违法建筑行政裁判中信赖保护原则之适用——以308份裁判文书为考察对象

○戚建刚 王兆鑫

《全面推进依法行政实施纲要》将诚实守信作为依法行政基本要求。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》则规定不断提升行政行为公信力。行政机关保护合法的信赖利益是依法行政基本要求，也是提升政府公信力重要内容。行政法上的信赖保护原则自21世纪初以来一直是学界研究的热点问题之一，但法律规范滞后，使得学界研究一度陷入困境，偏重于形而上的理论研究以及国外经验的介绍，缺少本土化的实践探索。由于近年来信赖保护原则的司法适用具有一定普遍性，信赖保护原则的规则创制更多体现在司法裁判中，(1)赵贵龙：《论“信赖保护原则”司法审查标准的规则创制》，《中国应用法学》2021年第5期，第89页。因此有些学者转而从司法案例的实证研究中寻找思路，(2)如王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护—益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，《交大法学》2015年第1期，第167—175页；胡若溟：《行政诉讼中“信赖利益保护原则”的适用—以最高人民法院公布的典型案件为例的讨论》，《行政法学研究》2017年第1期，第98—106页；张鲁萍：《信赖保护原则的现实图景与实现路径—基于行政许可案件的实证考察》，《东南法学》2022年第1期，第228—245页。希冀通过对行政裁判案件中信赖保护原则的司法适用加以分析与总结，倒逼理论研究，从而为立法完善提供经验支撑。近年来随着城乡规划变更和环境保护等原因，关于违法建筑的行政裁判案件与日俱增。法条主义传统认为，违法建筑的公法调整只是旨在惩治违法建设行为，消除违法建筑的负面作用，引导其他主体进行合法建设，(3)常鹏翱：《违法建筑的公法管制与私法因应》，《法学评论》2020年第4期，第78页。如果对建造人进行补偿等于变相激励违法建设行为。但大量司法实践证明，对违法建筑所有人给予利益补偿却较为常见，而信赖保护原则成为违法建筑行政裁判实质解决行政争议的关键。然而，目前关于违法建筑信赖保护原则的研究成果并不多，(4)如陈晋、喻晶：《农村违法建筑征收补偿问题研究—以宅基地上的违法建筑为研究对象》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2013年第2期，第20—25页；季晨溦、肖泽晟：《论信赖保护原则在城乡规划变更中的适用》，《南京社会科学》2017年第2期，第105—112页。更未有学者通过系统梳理该领域的行政裁判文书来展开理论研究。鉴于违法建筑信赖保护案件多发生在城乡规划管理和环境保护领域，牵涉到城中村改造、房屋拆迁、集体土地征收等诸多民生领域，对该问题研究既具有重要理论意义，也富含实践价值。本文的分析框架为：首先以中国裁判文书网(以下简称“裁判文书网”)平台检索到的308份相关行政裁判文书作为分析对象。通过对裁判文书的结构化分析，直观地考察违法建筑行政裁判中信赖保护原则整体适用情况；其次围绕典型案例，检视违法建筑信赖保护原则司法适用的焦点问题；最后根据司法实践经验，阐述实现信赖保护原则的制度构造。

一 违法建筑行政裁判信赖保护原则适用样本的结构分析

(一)样本概况

为全面和直观地考察违法建筑行政裁判信赖保护原则适用情况，笔者在裁判文书网上循序渐进地框定搜索条件：(5)本次检索的截止时间为2022年12月8日。第一步：案由为行政案由，案件类型为行政案件，全文检索关键词为“违法建筑”“信赖”，其他暂不做检索限制，检索发现2012—2021年间全国裁判文书样本的数量为2 206份；第二步：限缩全文检索关键词为“信赖保护”，检索发现2014—2021年间共有499份裁判文书，所占比例约为23%；第三步：进一步限缩全文检索关键词为“信赖保护原则”，发现2014—2021年裁判文书的数量共为334份，占比约15%。但通过梳理发现有26份裁判文书存在重复，因此最终确定数据分析样本数量为308份。检索过程说明，并不是所有的违法建筑行政裁判文书都直接援引信赖保护原则进行裁判说理，而是仅使用“信赖保护”“信赖利益”或其他含有“信赖”“合理行政”等关键词作为裁判理由。

(二)结构分析

为了对信赖保护原则在违法建筑行政诉讼案件中的适用情况有一个较为直观认识，笔者根据一宗违法建筑行政案件中与信赖保护原则相关联的要素来描述这308份行政裁判文书结构。

1.案由。不服行政决定(包括行政机关针对违法建筑作出的责令限期拆除决定、责令强制拆除决定、行政处罚决定、行政征收决定、行政补偿或赔偿决定等)有205份，约占样本比66%；不服行政机关对违法建筑采取行政强制措施(包括强制拆除、强制征收等)有53份，约占样本比17%；涉及违法建筑行政协议纠纷有33份，约占样本比11%；行政机关不履行职责(如不履行征收补偿职责)有12份，约占样本比4%；涉及其他行政行为(如确认行政许可效力、撤销行政许可行为等)有5份，约占样本比2%。可见，66%案由是因相对人不服行政机关对违法建筑所作行政决定。

2.行政相对人援引信赖保护原则情况。在308份样本中，行政相对人主动援引信赖保护原则作为诉求理由的有219份，占样本比约71%。在其他裁判文书中行政相对人未援引信赖保护原则有以下几种特殊情况：行政相对人虽未援引信赖保护原则，但援引了其他原则，如合理行政原则、公平公正原则；行政相对人虽未援引信赖保护原则，但行政机关在答辩中却主动说明其针对违法建筑所作出的具体行政行为并不违背信赖保护原则，或行政相对人所诉求的利益并不符合信赖保护原则精神。可见，大多数行政裁判中的行政相对人都主动援引了信赖保护原则作为诉求理由。

3.裁判结果。裁判结果仅指裁判文书样本中法院认为案件是否涉及信赖保护原则以及对当事人所援引的信赖保护原则是否被法院认可。在308份样本中，行政相对人援引并且法院采纳的有23份，占样本比约7%；行政相对人没有援引但法院主动适用并据此裁判的有39份，占样本比约13%；行政相对人援引但法院并没有适用或者在裁判说理部分并没有涉及到的有228份，占样本比约74%。可见，大多数行政裁判并没有适用信赖保护原则，或者法院在裁判说理时认为案件并没有涉及到信赖保护原则。

4.理由叙明。通过梳理308份样本中的裁判说理部分，观察到法院适用或不适用信赖保护原则需要衡量多种因素，主要有：历史因素(涉案建筑是否因历史遗留问题才未能取得规划许可证)；政策因素(涉案建筑是否因政策原因才未能取得规划许可证以及现存的涉案建筑是否有悖国家政策)；公共利益因素(针对涉案建筑的具体行政行为是否符合公共利益以及现存的违法建筑是否会侵犯到公共利益)；优化营商环境因素(从优化市场营商环境，促进企业长远发展角度具体考量对涉案建筑补偿或赔偿)；行政行为因素(涉案建筑未能取得规划许可证是否因行政不作为以及行政行为前后是否一致、行政允诺等)；行政惯例因素等。

二 违法建筑行政裁判信赖保护原则适用之焦点

(一)未取得许可证是否可以直接认定涉案建筑违法并予以无偿拆除

典型案例1：江某某与喀什市城市管理局行政强制拆除及行政赔偿案。(6)新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院(2020)新31行终27号判决书；新疆维吾尔自治区高级人民法院(2021)新行申18号裁定书。2019年喀什市城市管理局以江某某在未取得合法手续情况下，在喀什市某地段建设的1524.9平方米建设物(江某某自1996年开始建成并使用)属于违法建筑，违反了《城乡规划法》及《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》相关规定，并向其送达了限期拆除违法建筑物的通知书，后喀什市城市管理局拆除该区域内江某某自建房屋400平方米。该案争议焦点：江某某的房屋是否系违法建筑；喀什市城市管理局的拆除行为是否合法；喀什市城市管理局是否应当赔偿江某某的房屋损失。一审法院认为，江某某未经政府相关部门批准擅自建设的违法建筑本应拆除，并不属于合法权益，故江某某要求喀什市城市管理局对拆除的400平方米涉案房屋进行赔偿的请求，依法不予支持。二审法院认为，按照信赖保护原则，江某某的正当信赖利益应当予以保护，喀什市城市管理局违法拆除其房屋应当予以赔偿；再审法院认为，依据《城乡规划法》相关规定，虽然在城市、镇规划区域内进行建设，应当取得建设规划许可证，但不能简单认为只要未取得建设规划许可证就当然属于违法建筑，在建房时间早于城市、镇规划或者存在其他一些历史遗留问题情况下，对未取得规划手续的建筑物是否属于违法建筑，仍需要根据具体情况进行甄别，并根据具体情况对建筑物是否对规划造成不可消除影响，或者尚可采取改正措施消除影响进行认定，并决定是否应当予以拆除。根据《国家赔偿法》相关规定，喀什市城市管理局应当依法对江某某进行相应的赔偿。

典型案例2：梁某、崂山区某啤酒文化体验馆诉青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府城建行政处理及行政复议一案。(7)山东省高级人民法院(2020)鲁行再50号判决书。梁某于2016年8月12日开办了崂山区某啤酒文化体验馆，青岛市崂山区人民政府办公室发布的《第二十六届青岛国际啤酒节工作协调会议确定事项》规定免除啤酒文化体验馆从2016年8月13日至2018年6月12日期间的场地租赁费用。2019年2月13日崂山区执法局以该啤酒文化体验馆未办理临建手续，系违法占地从事建设作出《责令(限期)改正通知书》，后梁某向崂山区政府提起行政复议，崂山区政府维持了崂山区执法局作出的行政行为。该案争议焦点：涉案建筑是否属于违法建筑；崂山区执法局作出的行政行为和崂山区政府作出的复议决定是否合法。一审法院认为，崂山区执法局认定房屋属于违法建筑于法有据；二审法院认为，崂山区执法局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确；再审法院认为，对崂山区执法局被诉行政行为合法性审查，应当结合本案具体事实及相关法律规定进行综合性审查判断。如该啤酒文化体验馆由来；梁某是否基于对崂山区政府信赖而建设该啤酒文化体验馆；是否有证据证明梁某作出过无条件服从拆除的承诺等。虽然梁某建设啤酒文化体验馆未取得建设工程规划许可证，但按照推进法治政府诚信政府建设，优化法治化营商环境的要求，基于信赖利益保护原则，梁某及其啤酒文化体验馆的合法权益应当得到保护。如有证据证明由此给梁某及其啤酒文化体验馆的正当权益造成损失的，有关行政主体应当给予适当补偿，以妥善化解行政争议。

之所以选取以上两个典型案例，除了二者争议焦点都涉及认定涉案建筑违法与否之外，还具有以下相似点：二者都经历了一审、二审和再审程序，一审法院都认定涉案建筑为违法建筑，但二审、再审法院的态度又截然相反；两个案例中再审法院虽然并没有对涉案建筑违法与否给出正面回应，但在具体说理部分可以观察到两家再审法院认为涉案建筑实质上仍是合法建筑，两个案例法院最后都成功地适用了信赖保护原则来维护行政相对人合法权益，这说明认定涉案建筑是否属于违法建筑是适用信赖保护原则前提条件，涉案建筑的认定机制是后续启动利益补偿机制的事实基础。

对于违法建筑的认定，目前以《城乡规划法》为中心的认定标准单一且刚性，(8)常鹏翱：《违法建筑的公法管制与私法因应》，《法学评论》2020年第4期，第79页。即根据《城乡规划法》第四十条、四十一条规定，将取得建设工程规划许可证或是否严格按照城乡规划许可进行建设作为认定涉案建筑违法与否的唯一标准。即使建造人取得了建设工程规划许可证，但如果没有按照规划许可进行建造，仍然要被认定为违法建筑。2011年住房和城乡建设部颁布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》指出，所谓违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权仍要严格按照《城乡规划法》第六十四条展开。现有立法规定的违法建筑认定机制和识别标准导致了城乡规划主管部门机械执法，按照既有立法规定，城乡规划主管部门根据《城乡规划法》第四十条、四十一条规定将涉案建筑直接认定为违法建筑，而后根据《城乡规划法》第六十四条的规定作出相应行政处罚。而2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，一律不予补偿。这说明，现有立法并没有对违法建筑的利益补偿机制作出规定。而在司法实践中，却出现了与立法规定和行政实践相矛盾的情况。从样本中62份法院运用信赖保护原则的裁判文书来看，法院认为不宜根据立法之规定直接确定涉案建筑为违法建筑，而是要采用多元化、综合认定标准。法院所考量的具体因素包括历史因素、政策因素、公共利益因素、优化营商环境因素、具体行政行为因素和行政惯例因素等。案例1中的再审法院就是结合历史因素认为涉案建筑的建房时间早于城镇规划或者存在其他一些历史遗留问题，因此不宜直接认定为违法建筑。而不适用信赖保护原则的一审法院则并没有考虑这些因素，实际上是否认其他因素对认定涉案建筑合法与否的影响，体现了法条主义的司法传统。而在案例2中，再审法院则是从优化营商环境和市场经济发展角度来考量。法院实际上是采取了类型化认定方法，根据违法建筑违法性认定标准的形式要件和实质要件将违法建筑作出了形式违法和实质违法类型之区分。在我国理论界有学者就采用了类型化方法研究违法建筑，提出各种分类标准，(9)蒋拯：《违法建筑类型化研究》，《社科纵横》2012年第3期，第63—66页。但并没有提出形式违法与实质违法的类型区分。我国台湾地区学者王泽鉴曾提及违法建筑有程序违建及实质违建二种，程序违建是指，“该建筑物并未妨碍都市计划，建造者得依一定程序申领建筑执照”，而实质违建则是指，“建筑物无从依程序补正，使其变为合法的建筑物”(10)王泽鉴：《民法物权》，北京：中国政法大学出版社，2001年，第116页。。在实践中也有个别法院即使最终认同了信赖保护原则，但仍然认为涉案建筑是违法建筑，并没有对违法建筑的“形式合法”与“实质合法”做出说明，其给出理由是，不能因为行政机关针对涉案建筑的行政行为违法，行政相对人的违法建筑就会转化为合法建筑。(11)吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终115号判决书。

在司法实践中，违法建筑行政裁判案件大多是城乡规划管理中的城中村改造而对房屋进行拆迁或征收，是介于集体土地征收和国有土地房屋征收之间的行政行为，更多的侧重于事实行为，依靠政策性文件的支持，缺乏法律明确规定。(12)湖北省武汉市中级人民法院(2022)鄂01行终323号判决书。因此如果未充分考虑涉案建筑物违法与否的各种因素便单纯地根据城乡规划管理法律法规作出相应行政行为，有利用查处违法建筑推进拆迁工作之嫌，显然有悖行政目的正当性原则。法院当然无权直接认定涉案建筑是否属于违法建筑，法院主要任务是对案件争议焦点的行政行为进行“合法性审查”，法院对涉案建筑“违法性”的判断仅是一个事实判断，是适用信赖保护原则的事实性条件。在案例2中，再审法院认为对崂山区执法局被诉行政行为合法性的审查，应当结合本案具体事实及相关法律规定进行综合性审查判断。结合后来具体展开的裁判理由可得知，所谓“本案具体事实”其实就是该法院在对涉案建筑的违法性进行事实判断，分析该案是否能适用信赖保护原则。法院在综合考量上述各种因素后，显然不能直接认定涉案建筑为违法建筑，但违法建筑的“违法性”是形式违法还是实质违法决定了是否可以利用信赖保护原则，如果涉案建筑仅是形式违法，只是由于历史、政策、行政行为等原因未能取得行政规划许可证，其实质上仍然是合法建筑，那么这种可归结为客观原因的违法建筑满足信赖保护原则适用条件；但如果涉案建筑属于实质违法，如侵犯了公共利益(这仅是指行政相对人主观故意而为之)，则不能适用信赖保护原则。也就是说，法院认为，信赖利益保护适用的前提是涉案建筑形式违法但实质合法，不能一律适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的不予补偿。

(二)法院直接适用信赖保护原则时如何进行充分说理

典型案例3：五莲县公共汽车有限责任公司诉五莲县人民政府行政强制案。(13)山东省日照市中级人民法院(2018)鲁11行初133号行政判决书。2012年12月7日，五莲县住房和城乡规划建设局作出《关于在解放路上增设公交站牌的规划批复》，五莲县政府先后通过两次专题会议纪要，原则同意五莲县公共汽车有限责任公司在五处地点增设双向公交站牌。2018年4月20日，五莲县综合行政执法局作出责令(限期)改正通知书，认为五莲县公共汽车有限公司公交站牌乱贴乱画、广告破损不及时整修、清洗或者更换的行为，违反了《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》的规定，责令其限期改正完毕。案件争议焦点：涉案责令限期拆除通知是否合法。一审法院认为涉案公交站点站牌设立时，已经过了五莲县住房和城乡规划建设局的规划批复，并通过了五莲县政府的两次专题会议纪要，不应认定为违法建筑。对于涉案公交站点站牌在后续使用过程中，是否存在违法情形、能否拆除，不仅要考虑行政审批程序，还应考量该公交站点站牌设立的原因、规划是否合法、能否限期改正、能否消除影响等因素。在没有充分证据证明涉案公交站点站牌存在安全隐患应当予以拆除情形下，涉案公交站点站牌在能够通过限期改正或者加固方式来纠正情况下，根据信赖保护原则和行政比例原则，被告不宜直接责令原告限期拆除，被告作出涉案责令限期拆除通知属于认定事实不清、证据不充分，确认五莲县人民政府作出的责令限期拆除通知违法。

在我国，信赖保护原则尚未真正实现法律化或只实现了部分法律化，主要规定在《行政许可法》第八条和第六十九条。由于违法建筑未能取得行政规划许可证或按照行政规划许可进行建设，显然不能适用《行政许可法》中的相关规定对行政相对人信赖利益进行保护，因此实务界对于如何运用信赖保护原则进行行政裁判存在争议。在笔者所统计的62份法院适用信赖保护原则的裁判文书中，有5份裁判文书的说理中也一同适用了比例原则，而其他裁判文书则单独使用了信赖保护原则进行说理，如案例1和案例2。案例3与案例2的案件事实具有一定的相似之处，将二者的法院说理部分进行对比，具有一定的典型意义。案例2中的法院直接援引了信赖保护原则进行说理，并结合案件事实对案件是否符合信赖保护原则的构成要件进行了逐一分析，这充分反映了法院将信赖保护原则视为了行政法上的一项基本原则，而案例3的法院将信赖保护原则与比例原则一同进行说理，反映了裁判法院的态度是，信赖保护原则远未达到像行政法上其他基本原则那样可以被单独使用进行充分说理，仅能在特定阶段、在一个极为有限的范围内起作用，其适用情形是有限的，但不同于案例2的说理，多数法院即使将信赖保护原则视为了一项基本原则，也没有进行充分说理，只有在涉及到行政许可问题时，有的法院才在裁判理由中释明：信赖保护原则是行政许可法上的一项基本原则，信赖保护可以取代法律优先而居于主导地位，对于授益性行政行为，尤其在违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人的权利或者利益，行政机关原则上不得擅自撤销。(14)福建省厦门市中级人民法院(2014)厦行终字第80号行政判决书。

对于信赖保护原则在行政法体系中的地位，有学者认为信赖保护原则是政府诚信原则的重要组成部分或直接体现，由传统法理中的诚实信用原则、法律安定性原则以及人民基本权利保障原则等综合演化而成；(15)本书编写组：《行政法与行政诉讼法学》，北京：高等教育出版社，2018年，第37页；周佑勇：《行政法基本原则研究》，北京：法律出版社，2019年，第205页。有学者认为信赖保护原则与行政公开、行政公正和比例原则同为合理性原则的组成部分；(16)罗豪才、湛中乐：《行政法学》，北京：中央广播电视大学出版社，2010年，第54页。甚至有学者将信赖保护原则与政府诚信原则直接等同，认为其是行政法领域的“帝王条款”，有君临全法域之基本原则的趋势。(17)姜明安：《行政法》，北京：法律出版社，2022年，第143—144页。总之，我国学界主流观点认为信赖保护原则是行政法上的一项基本原则，以致于有学者指出，信赖保护原则在行政法上的应用十分广泛，除了行政许可外，在诸如发布政策、签订契约、作出承诺、提供指导或信息咨询等广泛众多的行政管理领域，政府都应当遵循信赖保护原则。(18)周佑勇：《行政法基本原则研究》，第201页。

在理论上而言，信赖保护原则完全可以作为一项基本原则来直接进行司法适用。但这给司法实践带来难题是，信赖保护原则何以适用于行政许可之外没有法律化领域呢？依据何在？法院是司法机关并不是立法机关。有学者就指出，其实这就是一个法律适用的技术问题，准确来说就是类推的问题。(19)王贵松：《行政信赖保护论》，济南：山东人民出版社，2007年，第75页。在规范使用层面上，行政许可法尚未对信赖保护原则作出规定。但信赖保护原则的中国法意义，并不取决于行政许可法中是否作出了相关规定。依法行政原则本身就具有信赖保护功能，(20)刘飞：《信赖保护原则的行政法意义—以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，《法学研究》2010年第6期，第18页。我们可以这样理解，行政许可是利用了依法行政原则中的信赖利益保护，而违法建筑中的信赖利益保护则真正展示了信赖保护原则自身作为基本原则的独特功能。这意味着信赖保护原则可以在司法裁判中直接适用。因为从“法的一般原则”看，信赖保护原则本身可以成为裁判理由的一部分，甚至在个案中起到独立决定性影响，“裁判理由可以突破制定法”，但从严格的“裁判法依据”角度看，无论裁判理由是什么，它们都必须“接轨”到具体的裁判法依据，并充分论证其与相关裁判规范的关联性，才能有效支撑裁判类型的得出。(21)蒋红珍：《比例原则适用的规范基础及其路径：行政法视角的观察》 ，《法学评论》2021年第1期，第64页。但目前司法实践中对案件直接适用信赖保护原则进行充分说理的做法并不统一。在上述案例2中，法院主要适用个别类推法律方法，即先通过对行政许可法中关于信赖保护原则的构成要件进行分析，后分析待适用的关于违法建筑案件的适用情形是否与行政许可法中的适用情形相似，如果确认相似，并且二者的不同之处不足以排斥给予同等评价，那么信赖保护原则完全可以适用，类似案件类似评价，相同案件相同评价。(22)王贵松：《行政信赖保护论》，第77页。此时法院所适用信赖保护原则的具体模式就是“信赖基础+信赖表现+信赖的正当性→信赖利益值得保护→适用信赖保护原则”。在案例2中，法院适用信赖保护原则的具体过程是：第一，信赖基础部分，即行政机关作出了一定的行政行为。该法院通过审查崂山区某啤酒文化体验馆由来，青岛市崂山区人民政府办公室免除了2016—2018年期间租金，构成了一定信赖基础，该啤酒文化体验馆在客观上是服务于啤酒节工作而进行建设，现有证据并不能证明违法建设应当完全归责于行政相对人梁某自身原因；第二，信赖表现部分，即行政相对人基于对行政机关信赖所作出的客观表现行为，法院认为，梁某虽未取得临建规划手续，但基于对崂山区政府部门信赖，依然按照相关主管部门要求完成建设并开始经营。此种行为所产生的正当利益应当予以保护。第三，信赖的正当性部分，即行政相对人的信赖无瑕疵并值得保护。本案中崂山区执法局未能提供证据证明梁某建设该酒盒子体验馆作出过无条件服从拆除的承诺。而在案例3中，法院将信赖保护原则与比例原则一同适用，(23)样本统计显示，司法实践中有个别行政相对人在上诉请求中的理由陈述部分也同时援引了信赖保护原则和比例原则。如贵州省安顺市中级人民法院(2016)黔04行初95号行政裁定书。属于一种对信赖保护原则的变通适用方法，二者同时具有平衡行政裁量中不同利益关系的功能，可以一道作为检验行政行为合法性的标准。行政法中的诚信原则要通过平等对待原则、行政比例原则和信赖保护原则才能全面体现出来。(24)周佑勇：《行政法基本原则研究》，第205页。在案例3中法院对比例原则的适用主要是对行政机关针对涉案建筑的手段的适当性、必要性的审查，要求行政行为不能超越实现目的之必要程度。主要依据的是《城乡规划法》第六十四条对于违法建筑可供选择的多种行政处罚手段的规定。法院主要审查的就是行政机关针对涉案建筑的行政处罚手段是否符合该条规定的平衡与比例精神，处罚手段是否与行政目的相当。案例3中的法院就认为，涉案公交站点站牌在能够通过限期改正或者加固方式来纠正情况下，根据信赖保护原则和行政比例原则，被告行政机关不宜直接责令原告限期拆除。有的法院认为，基于信赖保护原则，不宜简单对上诉人的房屋予以无偿拆除，应当根据违法建筑形成过程中各方面的责任大小，确定适当比例，给予当事人合理的行政补偿；(25)山东省日照市中级人民法院(2015)日行终字第58号行政判决书。有的法院则将比例原则和信赖保护原则分开适用，认为按照比例原则，行政机关对行政相对人所作的行政处罚应当与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。按照信赖保护原则，行政相对人基于对行政机关的信赖而进行建设行为，应当减轻其主观过错责任，不宜对违法建筑简单予以无偿拆除。(26)山东省日照市中级人民法院(2015)日行终字第74号行政判决书。也就是说，法院对行政比例原则和信赖保护原则作出了具体分工，行政比例原则负责调整案件中的负担性行政行为所涉及的利益关系范围，信赖保护原则负责调整受益性行政行为所涉及的利益关系范围。

(三)法院适用信赖保护原则如何进行利益衡量

理论界关于信赖利益与公共利益之间的利益衡量是否是信赖保护原则的构成要件或基本要求存在争议。有学者认为行政机关在作出撤回、废止或改变已经作出的行政行为决定前，应当进行利益衡量。这是适用信赖保护原则的核心与关键。(27)周佑勇：《行政许可法中的信赖保护原则》，《江海学刊》2005年第1期，第110页。所谓的利益衡量即对行政行为所欲维护的公共利益与行政相对人的信赖利益之间的权衡。当行政相对人的信赖利益明显大于公共利益时，行政机关不得作出撤回、废止或改变行政行为，即维持原行政行为效力；反之，行政机关才能撤回、废止或改变相应的行政行为，但应当给予行政相对人一定补偿或赔偿。在个案利益衡量中，只有当信赖利益大于或相当于具体案件中的公益，信赖保护才能得以成立。(28)王贵松：《行政信赖保护论》，第190页。而有的学者则认为，关于信赖利益的正当性问题应当与是否存在更为重要的背离该信赖的公共利益问题区别开来。(29)李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，《公法研究》2005年第2期，第90页。样本中多数法院的裁判理由或判断方法更倾向于认为利益衡量是信赖保护原则的一种构成要件或基本要求，对行政机关是否尽了利益衡量的义务进行了审查与分析，并据此作出裁判。有学者指出这是法院的“情势判决”，一种特殊的确认判决，(30)王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，《交大法学》2015年第1期，第171页。法院在“情势判决”中的利益衡量过程是，法院在作出判决时，首先要进行的就是利益权衡，只有在改变被诉行政行为将会明显有损于公共利益时，才能仅确认被诉行政行为违法，同时责令采取补救措施。样本法院中进行利益衡量的典型案件是涉及到环保问题的案件和房屋拆迁征收案件。法院适用利益衡量的方法所考虑的因素有：对受益人生产、生活的影响；对公众和第三人的影响；行政行为程序正式复杂的程度；行政行为违法性的程度；行政行为存续的时间。(31)马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：中国法制出版社，2000年，第62—63页。

在彭某某诉自贡市沿滩区人民政府房屋征收决定一案中，法院认为，本案征收行为符合公共利益的需要，且行政程序已进行到被征收国有土地上房屋的96.6%的产权人签订了模拟征收协议。一旦撤销征收决定，必然导致重新履行征收程序及补偿程序，重新签订补偿协议。重复履行行政程序将导致行政资源浪费，且不利于保护已签约的其他被征收人权益。为避免导致原已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，平衡依法行政和信赖保护原则的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一，应当判决确认行政机关的行为违法。但行政机关同时也要对行政相对人采取相应的补救措施。(32)四川省高级人民法院(2020)川行终1 285号行政判决书。在本案中法院主要是考虑了撤销行政行为对公众和第三人的影响以及行政行为程序复杂程度这两个因素，相较于彭某某个人的信赖利益，已签约的绝大多数其他被征收人的权益其实就是一种公共利益，法院经权衡认为其他被征收人的公共利益大于彭某某个人的信赖利益，而且从节约行政成本和提高行政效率角度考虑，并没有撤销被诉行政行为，而是仅判决确认了行政行为违法，并责令行政机关对彭某某补偿。

针对环境保护行政案件中利益衡量，2014年12月19日《最高人民法院公布人民法院环境保护行政案件十大案例》中的苏某某诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案具有典型意义。该案裁判要旨为人民法院在维护行政机关环境保护监管行为的同时，也要注重利益的平衡，诠释环境行政管理活动中的信赖保护原则。在环境行政管理活动中，政府及环保部门需注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑环境保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益。尤其要防止为了逃避补偿责任，有意找各种理由将合法的生产经营活动认定为“违法”的现象。然而，在其他一些行政裁判中，法院意在尊重行政机关的环境保护监管行为，通过利益衡量的方法维护公共利益，但忽视了行政相对人的信赖利益。如在郑某某诉被申请人广东省惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会、惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处行政强制拆除及行政赔偿案中，法院认为，郑某某主张根据信赖保护原则，自1993年开始在涉案土地建养猪场，并受到当地相关部门表彰，应给予合理补偿或赔偿。但是，郑某某的养猪场自始至终未取得任何审批手续，严重污染周边环境，且已被划定属禁养区范围，请求行政补偿或行政赔偿，缺乏事实和法律依据。以此为由申请再审，本院亦不予支持。(33)最高人民法院(2018)最高法行申1 616号行政裁定书。根据上文对违法建筑认定的综合因素考量来看，该案中的涉案建筑因为政策和政府先前行政行为因素影响，未取得审批手续，涉案建筑在实质上应该是合法建筑，郑某某援引信赖保护原则的主张应得到支持，并得到相应补偿。可见在该案中，法院虽利用了利益衡量方法，但只是考虑了强制拆除违法建筑带来的环境保护公共利益，而忽视了对郑某某个人财产损失的关照。

三 违法建筑行政裁判信赖保护原则适用的制度建构

司法实践的启示在于，若要实现信赖保护原则制度化，使信赖保护原则成为实质解决违法建筑行政争议的有效支点，根本落脚点仍在信赖保护原则自身，而不得单单局限于行政裁判自身的完善，需要在行政法制度框架之内建构信赖保护原则。

(一)对违法建筑进行形式违法和实质违法之区分

对违法建筑进行区分是“规则之治”导向下的合理类型化，有助于纠正行政机关侧重于解决个案纠纷的偏颇，统一法律适用模式。违法建筑的认定是违法建筑纠纷解决中适用信赖保护原则的重要前提。第一，根据样本行政裁判文书中的案件事实和裁判理由，笔者认为应对违法建筑划分为形式违法建筑和实质违法建筑两种类型。行政机关对于违法建筑的认定不能仅依照城乡法律规范机械执法，要灵活运用相关法律规范，全面考虑综合因素。根据《城乡规划法》规定，涉案建筑违法的唯一标准即是否取得行政规划许可证或是否严格按照行政规划许可进行建设，该项规定仅符合形式法治要求，而忽略了实质法治要求，即行政机关应当做到公平合理。行政机关要努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。适用信赖保护原则的“违法建筑”应当是形式违法但实质合法，即实质上是合法建筑或应当被认定为合法建筑。行政相对人对指向涉案建筑的行政行为形成值得保护信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。第二，在信赖保护原则与依法行政原则发生冲突时，依法行政原则要让位于信赖保护原则。(34)王贵松：《行政信赖保护论》，第111页。行政机关在认定涉案建筑时，不应将未取得行政规划许可证或未按照行政规划许可进行建设的建筑直接与违法建筑等同，还要考虑建筑形成的历史环境、政策背景、使用状况、行政行为等因素综合考虑，这些因素虽是属于合理行政范围，但也有法律规范和文件依据可循。历史环境因素、政策背景因素就是要考虑到涉案建筑当年形成历史背景下是否符合当地的政策环境特别是一些招商引资的政策，相关规划和权属登记手续是否均将在后续有序完成，不存在障碍，是否符合当时的行政惯例等。尤其是在城中村、旧城区等区域的房屋情况复杂，存在大量基于历史原因未依法办理建设工程规划许可证的建筑，只是因客观原因被延误至今，一些涉案建筑所属的行政区域不断变更，使得申请人多次申请办理规划等审批手续均无进展，单纯适用城乡规划管理的相关法律法规是无法解决该问题的。还有就是农村因继承违反“一户一宅”规定的建筑，符合当时的土地利用规划，并获得了建批手续，但由于历史原因并没有办理房产证的建筑，这种现象具有一定的普遍性，也应被视为合法建筑。(35)陈晋、喻晶：《农村违法建筑征收补偿问题研究—以宅基地上的违法建筑为研究对象》 ，《四川师范大学学报(社会科学版)》2013年第2期，第25页。使用状况因素就是要看涉案建筑的形成与使用过程是否具有一定的公益目的，如建筑项目的建造是为了满足村集体的需要或在使用过程中产生了一定的社会效益，促进了当地经济与文化事业的发展，这种情况下涉案建筑应被视为合法建筑。行政行为因素就是要看涉案建筑的形成是否得到当地政府部门的大力支持，因为有些涉案建筑项目本身就是政企合作完成的，具体要看行政相对人是否一直积极向相关部门协调办理相关手续，期间有无政府部门提出过异议，是否存在行政不作为的现象等。第三，特别是针对企业法人涉案建筑的认定，除了从以上一般要素进行考量外，还应当考虑到要有利于企业产权保护和长远发展，尤其是在一些突发公共事件的影响下，企业经济发展状况普遍不景气，行政机关要深入贯彻《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》中优化营商环境的相关规定之精神，遵循各省出台的《优化营商环境条例》，从优化企业营商环境的角度具体分析涉案建筑是否应被认定为违法建筑，是否应当适用信赖保护原则。正如上海高院发布的《2018年度上海法院行政审判白皮书》所指出，对信赖保护原则的准确运用，是法律对行政机关依法行政的基本要求，也是法院为民营经济发展提供有力司法服务和保障的一个重要着力点。

(二)完善违法建筑信赖利益的行政补偿制度

目前关于违法建筑信赖利益的补偿并没有明确法律规定，《城乡规划法》第五十条也只是简单地规定“依法予以补偿”，并没有规定补偿标准、范围和方式。这使得法院行政裁判的随意性较强、安抚性色彩浓厚，完善违法建筑信赖保护的行政补偿制度应包括：第一，明确信赖利益的补偿标准。在行政裁判样本中，有的案件的争议焦点就是针对涉案建筑行政补偿的数额、方式和标准为何，但法院的裁判结果并没有给出具体的回应，仅有个别案件中的法院认为，对于行政相对人的行政补偿应当综合考虑涉案房屋的地理位置、房屋用途、房地产价格波动情况。(36)新疆维吾尔自治区高级人民法院(2021)新行申18号行政裁定书。在最高人民法院作出的(2020)最高法行申13015号行政裁定书中，行政征收中应当综合考量未办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋用途和周边类似房屋市场价格等因素，确定补偿标准，不宜径行以违法建筑为由不予补偿。违法建筑信赖利益的补偿标准应包含市场价值标准、重置成本标准、加成补偿标准和收益价值标准等，(37)房绍坤、王洪平：《公益征收法研究》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第355—361页。违法建筑信赖利益的行政补偿标准可以根据违法建筑类型的不同(如农村违法建筑和城市违法建筑，形式违法建筑和实质违法建筑)或违法建筑的形成原因(如历史原因、政策原因和行政行为原因等)作出具体选择，采取以市场价值标准为基础的多元化、综合的标准体系；第二，明确信赖利益的补偿原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了公平补偿原则，但并没有对这一补偿原则作出具体规定。由于违法建筑本身的违法性，显然不能适用一般行政征收中的完全补偿原则，样本法院的裁判结果大多是认为应当对行政相对人进行适当补偿。德国征收补偿制度经历了由“完全补偿”到“适当补偿”再到“衡平补偿”的发展过程，德国的衡平补偿原则是行政机关在公平地衡量公共利益及关系人利益之后才作出决定，公共利益与关系人利益应当被作为平等的衡量因素予以考虑，(38)房绍坤、王洪平：《公益征收法研究》，第349—350页。这具有一定的借鉴性。违法建筑信赖保护本身就是一个利益权衡的动态过程，这一过程可以促使补偿原则更加明确具体和可视化；第三，明确信赖利益的补偿范围。违法建筑信赖利益的补偿应当实现从对物补偿到对人补偿，对物补偿仅着眼于信赖利益的直接损害，即信赖利益中的既得利益，具体指违法建筑这一客体的财产损失，而对人补偿则应综合考虑包括直接损失和间接损失在内的信赖利益，即信赖利益中的既得利益和未来可预见的期待利益；第四，完善利益衡量方法。公共利益本身就是一个不确定概念，司法实践中法院判定公共利益往往具有主观色彩，样本法院裁判过程中大多以公共利益为主导，而对行政相对人的利益适当保护，但信赖保护原则要求公权力的行使注重考量行政相对人的信赖利益。尤其是在公益与私益之间的利益权衡中，不应完全以公益为主导，而是提倡将私益置于与公益相平等或更为重要的地位。(39)刘飞：《信赖保护原则的行政法意义—以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，《法学研究》2010年第6期，第18页。此外，违法建筑行政裁判中的利益衡量应以被诉行政行为为中心，考察该行为如果被改变会对公共利益和行政相对人的利益带来怎样的变化，之后再作出行政补偿决定。

(三)优化违法建筑信赖保护的司法审查规则

违法建筑信赖保护的司法审查规则是违法建筑行政诉讼核心问题，是人民法院对行政行为的合法性和合理性作出最终评价的准则。(40)刘东亮：《我国行政行为司法审查标准之理性选择》，《法商研究》2006年第2期，第42页。《行政诉讼法》第七十条虽然规定了行政行为的合法性审查基准，但司法实践中法院并非仅按照法律要求对涉案建筑进行形式法意义审理，对行政行为所指向的涉案建筑的实质是否公正合理不予审查。“实质解决行政争议”要求法院的审理和裁判围绕行政争议展开，而非机械地围绕行政行为合法性展开审查。(41)刘群：《实质解决行政争议视角下的行政履行判决适用研究》，《行政法学研究》2019年第2期，第129页。在违法建筑行政裁判中，法院对涉案建筑“违法性”的形式违法和实质违法的区分实际上是一种“合理性审查”，并不妨碍对行政行为“合法性审查”，反而会有助于法院对后者的判断。对于不符合法律规定的行政行为进行纠正，是依法基本要求。因此，针对违法建筑信赖利益保护，法院在实施“合法性审查”之外，还可以进行“合理性审查”，此时就要求法院结合个案事实，综合考虑各项因素，如涉案建筑的形成原因、公共利益的确定和公共利益与行政相对人信赖利益之间的衡量等。

2013年最高人民法院发布的《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》明确承认实定法之外的法源作为裁判理由论证的可行性，如最高人民法院发布的指导性案例；最高人民法院发布的非司法解释类审判业务规范性文件；公理、情理、经验法则、交易管理、民间规约、职业伦理；法理及通行学术观点等。法院应当加强释法说理。其中以最高人民法院发布的指导性案例作为裁判理由最具说服力。最高人民法院通过《最高人民法院公报》《中国行政审判案例》等形式发布行政指导案例，但笔者查阅2011—2021年最高人民法院发布的31批178则指导性案例，发现并无违法建筑信赖利益保护的典型案例，建议最高人民法院应当考虑将该类典型案件吸纳进指导性案例之中，以为下级法院提供行政裁判指导。此外，法院还应当优化行政裁判方式，法院在行政裁判结果中不仅应当明确行政机关履行何种职责，而且还应当明确履行期限、方式和内容的程序性判决，特别是对于行政补偿的部分更应当明确具体，通过说理引导行政机关对行政相对人的信赖利益进行补偿，或提供相应的司法建议，以维护行政相对人的合法权益，实现案结事了。另外有学者还指出，行政机关要在违法建筑行政裁判中承担举证责任，从实体、程序方面论证其行为的正当性、与公共利益的密切关联性，并且要清晰地将权衡公共利益与私人利益的过程呈现出来，通过对涉案建筑“公共利益”结果审查与过程审查之间的有效切换，使得法院恪守司法审查界限的同时，加强行政机关、行政相对人及利益相关方之间的交流，增强判决的说服力和可接受性。(42)张鲁萍：《信赖保护原则的现实图景与实现路径—基于行政许可案件的实证考察》，《东南法学》2022年第1期，第243页。

(四)健全违法建筑信赖利益保护的程序规定

信赖利益保护方式有实体性保护和程序性保护两种。我国目前关于信赖保护方式主要是一种实体保护，包括存续保护和财产保护。信赖利益的程序性保护虽然是英美法系国家经常采取的一种方式，但在大陆法系国家也开始重视程序性保护方式的运用，将信赖利益的实体性保护和程序性保护有机结合起来。日本、德国和法国等大陆法系国家的行政程序法中也涉及到了信赖利益程序性保护，展示了程序性保护两个方面，即为实体保护提供程序上的请求权(正当程序)和对程序自身所产生的信赖如何保护(遵守行政行为的既定程序)的问题。(43)王贵松：《行政信赖保护论》，第220页。我国目前缺乏对违法建筑信赖利益程序性保护的相关规定，《城乡规划法》第五十条规定了城乡规划管理过程中的程序性保护，但适用范围过于狭窄，仅适用于确需修改依法审定的修建性详细规划和建设工程设计方案的情况，应采取听证会等形式听取利害关系人的意见，并没有涉及到违法建筑信赖利益的程序性规定，且该规定过于笼统和粗疏。裁判文书样本中多数案件的争议焦点之一就是行政行为自身的既定程序问题，行政机关在调查认定涉案建筑、采取责令限期拆除、强制拆除等行为时未遵循法定的程序，导致行政相对人对程序信赖所产生的利益受损。另外，根据法院的裁判结果来看，法院对行政相对人信赖利益的保护主要是一种实体保护，并侧重于财产保护。由此，有必要强化违法建筑信赖保护的程序方式。

1.保障行政相对人的知情权和参与权。行政机关在对涉案建筑采取责令限期拆除、强制拆除等可能导致行政相对人信赖利益受损的行为时，应当采取听证会等程序，赋予行政相对人相应的知情权和参与权，听取行政相对人的意见，给予行政相对人表达意见的机会。从追求行政效率角度来看，虽然城乡规划管理和环境保护管理机关对违法建筑进行拆除具有一定的紧迫性，行政成本也会相应地增加，但应通过合法的征收程序和执法程序实现“消除对城乡规划实施产生的影响”之目的，充分保障了行政相对人知情权和参与权等程序权利会减少日后行政裁判的讼累，也有助于根据个案，选择对行政相对人的实体保护的具体方式和方法。《湖北省行政执法条例》第六条就规定“行政相对人对行政执法机关所作出的行政执法行为，享有陈述权、申辩权”。根据最高人民法院(2019)最高法行申3615号裁判文书的裁判要点，关于限期拆除决定是否合法的问题，在行政机关作出决定程序来看，行政机关作出限期拆除决定之前，应履行告知程序，告知当事人限期改正或自行拆除，并告知其享有举证、陈述和申辩的权利。

2.完善行政救济程序。现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平、合理补偿。相关行政机关不能基于集体土地征收的公益目的而对涉案违法建筑怠于履行补偿职责，造成补偿问题长期无法通过法治化渠道解决，既损害被征收人补偿权益，又提高补偿成本。(44)山东省日照市中级人民法院(2020)鲁11行终160号行政判决书。信赖利益并不仅是行政相对人的主观期待，还是能够引起行政救济程序的一种客观存在，行政救济程序的核心是救济请求权，应当根据不同的行政行为确定相应的行政救济请求权，如违法建筑存续请求权、违法建筑过渡措施和补救措施请求权、违法建筑补偿请求权，(45)季晨溦、肖泽晟：《论信赖保护原则在城乡规划变更中的适用》，《南京社会科学》2017年第2期，第110页。行政相对人根据救济请求权启动不同的行政救济程序。