，加快建设网络强国、数字中国、智慧社会策划成为全新社会发展形势的重要指导思想，《国家信息化发展战略纲要》中也明确了信息化建设在当今发展时代中促进经济增长、提升政治管理成效、催化社会进步的重要作用。伴随着我国信息化建设逐渐进入多层次的推进阶段，该种形势之下对自然资源管理提出了三维自然资源数据全覆盖、构建智能化数字化网络化的支撑体系、建立自然资源互联网融合服务体系、促进数据共享协同发展方向的全新要求，县级部门是基础部门也是重要的衔接部门，为此，构建坚实的基础信息源才能够适应全新的发展形势。

1.2 全新发展要求的执行

伴随着政府机构改革的全面推进，国土资源、测绘地理信息、规划、水利以及农业等部门重新合并组建自然资源局，合并之后的自然资源机构面临着全新的发展要求和任务，同时管理层次变得更加复杂化多样化，县级部门改革推进较慢，为此必须打破信息孤岛，在全新的发展要求之上实现标准化、全面化、深层化的资源整合管理，从根本上对自然资源资产的属性进行强化、从根本上确保基层范围之内的山水林田湖草出发来进行统筹管理信息化顶层设计，在全新的管理需求之上完成总体蓝图规划，执行全新发展要求战略[1]。

1.3 全新发展方向的指引

全新发展方向之下，自然资源部提出统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责这两统一的基本职责，该种职责之下各项管理业务持续升级，相应的资源调查监测、资源产权登记、权益管理、生态修复等工作的组织实施成为了自然资源管理的主体框架，各项工作的明确成为了全新时代背景之下方向必然，信息化建设的全面覆盖与完善保证了各项工作任务的有效衔接、确保了各项自然资源的合理利用、促进了各项管理工作效率的提升，是全新发展方向的指引[2]。

1.4 全新发展要求的建设

1）政策方面：全新机构改革背景之下，各项政策逐步落地；互联网大数据高速发展背景之下，信息资源高度集成成为必然。信息化建设的不断推进促成了“互联网 +政务”建设的全面覆盖，相关县级部门直面百姓，必须切合实际的从百姓角度出发，为百姓谋福利，增便捷。想要保证百姓获取更加优质完善的服务，利用信息化办公实现一窗受理、线上审批才能够真生意义上保证群众少跑腿，效率再提升的根本建设要求。2）业务方面：各项信息的高度集成，国土空间建设完成了深度与广度的拓展，生态、监管、规划以及管控这四个方向齐头并进既保证了自然环境的有效保护，也促进了生态修复工作的顺利进行，通过各个层面业务的优化升级，人人都是参与者，人人都是所有者。3）技术方面：相比较其他行业，自然资源的信息化建设在技术层面的需求不仅是网络资源、大数据、云计算等，更有遥感技术、智能识别、地理信息技术以及导航系统应用的深度体现，这些技术的发展从根本上支撑着自然资源信息化建设。新业务、新技术、新数据、新资源、新流程的诞生促成了资源信息的协调一致互联互通[3]。

2 自然资源确权登记与不动产登记的异同点

我们所说的自然资源可以理解为自然界所赋予或前人留下的自然资源，能满足人类所需的资源，比如最基本像空气、水、土地这些，还有森林、草原、野生生物这种自然资源，还有各种矿产资源等。自然资源给人类提供赖以生存、发展的重要资源，而不动产相对动产而言是对物的一种划分，指的是不可移动或移动将会损害其价值的物，客体包括土地、房屋、林、草、海域等土地和附着于土地上和地下的改良物、附属物。因为两者的客体有着非常紧密的联系，所以自然资源统一确权登记和不动产统一登记也有很多的关系。正常来讲，自然资源的所有权被称作为自然资源确定权，土地和房屋的所有权被称为不动产登记，而对于国家土地的所有权不进行不动产登记。两者有着基本相同的登记原则，都是坚持物权法定和统一确权登记的原则。其中自然资源确权登记在《(试行)自然资源统一确权登记办法》的第2条有说明：“我国在自然资源统一确权登记工作上，应该坚守统一确权登记原则，始终坚持资源公有、物权法定；而不动产登记，在《物权法》第5条也做了有关规定：“物权的种类和内容，由法律规定”；另外第10条“国家应该根据不同的登记事项而选择提供权属证明和不动产面积等必要性材料”。另外《不动产登记暂行条例》第4条“国家实行不动产统一登记制度”，也说明了不动产登记实行的是统一登记原则。两者登记机构也基本相同，都是由国家自然资源主管部门办理登记，自然资源统一确权登记在《自然资源统一确权登记办法(试行)》的第6条“自然资源主管部门负责承担自然资源统一确权登记工作的机构，管辖登记需按照属性和分级管理结合的方式进行。”中对登记机构做了规定；而不动产登记，虽然《不动产登记暂行条例》规定的是，由当地的直辖市、县级和社区人民政府进行统一办理，但在实际操作过程中基本上是由适合性级别自然资源部门进行办理的[4]。

3 自然资源与不动产登记信息化建设现状

3.1 信息化应用得不到重视并存在短板

信息化给我们的生活方式、思维观念带来了巨大的改变，所以自然资源确权登记和不动产登记信息化的趋势势在必行，它也影响了政府部门工作人员的工作运行方式。部分政府登记机构一方面由于缺乏改革创新的精神，另一方面对信息化也不够重视，所以在政府部门工作人员实际操作中，用信息化处理业务的进度十分缓慢，觉得信息化的应用反而不如人工操作起来方便快捷，也不如人工操作安全灵活，甚至有的登记机构对信息化建设并不看好。

3.2 创新拓展意识匮乏，网络安全保障薄弱

机构改革与信息化建设是一个循序渐进的发展过程，伴随着政策的指引需求的递进，各层级自然资源结构完成了物理整合，但整体业务梳理尚未得到优化与重构，创新管理模式尚未实现深度挖掘。原有的网络信息建设体系难以满足网络发展的日新月异，且当前大多数县级部门都将精力放在了建设上，过度依赖上级指令的下发，一味地照搬上级领域的信息化建设，阻碍了自然资源信息化建设的个性化发展。另外，自然资源信息化的建设过程中，网络基础设施建设、数据资源、云计算、云储存分散化是十分普遍的现象，网络安全的漏洞与疏忽导致网络攻击事件时有发生，大量数据资源的外流增加了行业的风险系数，需求与安全之间的矛盾日益突出。

3.3 财、人、物上面投入不足

有些地区政府部门在信息化建设问题上并不重视，所以信息化建设上所投入的资金也不够充足。再者没有专业的信息化建设团队，而且大多找的都是软件开发公司来运维信息化系统，所以就受人员流动性和业务能力的影响，并不能更好地给信息化系统提供持续长期稳定的支撑[1]。

3.4 缺少法律规定和规章制度的保障

我国现在关于信息化建设的法律法规并不多，也不明确，在计算机和网络方面的法律法规太少，而且大多也不全面，仅仅是对计算机和网络使用方面做了一些管理规定，信息化建设的应用上基本是空白的，而且不动产登记方面所应该遵守的法律法规并不全面，大多也是从保密、规范制度的角度去做相关制约，所以就导致不动产登记信息化并没有相关健全的法律法规做依据。在规章制度方面，因为国家开展自然资源和不动产登记工作的时间存在较大差距，因此，各项规章制度和标准的内容也有错位和不同的情况，仅有的相关规章制度和信息标准也不全面，关于如何管理和应用都没有给出具体的规章制度，信息标准也存在技术和管理方面的不统一[4]。

4 自然资源与不动产登记信息化建设的一些意见

4.1 将创新为民的服务理念真正的落到实处

登记机构既要把为人民服务作为宗旨、把公众的需求作为核心、把实现便民利民作为导向、并认真落实“高效便捷，创新为民”的服务理念、提升服务的意识、创新服务的举措；也要落实到执行当中去，比如减少办事环节、简化明晰材料，设置科学流程、缩短办理时间,真正能够做到服务群众，让群众少跑腿，从实际出发让群众获得满意，进而提升部门的社会形象。例如2020年3月份安徽某公司负责人郝先生到马鞍山市不动产登记中心办理公司抵押权变更登记续抵押业务，急需抵押资金以周转公司的新冠肺炎疫情防控工作。工作人员在受理过程中发现该企业厂房用地需要进行实地勘测、权籍调查等流程，为了简化手续，方便企业办证，工作人员通过“国土资源一张图”卫星定位和数据导入电子地图进行了现场确认，最终以最快捷最准确的速度完成了权籍调查等手续，切实做到了让群众满意的服务。受理过程中工作人员发现资料不够的情况也给予了容缺受理，这让郝先生为该中心快速高效的工作效率点赞[5]。

4.2 树立信息化新理念，提供智能化服务

计算机技术和信息化的快速发展使得人类社会进入了互联网大数据时代。所以我们一方面提供智能化服务，确保交易的真实性；另一方面要树立信息化新理念，将高新技术运用到信息化建设当中去。比如运用已经比较成熟的区块链技术、先进的AI人工智能、人脸识别等高新技术，以此来保证交易安全，相关的登记机构也应该成立专项工作小组，定期开展网络安全和数据安全检查工作，检查是否存在安全漏洞，必要时要对信息化系统做维护工作，来保障信息化系统的安全。例如2020年9月上海阿里和易居联合推出的“不动产交易协作机制”，以区块链技术作为支撑，通过两库三平台对行业中断房、二手房交易过程中的直客触达难、营销成本高等痛点问题给出了针对性的解决方案，提供了完整的新房、二手房等交易场景；还开发了房源入库、验真包装等多项交易服务功能。此举以强开放、讲协作、趋公平的构建原则，为不动产行业建立一个公平、开放、有序、互利、共赢的交易协作新机制[5]。

4.3 从大局出发重视整体规划，确保资源整合

自然资源与不动产登记信息化是政府信息化的重要组成部分，是关系到多部门、多个领域的一项综合性工作。所以要先从划分部门职责，明确登记范围，规范登记内容和流程等大局观出发，多部门联动起来统一做到信息共享。比如国家要对自然资源和不动产登记做整体规划，搭建起统一的、高效信息化管理平台，这样一来不仅可以方便统一管理，也可以节约成本，提高工作效力，简化工作流程。例如2021年4月山东省自然资源厅印发了《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》，明确提出“当前主要任务是对16条自然河流和18个自然保护地及90多个大型矿山的矿产资源等进行确权登记。并对确定开展自然资源统一确权登记工作的部分城市，如济南、烟台、青岛、枣庄等城市指导做好预算编制、调查成果核实、实施方案编写、数据库建设等工作。指导各市建立推进机制，建立技术指导组，有序的部署了自然资源确权登记工作的进行。”

4.4 加大资金投入、加强人才队伍扩建

首先，地方政府可以将不动产资源的登记纳入本期的预算当中，制定合理的经费支出方案。并调动社会各行业、各企业、各团体的积极性来进行招商引资，另一方面要加强复合型信息技术人才的引进，比如有针对性地开展定期培训，制定合理的人才激励机制，提高信息技术人才的待遇和晋升空间。例如2020年湖南省湘潭县自然资源局的年度工作计划中提出“力争争取项目资金1.2亿元，推进国土空间生态修复”。并为此指定了《2019-2025砂石土矿开采专项规划》，把“推进绿色矿山建设、矿产资源整合”作为工作目标[5]。

4.5 加大创新力度，保障网络安全

自然资源信息化建设是创新的产物，要实现长足的发展强化技术创新与驱动才能够持续升级信息平台、支撑可靠决策，为后续的管理协调提供有利条件。信息化的创新不仅体现在软件上，更要从管理模式以及硬件配置上入手完成应用创新、管理创新。就软件创新而言，需要加大软件开发力度，积极接纳先进思想，完成信息衔接融合。就硬件创新而言，需要结合全新的互联网技术、通信技术以及发展事态思考管理应用的拓展，从信息化服务上升到信息化驱动再到信息化创造的层层递进。

5 结束语

综上所述，随着我国经济和信息的共同发展，自然资源与不动产登记信息化是一项迫在眉睫的工作，也是一项重大又繁琐的工作。所以信息化建设不仅要把便民利企作为出发点，而且要立足于现有的登记信息化平台，不断的优化和发展，才可以使这两者之间得到更好地共享与连接，基于全球统一的自然资源管理平台和不动产登记信息平台，使各种管理手段能够满足我国当下的国情与需求。总之，自然资源确权登记和不动产登记应当实现关联，两者对于规范管理我国自然资源及个人物权都有重要意义。