论我国著作权集体管理组织的模式选择与改革方向

东村仁 杨培泽

（河南财经政法大学知识产权学院，河南 郑州 450046）

0 引言

如何实施《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》提出的“完善著作权集体管理制度，加强对著作权集体管理组织的支持和监管”规划目标，是一个重要的理论与实践问题。从世界范围看，著作权集体管理组织（以下简称集管组织）既有自由竞争模式，又有垄断模式。在我国主张采用自由竞争模式的学者主要有刘晓远［1］、李飞跃［2］、孟磊［3］等。基于不同立法思路所采用的著作权集体管理制度（以下简称集管制度）将带来迥异的结果。选择一种符合我国现阶段国情，与《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）要求相匹配的集管组织模式具有重要意义。

1 我国集管组织初心

世界知识产权组织认为，集管组织是经著作权人、邻接权人授权后，在集管制度下进行著作权管理活动的相应组织。其主要活动内容在于对著作权人授权的作品使用情况进行监督，针对发放许可和收取费用的情形与使用者进行谈判，以及根据其与权利人的约定向权利人分配使用费用［4］。在世界范围内大多数的学者和政府更愿意将集管组织看作完善著作权交易、保护的非营利机构。非营利性是该制度设立的初衷之一，但由于各国制度及国情的差异，世界知识产权组织并未对非营利性设立初衷做出强制性规定。

我国著作权法自设立集管制度以来，对集管组织初心进行了明确界定。根据《著作权法》（2001）第八条规定，它是被著作权人和与著作权有关的权利人授权后，以自己的名义为著作权人和与著作权有关的权利人主张权利，并作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动的非营利性组织。该界定《著作权法》（2010）未改，《著作权法》（2020）将非营利性组织修改为非营利法人，但初心不改。

2 自由竞争模式下的集管组织有悖初心

2.1 与非营利初衷相违背

无论是大陆法系国家还是英美法系国家，对于采取完全自由竞争模式的集管组织仅是简单的规定了个人、法人或团体能够成为该项制度的主体，未刻意强调其需要具有非营利性质，允许各集管组织间采用自由竞争的模式或未对具体模式进行限定。例如德国《著作权集体管理组织法》并未严格规定集管组织应该采用何种模式，或者应以什么样的目的来进行著作权集体管理，权利人可以和集管组织之间签署民事合同或采取信托的方式来维护自身的利益，集管组织亦可通过对作品的管理获取相应的利润。因此，德国集管组织的成立并不看重非营利性这一特性。日本《著作权等管理事业法》的主要目的在于进一步规范集管组织契约的约款，明确使用报酬的申报、给付义务，着重强调对于著作邻接权以及著作权管理事业的登记制度，以期达到便捷作品传播的目的，而对于集管组织是否属于非营利性质或集管制度应采取何种模式并未明确。日本的集管制度更偏向于自由竞争模式获得更多的利润，未被刻意强调非营利性质。

集管组织未体现非营利初衷，在英美法系国家同样存在。如美国著作权集管制度采取完全市场竞争的模式，在同一领域中可以同时存在数家集管组织；且集管组织的成立与其他企业无异，只需遵照公司法的相关要求即可，无须特殊的行政审批手续［5］。

再如根据加拿大版权法第七部分的规定，该国集管组织的监督与规制由版权委员会这一具有准司法性质的行政仲裁庭来实施。其职能相当于在著作权人与集管组织之间设立了对应的经济检察机构。该机构主要对集管组织的使用费和报酬的收取进行管理和设定，但相应的许可条件、收取报酬的分配、许可方式等该委员会并不进行监督，集管组织和著作权人之间有着较大的协商空间。相关协议签订后版权委员会也仅对相关协议是否违反公共利益进行审查，没有强调集管组织应是非营利性组织，允许其在不违背竞争法规和公共利益的前提下获取利润。

2.2 自由竞争存在损害权利人和第三方使用者的合法权益的风险

在自由竞争的模式下，各组织间或为了拓宽自己的产品市场，进行不合理的价格竞争，会迟滞和阻碍作品的流通，使权利人的著作权无法正常行使，在同行业的价格战中，集管组织完全可以将竞争所带来的风险通过合同造假、伪造数据、虚构财报等方式转嫁至权利人身上。若多个集管组织之间形成了不合理的横向垄断协议，由于采用自由市场竞争的模式，缺少行政力量的规制，各组织间完全可以通过采取固定价格、划分市场、联合抵制的方式来提高自身获取利润的机会，这会使作品使用者无法通过合理的价格获得相应的产品，妨碍竞争机制进一步发挥作用。

2.3 自由竞争模式与交易便捷的原则相违背

集管组织作为著作权权利人和使用者的中介机构，在其与权利人之间的权利管理市场和与使用者之间的授权市场都起着核心作用［6］。其所发挥的应是为权利人和使用人交换信息、促进交易达成的作用。采用自由竞争模式，缺乏严苛的市场准入机制和行政审核制度，使在同一作品领域内出现集管组织林立的状况，各组织间的发育程度、运营水平良莠不齐，还可能会出现著作权人重复许可的状态，这样的情形会让使用者花费更多的时间成本与经济成本去寻求作品的使用许可，这一制度模式也势必会加重社会资源的消耗，反而使权利人和使用人的交易成本激增，不符合便捷交易原则的要求。

3 垄断模式下集管组织的优势

3.1 垄断模式下集管组织具有规模效应

著作权是具有私权性质的垄断权。为限制这种垄断权力的滥用，推进垄断的正面效力，国家通过法律法规，设置合理使用制度的方式，将某些权利划拨入公有领域之中。其实质是为了解决个人利益与公共利益之间的冲突。集管制度的实施，为解决这种矛盾冲突提供了新的方式和思路。这种方式以进一步延续、保护著作权所具有的垄断特性，保护其法定的垄断地位，以其特性与地位为基础来获取相应的授权并许可他人使用。因此，著作权垄断特性的延伸是使得集管组织能够具有垄断的性质的重要原因，是该项权利自身属性的自然延伸与发展。

集管制度一方面对著作权交易市场中所流通的作品进行分类与集合，通过作品的富集形成规模经济，促进集管组织减少对于不必要费用的支出，降低管理成本，使权利人对于集管组织的管理模式更有信心，促进集管组织吸收更多的潜在会员与作品，形成良性循环，使集管组织自然趋于获得垄断地位。另一方面，集管组织作为著作权市场的中介机构，大规模垄断式集管组织可以集中到更多的作品，使用者就可以花费很少或者不需要花费搜寻时间就可以达到获取授权的目的，可以更快速地促进著作权交易顺利进行［7］。集管组织拥有的作品与会员越多，形成的垄断力量越强，管理成本越低，权利人获得的经济效益也就越高。

3.2 垄断模式有利于非营利性目的的实现

3.2.1 垄断法定使得集管组织更具权威性，更有可能维持良性财务循环。只有集中力量，在作品传播技术发达而数量众多的传播媒介团体和使用者面前，建立专业性集管组织，才能在与使用者谈判或诉讼方面，相比分散的多种协会更具有权威优势和代表性。另外，在提升组织体量的同时也提升了业务能力和水平，进而提高运营的安全性和抗风险能力，有利于维持良性的财务循环，这是实现非营利性目的的基础和前提。

3.2.2 以垄断模式实现非营利目的有着实践先例。如根据澳大利亚总检察署颁发的集管组织指导原则，其集管组织均为非营利性组织［8］。为了实现非营利目的，澳大利亚政府对集管组织大力支持，在特定的条件下赋予了集管组织法定垄断的地位。如1980 年修改著作权法指定CAL（澳大利亚版权代理公司）为唯一文学艺术作品复制法定许可的收费机构，个人不得单独收费；在2012 年由澳大利亚政府牵头促进VISCOPY（视觉艺术协会）和CAL 合并，将同一领域内的集管组织进行集合以发挥集管组织最大的效力，满足众多使用者对作品的需求，保护权利人的合法权益。在业务发展的过程中，为了寻求更好的集管组织模式，提高效率降低成本，澳大利亚的APRA（澳大利亚表演权协会）和AMCOS（澳大利亚机械复制权协会）于1997年成立合作联盟。再如意大利同样以赋予集管组织垄断地位来实现非营利的目的。

4 我国集管组织独占垄断法定模式之缺陷

4.1 我国集管组织独占垄断法定模式

我国的集管制度于2001 年正式确立，根据2005年通过的《中华人民共和国著作权集体管理条例》（以下简称《条例》）第七条第三项的规定，我国集管组织采用的是垄断法定模式，即在法律层面上明确了我国集管组织采用垄断法定的模式。准确而言，我国集管组织是独占垄断法定模式，即某类表现形式的作品仅设立一家集管组织。

4.2 我国集管组织应用中存在的缺陷

4.2.1 集管组织并未突显非营利性特征。我国《著作权法》明确规定了集管组织的非营利主体地位，其主要功能在于获取权利人的授权，代其行使著作权，收取相应的许可使用费用，将相应管理费用扣除后，返还权利人应得的利益。但管理所需的具体费用或者其在许可使用费中所占的比例并无明文规定，也没有相应的行业规章可以参考，具体的费用比例是按照各组织自身的需求来进行调整的，这就给集管组织留下了可操作的营利空间。高昂的管理费［9］就是明证。

4.2.2 各主体间的权利义务不平等。基于集管组织的“半官方”性质，高昂的交易成本、时间成本以及权利难以保护，都使得权利人愿意与集管组织签署相应的授权合同。著作权人和作品使用者的选择余地很小，往往不能遵循民法中的意思自治原则，只得签署集管组织拟定的格式授权合同。格式授权合同同时蕴含了集管组织利用其规模优势进一步侵犯权利人和作品使用者的合法权益的双重可能性。集管组织与作品使用者间的权利义务关系也不平衡。《条例》第二十三条到第三十条规定中涉及了两者的权利义务关系，大多数的条款也是对于管理组织职责义务的明确，但基本流于表面，更像是对管理组织怎样运行的一种工作指引并不具有强制性，而某些条款却过于细致，反而影响了各主体充分发挥自治主体作用。如《条例》第二十三条中要求“许可使用合同的期限不得超过2 年”。这会导致本应是管理者的集管组织获得了一定的执法权力，开始向执法者的身份发展，使平等主体间的地位开始失衡［10］。即使相关的许可使用费的收取可能是使用人代表与集管组织协商的结果，但由于集管组织的优势地位，真正留给使用人的可协商空间有限，该结果是否真正的公平或者合理存在很大的风险和不确定性［11］。集管组织运作缺乏透明性［12］又会加剧这种不平等。

4.2.3 容易导致集管组织滥用市场支配地位。集管组织独占垄断法定模式导致了集管组织拥有控制著作权交易的部分能力，基于权利人和使用者具有绝对的优势地位。同时，集管组织在相应市场中具有排他性，构筑了市场壁垒，具有市场支配地位，且极易产生滥用支配地位行为。如会员退出、歧视会员、强迫接受一揽子许可、索要高额许可费以及其他行为［13］。这是具有市场支配地位的企业或组织利用其市场支配地位危害竞争，损害公共利益和私人利益的行为［14］。

5 我国集管组织改革方向

5.1 突显集管组织非营利特性

《著作权法》赋予了集管组织非营利法人地位，《条例》将集管组织界定为社会团体。根据《社会团体登记管理条例》规定，社会团体系非营利性社会组织。因此，《条例》界定的集管组织与《著作权法》赋予集管组织的非营利法人地位是一致的。凸显集管组织非营利性，主要应从以下方面入手：第一，集管组织应有适量的启动资金。集管组织作为全国性社团应有合法的资产和经费来源。参考《社会团体登记管理条例》的规定，设立者应提供十万元以上活动资金，作为集管组织设立之初的事业经费。依照规定或合同约定收取的著作权管理费可作为日常经费的重要来源之一。第二，规定著作权管理费率最高限价，压缩集管组织的操作空间。该最高限价可参照律师法律服务风险代理费率的一定比例（如60%）确定。律师事务所属于营利性合伙制经济组织，律师在全球都属于高收入人群。因此，管理费率应当较大幅度低于风险代理费率。根据司法部、国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局印发《关于进一步规范律师服务收费的意见》的通知（司发通（2021）87 号）文件规定，目前我国法律服务风险代理费率根据标的额的不同最高限价为6%～18%。集管组织著作权管理费率最高限价可实行阶梯限价，如根据向某作品使用者收取的著作权许可使用费标的额的3%～10%进行限价。第三，加强集管组织年度收支预算，根据预算确定下一年度的管理费率。集管组织应对年度收支进行预算，其中人员工资性预算（包括五险一金）可参照中央机关工作人员标准预算，其他经费预算可根据实际支出需要进行预算；事业扩大发展基金（经费）预算应与国民经济发展速率相适应，并可适当高于国民经济发展速率。

5.2 集管组织应由独占垄断法定模式向寡头垄断法定模式转变

集管组织独占垄断法定模式是我国集管组织各种缺陷之源。独占垄断法定模式是《条例》创设的唯一模式。笔者认为，集管组织垄断法定模式并不等于独占垄断法定模式。从我国《著作权法》第八条第一至三款规定看，集管组织设立模式并不仅限于独占垄断法定模式。《条例》创设的唯一模式是对集管组织模式的无限限缩。这种限缩或是《条例》立法案起草单位对“半官方”集管组织的过多考量，扼杀了一切竞争因素。笔者赞同集管组织垄断法定模式，但不赞同独占垄断法定模式。我国集管组织应从独占垄断法定模式向寡头垄断法定模式转变，每种表现形式的作品集管组织均应有若干寡头进行垄断，使寡头之间具有一定的竞争关系，禁止寡头间形成横向垄断协议。每种表现形式的作品集管组织寡头，可考虑在3～9 个，扩大权利人和作品使用者的选择余地。为此，需要修订《条例》的独占垄断法定模式。

5.3 建立寡头集管组织授权作品数据库统一对外许可机制

独占垄断法定模式的优势在于所有权利人和作品使用者只有一个授权和许可路径，似乎便于管理，但却陷入无任何竞争因素的境地。寡头集管组织回应了学术界针对我国独占垄断法定模式弊端提出的引入了适度竞争［15］、有限竞争［16］或有限垄断［5］因素的呼声，但也会存在许可多门作品量不丰的弊端。为此需要：①建立寡头集管组织间信用关系基础上构建全国统一的授权作品数据库；②作品使用者在一家寡头集管组织获得许可，即为在全部寡头集管组织获得许可；③参照金融系统、联运系统相关费用结算机制寡头之间建立信用关系结算许可使用费和管理费；④寡头之间管理费率的结算，在实际管理费率基础上实行折扣结算制，弥补寡头集管组织许可劳动支出和费用，可以适当包括事业扩大发展基金（经费）。①②的结合可以发挥独占垄断法定模式规模经济优势，③④结合引入了有限竞争机制，可以克服独占垄断法定模式的滥用市场支配地位等问题。四项措施相结合保障了集管组织寡头的有序运转，实现集管组织降低权利人的授权交易成本和维权成本，提高作品传播效率，推动产业发展初心。

6 结语

不可否认的是集管组织的自由竞争模式和垄断法定模式，都有各自的优势与劣势。以英美法系国家为主的自由竞争模式的优势是强调行业内自由竞争，政府干预较少，能够更加公平地保护权利人的权益，促进集体管理组织提高许可费分配效率［16］。垄断法定模式有优势也有缺陷。集管组织寡头垄断法定模式可以起到适当扬自由竞争模式之长，避独占垄断法定模式之短，符合我国《著作权法》对集管组织的立法定位，是我国集管组织改革的方向。