村委会与村集体经济组织事务分离、账务分设的实践与思考——以东至县为例

李忠林

（池州市东至县农业农村局，安徽 池州 247200）

统分结合是农村合作经济组织实施联产承包责任制后形成的一种新的财务管理体制。农业经济体制变革后，各业生产实施了集体统一经营与家庭分散经营相结合。但实际上，我国大多数地方还是以分散经营为主的管理体制，“统”的功能未发挥实质作用，村集体经济组织虚化、弱化现象普遍。村党组织、村委会和村集体经济组织大多实现的是“三合一”治理模式，村级主要工作疲于应付上级行政事务。且现行财政体制下，村级运行经费主要来源于各级政府下拨的各项财政资金，村集体经济组织发展资金有限，内生发展动力不足，集体经济薄弱，村级公共服务水平低下。班子成员交叉任职，财务管理交织在一起，容易滋生腐败问题。由于产权不清、职责不明，不能对村党组织、村委会和村集体经济组织三者进行真实有效的绩效考核。这种乡村治理体系已不适应当下我国社会主义市场经济发展的要求。

2015 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》指出，在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。2022 年8 月，《农业农村部 中央组织部 财政部 国家乡村振兴局关于做好农村集体产权制度改革成果巩固提升工作的通知》提出，指导有条件的地方探索村民委员会事务和集体经济事务分离，为不断深化改革提供了政策依据。

近年来，学术界围绕村社“事务分离，账务分设”相关问题进行了研究，特别是对“事务分离，账务分设”改革的缘由及形成的逻辑进行了重点分析。杜长友[1]认为应坚持“分离不分家”原则，以防止因分账管理导致村民委员会难以运转以及村集体经济组织成员权益受损；同时，他还建议要加强财务收支预决算管理，建立收益分配机制。李平等[2]从目前我国农村实际出发，总结出“政经分开”和“政经合一”框架下的2 种账务分离模式，以防止村办企业等实体利润被操纵，同时也遏制腐败现象；他们还建议要完善具体会计准则，加强市场法制建设。徐增阳等[3]认为在实践基础上，我国大多数地方成立了集体经济组织，其经济管理职能长期由村委会代替，难以适应当前情况，村委会事务与村集体经济管理应当分离。崔东平[4]从山西省长治市屯留区南岗村财务分设改革中的财务管理和会计核算实践出发，提出建立理事长、监事长、受聘经理三联签的审批制度，严格执行财务管理制度。李鹏等[5]认为在重塑乡村治理结构体系过程中，推行村级党政同构，必须坚持和发挥党在农村治理中的核心地位，加强农村基层党内民主，调动和组织多方治理资源，促进党的领导与村民自治的有机统一和融合。

随着农村经济体制改革的推进，学界对村社“事务分离，账务分设”改革达成了一些共识，但关于解决当前村集体经济组织运营不畅、村委会运转困难、分账管理流于形式等问题的研究成果较少。鉴于此，笔者以安徽省东至县“事务分离，账务分设”改革实践为例，分析改革过程中遇到的阻点，提出解决路径，为深入推进农村经济体制改革提供参考。

1 东至县“事务分离，账务分设”的实践探索

1.1 东至县概况

东至县位于安徽省南部，长江下游南岸，池州市西部，系南岸之首，北望安庆市，南邻江西省，全县辖15 个乡镇，户籍人口54.2 万，面积3 261 km2，耕地3.14 万hm2，林地3.14 万hm2。该县有“七山一水一分田、一分道路和庄园”之称，属于典型的中部传统农业山区县。从2016 年起，该县承担了农村集体产权制度改革试点任务，2020 年基本完成改革任务，2021 年完成“三变”改革任务。全县15个乡镇244 个村（社区）3 489 个村民小组均完成了农村集体产权制度改革。全县界定集体经济组织成员13.65 万户50.36 万人，折股量化经营性资产、资源性资产共1.089 亿元，成立股份经济合作社237个，并分别赋码登记、颁证和挂牌。237 个村（居）委会通过开展“三变”改革，盘活集体土地3 733 hm2，房屋1.5 万m2，村集体收益增加2 400 万元，农户增加收益1 950 万元。

1.2 “事务分离，账务分设”实践

2022 年，为创新发展模式，推动村级集体经济发展迈入高质量发展轨道，提升经济强村占比，破解集体经济发展难题，县委县政府决定在全县深入推行事务分离、核算分立、账务分设改革。为此，东至县出台了《东至县村级集体经济组织与村民委员会实行分账管理实施方案》（东农函〔2022〕24号，以下简称《方案》）。《方案》从通过分账管理理顺村民委员会与村集体经济组织的权责关系，明确村委会依法赋予的自治职能和村集体经济组织的经营职能，促进村集体经济发展和增加农民收入的工作总目标；把握三项基本原则；抓住组织机构、组织职能、组织资产、组织账户、财务收支、财务核算六分离工作主线；组织实施狠抓工作落实；强化四项保障措施5 个方面对改革提出了要求。此次“账务分设”改革涉及15 个乡镇，包括234 个行政村和3 个涉农社区（以下统称“237 个村”），完成了资产、资源、账务清查、分割确认、移交、录入、台账建立等工作任务，还完成了237 个村股份经济合作联合社变更开户工作，更新建立了237 个村股份经济合作联合社账套。在原“三资”监管平台的基础上搭建“银村直联”监管支付平台，主要经验做法如下。

1.2.1 组织机构分离，实行“政经分开”全县完成了237 个村委会集体经济组织赋码登记、颁证工作，并制定农村集体经济组织章程；建立和完善股东大会、理事会、监事会“三会分设”治理结构和运行机制，于2020 年与村两委同步换届，分别挂村支部委员会，村民委员会、村股份经济合作联合社三块牌子；逐步建立以村党支部为领导核心，村民委员会、村集体经济组织为主导，村民和村集体经济组织成员为主体，共同参与的村级治理架构；进一步明确强调村党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会不再代为行使村集体经济组织相关职能，由村集体股份经济合作社行使村集体经济组织职能。

1.2.2 组织职能分离，实行“事务分开”为进一步理顺和明确村民委员会和村集体股份经济合作社具体事权，东至县社区治理工作领导小组办公室于2022 年4 月制定了村（涉农社区）依法履职事项清单16 条，依法协助政府事项清单38 条，不应由村（涉农社区）承担工作事项7 条。在此基础上，因“账务分设”改革要求，由县农业农村局、县财政局牵头制定村集体经济组织主要履职事项6 大类18 类子事项清单。

1.2.3 组织资产分离，实行“资产分管”根据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》要求，分别规定了经营性资产与非经营性资产划分标准；资源类资产全部划归农村集体经济组织管理。货币资金在划分时要合理测算村（居）民委员会运转保障经费资金并经成员（代表）会议决定，保留在村（居）民委员会账户，其余资金全部划转到村集体经济组织。投资类：包括短期投资和长期投资以及产生的投资收益，全部划归农村集体经济组织核算；合同类：包括未到期、到期续签、新订立的经济合同，划归农村集体经济组织管理；村级债权债务类：按有利于村集体经济发展的原则及村民（成员）代表意愿，将清产核资核实的生产经营性债权债务划归农村集体经济组织核算，投入村级公益事业产生的债权债务保留在村（居）民委员会核算。有争议或不明确的暂留在村民委员会，已经成为坏账的召开村民代表会议，按程序进行核销。

1.2.4 组织账务分设，实行“分账管理”村民委员会与村集体经济组织职能分离后，实行银行账户、财务收支、财务核算分开管理。一是组织账户分开。村民委员会仍维持原来管理方式不变。账户由乡镇农村集体“三资”委托代理服务中心开设统管户管理，无需重新开户。村党组织账务纳入村民委员会账户核算。根据有关规定，每个村集体经济组织只可开设一个基本存款账户。目前，全县已完成237 个村股份经济合作联合社在县农商行乡镇网点的变更开户工作。二是明确组织收支范围。根据村民委员会和村集体经济组织事权清单，由县财政局、县农业农村局牵头分别制定了村民委员会收入清单2 大项，支出清单12 大项，村集体经济组织收入清单5 大项，支出清单4 大项。进一步明晰收支范围，规范了收支行为。三是组织财务核算分开。村集体经济组织与村民委员会事务分离、账务分设后，执行财政部《村集体经济组织会计制度》，会计核算统一由乡镇农村集体“三资”委托代理服务中心代理，执行相关的农村集体“三资”管理制度，村民委员会和村集体经济组织核算软件平台不变，并更新建立了237 个村股份经济合作联合社账套，全部纳入新中大集体“三资”管理软件系统统一管理。为解决资金审核和支付难的问题，在原“三资”监管平台的基础上搭建了“银村直联”监管支付平台，目前平台运营平稳。

1.3 “事务分离，账务分设”的成效

东至县全面推行“事务分离、账务分设”改革旨在权责重构，重塑乡村治理体系，突出村集体经济组织经济职能，为实施乡村振兴战略提供必要支持。通过改革，2022 年全县村集体经营性收入达1.67亿元，村集体经营性收入达50 万元以上的村有135个，占56.96%。社员参与村集体分红的村有141 个，其中现金分红761.31 万元，福利分红94.54 万元。东至县全面推行“事务分离、账务分设”改革取得了阶段性成效，主要表现在基层有效治理和村集体经济发展2 个方面。

1.3.1 基层治理模式有改观为改变“三块牌子，一套人马”村级运作体制，解决村集体经济组织主体地位模糊、职能虚化等问题，东至县通过县级层面制定村（居）委会和村集体经济组织依法履职清单，明晰了三大组织功能职责，厘清各自选举办法、民主议事决策程序及财务审批权限。改革后，村（居）委会主要职责是开展基层自治管理活动，办理公共事务，提供公共服务。村集体经济组织通过赋码登记颁证，制定章程来经营管理集体资产，突出经济管理功能。改革后，强调了村（居）党组织是领导核心地位，各组织同步换届选举产生任职人选。同时，村集体经济组织根据章程成立理事会、监事会，任职人数确定3～5 人，三大组织负责人一肩挑。全县共有1 038 名村（居）干部，其中分离到村集体经济组织任正职的为237 名，兼职的为468 名。各组织领导班子成员根据职责，在考核、薪酬等方面分开管理。例如：规定村（居）两委干部在村集体经济组织兼职的，工资报酬补贴在村委会领取，年终绩效工资与村集体经济发展绩效考核直接挂钩，增加考核权重。东至县在重塑基层治理体系上做了有益尝试，但笔者分析比较认为存在诸多短板，尚需循序渐进加以解决。一是组织人员分离不彻底，交叉任职率高达77.5%。而山东省费县经济开发区对村两委干部实施公职化管理，与公务员、事业编管理趋同；江苏省昆山市33 个村（居）股份合作社引入职业经理人，实行总经理负责制。这2 个地区在组织人员分离上做得较为彻底。二是地方财政保障能力不足，目前东至县村级经费还是通过转移支付兑付。而江苏省江阴市高新区将村（居）两委工作人员经费等公共支出列入财政预算；广东省佛山市南海区规定农村集体经济组织改制为公司制企业后，村（居）两委人员经费及公共支出列入地方财政预算[6]。

1.3.2 集体经济发展有起色改革前县域237 个村（居）经济组织普遍存在主体地位模糊、功能虚化、运营不畅等问题，东至县首先通过银行账户、财务收支、财务核算、资产分开等途径，强化村集体经济组织功能作用，为其松绑。截至2022 年末，全县村级资产为7.92 亿元，其中经营性资产有1.30 亿元，货币资金有2.25 亿元；集体耕地6.287 万hm2，划转到村集体经济组织经营性资产0.57 亿元，货币资金0.46 亿元；集体资源性、经营性资产全部划转集体经济组织统一经营管理；债权债务按有利于村集体经济发展原则划转。其次，进一步明确各组织财务收支的公益性和经营性及范围，充分剥离村集体经济组织经济管理职能，使村集体经济组织轻装上阵。改革近1 a 来，部分村集体经济逐渐盘活，村集体收入大幅上涨。东流镇红叶村在全县率先成立了土地流转合作社，由合作社统一规划整理，引导农户以承包土地经营权折股入社；截至2022年底，合作社已经流转村民土地400 hm2以上，流转费用10 500 元/hm2以上，村集体经济年创收20 万元以上；入股村民351 人，年分红达419万元；此外，红叶村还委托东流镇三资中心，将村集体10.67 hm2水面及“小田并大田”增加的17.977 hm2公益田的公开竞拍，带动集体经济增收30 万元。木塔乡大田村通过党员办茶厂，成立合作社，创建26.67 hm2油茶示范园，建起了油茶加工厂，注册了“稠树岭油茶”品牌，成立了油茶合作社；当年收购群众和外村鲜油茶果5 万kg 加工，为村集体创收4 万元。香隅镇香山村1.13 hm2闲置宅基地，在国家农村宅基地改革过程中转为工业用地，实现农村集体经营性建设用地入市，为村集体经济组织带来124 万元土地收益。

2 村社“账务分设”后组织运营面临的困境

2.1 责任意识不到位

火车跑得快，全靠车头带。在支撑发展的各种生产要素中，人是最积极最主动的要素。但由于长期“政经合一”体制的禁锢，大多数基层干部疲于应付繁杂的行政事务，难以静下心谋发展；加上“三大组织”负责人一肩挑，多数领导班子成员年龄、知识结构不合理，在发展思路、产业谋划上经验能力不足，有的甚至固步自封、因循守旧。村集体凝聚力不强。多数村干部认为村社“账务分设”改革只不过是把左口袋钱放在右口袋，导致分账工作不彻底，例如：经营收支不划；货币资金存在少分、不分的情况。而社员这边是“各扫门前雪”，主观能动性弱，参与改革的积极性不高。这些都导致村股份经济合作联合社运营艰难，难以拉动村集体经济发展[7]。

2.2 村社“账务分设”改革内生动力不足

首先，东至县村集体经济总体上特点是北强南弱，圩区优于山区。整体上农村集体经济基础薄弱，增收渠道窄小。包产到户后，大部分村集体资产资源匮乏，特别是偏僻山区既无资源可开发利用，又无人才资金等优势。其次，农村土地承包经营呈分散、零碎、闲置等特点，部分地方农村宅基地闲置浪费严重。村集体经济组织没有有效行使监管职能，出现村集体资产平调、挤占、侵吞现象，村集体土地等资源市场配置率低下，导致资源优势未能转化成为经济优势，村集体经济发展缓慢[8]。

2.3 农村集体“三资”监管有待加强

首先，东至县虽全面推行了组织机构、事务分离，实行“政经分开”，但人员未彻底分离，还是一套人马。加上部分村集体资产产权不清、资产登记不到位、管理者不作为或乱作为，农村集体资产管理混乱；部分乡镇通过“拿来主义”制定的三资监管方案没有结合自身实际来调整优化，制度本身就存在漏洞；甚至有些地方出现“一言堂”的情况，村级财务监督小组形同虚设，没有发挥有效监督作用。其次，东至县村级财务实行了“村财镇管”委托代理。乡镇三资会计只是代理记账，不参与村级管理。由于会计人员专业水平不高，财务信息不对称，导致在资金使用和报账、入账等工作中存在许多问题。村级和村股份经济合作联合社财务管理面临新的问题和挑战[9]。

2.4 基层管理人才匮乏

首先，由于东至县农经体系还不健全，乡镇三资管理中心实行双重管理，人员编制在乡镇，人权、事权在财政部门；农经管理与三资管理分置，部分乡镇农经管理部门没人员，大多数乡镇缺少专业会计人员；乡镇管理部门呈现体制不顺、权责不统一、运转不顺畅等问题。其次，村两委干部人数在5～9 名，到村集体经济组织兼职普遍，大部分农村集体经济发展带头人缺乏创新能力和经济管理知识，发展意识淡薄。由于农村公共基础设施落后、公共服务水平不高、村级工资薪酬相对较低等因素影响，对人才吸引力不足，专业技术人才不愿到农村发展，农村人才外流，造成村集体经济发展缺乏人才支撑[10]。

3 推进村社“事务分离、账务分设”改革的深化路径

3.1 探索组织人员分离可行途径

一是完善村党组织书记通过法定程序担任村级集体经济组织负责人制度；二是探索从致富能手、复转军人、返乡创业人员、农村经纪人、专业合作社负责人、优秀大学生村官中配备抓集体经济专职副书记；三是探索村两委干部公职化管理，人员经费及公共支出纳入地方财政预算；四是选择有条件的、经营性资产相对较多的集体经济组织按照市场化方式组建村集体乡村振兴实体运营公司，建立健全职业经理人的激励机制，探索通过股权创新管理，采取岗位管理股、期权股、积分制等股权激励方式培养和引入职业经理人团队。

3.2 探索建立农村集体经济发展考核监督体系可行途径

一是改变传统的村集体经济发展唯“数字”的考核体系，由偏重“数量”向要“质量”转变，例如：将村集体经济指标设置经营性收入、经营性收益、收益分成3 个维度，用3 颗星表示，对村集体经济组织进行全方位、立体式考核，政府依据星级给于奖惩；二是通过招聘招录、购买服务、组建人才库等方式充实基层审计力量，组建农村集体经济组织审计队伍，建立并实施农村集体经济组织运营审计、农村集体资产资源管理审计、农村集体财务管理审计以及农村集体经济组织负责人经济责任审计相结合的“四位一体”审计机制，扩大审计范围，提高审计覆盖度；三是建立健全激励机制和容错纠错机制，将发展壮大村集体经济纳入基层党建“书记项目”，作为年度考核内容，出台相关奖惩细则，加强对干部干事创业积极性的保护，鼓励干部担当作为，形成村村想发展、谋发展、抓发展的浓厚氛围。

3.3 探索村集体经济高质量发展，激发改革内生动力可行路径

一是组建乡村振兴公司。为弥补村集体经济组织“特别法人”的市场局限性，由各乡镇选择有条件有意愿的村（居）组织设立一批市场化程度高、产权清晰、收益保障、资产增值的村集体公司，县直相关部门和县属国有企业主动联系对接，统筹公共资源、项目、资金等纳入村集体公司运行范围。行政村成立村集体公司后，由各村集体公司联合投资成立以乡镇为单位的村集体（联合）公司。通过整合公共资源，发展产业，承接公共财政投入和国有企业投资的零星项目，提供便捷高效服务，形成村级联盟，抱团发展，实现村集体公司市场化运营和盈利。

二是项目业务支持。在符合相关法律法规和政策的前提下，政府及相关部门及时排摸梳理本单位、本辖区范围内可供承接的所有服务类、工程类和中介类相关项目，鼓励村集体经济组织加强业务和服务对接，确保有条件的村集体公司承接相关项目和业务。

三是产业发展支持。政府及各相关部门一要结合农村全域土地综合整治，通过盘活用地指标，委托村集体流转或土地指标入股的方式统一开发、统一发包，收取租金或分红；二要结合乡村产业发展，开展光伏发电、农业产业园项目等建设，以经营或出租等方式增加村集体的经营性收入；三要结合乡村旅游发展，利用当地生态资源优势，发展民宿经济、休闲观光农业、农家乐等休闲旅游产业，以“旅游+生态+休闲”模式发展特色产业、休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态，不断拓展村集体经济组织业务范围。

四是人才培育支持。各乡镇要选派有经验、有能力的乡镇干部以及从“三资”管理中心抽调财务人员到村集体公司参与公司经营管理，强化管理力量。同时根据业务开展范围需要，积极引进本地的能工巧匠、施工队等相关人才进入公司，通过新型职业农民培训、农村实用人才培训等相关载体，不断加强对村集体公司人员的培训和指导，为农村公益事业提供便捷、高效、全方位服务。后期村集体公司运作成熟后，招聘职业经理人开展公司运营。县有关部门要加大人才引进力度，对任职村集体公司重要岗位一年以上的大学生员工，落实相关就业补贴、培训补贴、购房补贴。

五是政策优惠支持。落实土地保障政策，采取多种形式，落实村级留用地政策，同时安排当年未结算的节余土地指标有偿调剂收益资金注入村集体公司。加大金融政策支持，鼓励金融机构对村集体公司各类项目，给予信贷优先支持，简化贷款手续并实行基准利率，贷款合同期内实行“无还本续贷”，县财政给予适当的贴息补助。加强产业政策扶持，对于发展东至特色优势农业产业、农业服务项目、优质特色农旅项目的村集体公司，按政策规定最高档给予一次性补助，也可以采用“一事一议”补助。