重量级金融监管改革留下四大悬念

李庚南

3月7日，比惊蛰来得晚了一天的是金融领域的一声惊雷：万众瞩目的国务院机构改革方案提前揭晓；而其中重磅消息是，组建国家金融监督管理总局，取代中国银行保险监督管理委员会。同时，对中国人民银行、中国证监会及地方金融监管局的部分职能进行了调整，对人民银行分支机构也进行了改革。从业内人士的角度看，此次金融监管改革应该是涉及面最广、力度最大，也是触及利益最深的一次改革。

按照党的二十大精神及政府工作报告要求，本次监管改革的基本逻辑和思路是，强化现代金融监管理念，聚焦于解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题。在落实现代金融监管理念方面，核心是要强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管；在解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题方面，核心应该是治理金融秩序乱象、防范金融风险特别是由于金融机构内部控制不严，导致的金融风险。

按照上述思路和逻辑，本次金融改革的路径清晰，对整体监管框架影响虽不明显，但改革更强调问题导向，聚焦于于突出问题的解决。主要聚焦于三方面。一是按照依法监管理念，强化了监管机构的行政法律地位，增强监管的权威性。本次改革通过改变监管机构属性、提高监管机构行政权限，解决了长期以来银行保险和证券金融监管机构法律地位不明确、参公管理的事业单位履行监管执法权不符合全面依法治国等现实矛盾。二是厘清了监管的职责边界，强化功能监管，增强了监管的统一性。本次改革将央行对金融集团的日常监管职责划入国家金融监督管理总局，将国家发改委的企业债券发行审核职责划归证监会，将相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，都充分体现了强化功能监管的要求，有助于避免多头监管和监管空白，切实提升监管的效率。三是整合消费者保护资源，强化行为监管，凸显了监管的人民性。 这次改革聚焦于解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题。其中金融消费者权益保护问题显然是近年来社会反响较大、较突出的问题。将金融消费者权益保护职能划归国家金融监管总局归口管理，充分体现了监管的人民性导向，体现了决策层着力抓好消费者保护的决心、以有效监管守护好老百姓“钱袋子”的决心。

本次金融监管的总体方案已然明确，但涉及具体实施依然留有诸多悬念：

悬念之一：消费者保护职能统筹归口管理后，涉及证券等专业领域的消费者维权事项如何操作？行为监管局离我们还有多远？

金融消费者保护职能部门的职责，并非简单的接访、受理投诉及处理，还包括研究制定消费者权益保护总体战略、政策法规等。其中最核心和实务性最强的是两部分：一是建立并完善投訴受理及相关处理的运行机制；二是组织开展金融机构消费者权益保护实施情况的监督检查。而这两方面工作显然具有较强的专业性。因此，将人民银行金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责划入国家金融监管总局之后，金融消费者保护相关工作能否顺利开展，首先面临的是专业人员配置问题。如果能按照人随业务走的模式，或能实现平稳对接（但目测可能性较小）。可以期待的，按照改革方案，中央国家机关编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。那么，在监管资源配置方面有望增强。

比较理想的是，在消费者保护职能统筹归口的基础上，按照人随业务走模式设立相对独立的消费者权益保护局。考虑到金融环境的日益复杂化，以此为基础设立行为管理局或更符合现代金融监管的需要，更有助于将监管制度覆盖所有金融机构、业务和产品，对各类金融活动依法实施全面监管。

所以，个人认为，将金融消费者保护、投资者保护职能划归国家金融监管局，或为消保领域的深化改革埋下伏笔：单独设立金融消费（投资）者保护局或许是顺理成章的，而再往前走，成立行为监管局应该是监管改革的方向。

悬念之二：人民银行县支行人员的去留，以及国家金融监管总局基层派出机构如何设置、资源如何配置？

众所周知的是，在现行监管框架下，监管资源存在明显错配：一方面，以货币政策为核心职能的央行，重心本应该在省级以上，比较合理的配置应该是呈倒三角形。但实际资源配置却呈正三角，大量资源配置在县域。据人民银行年报披露，截至2020年末，人民银行县级支行达到1761个，县级支行工作人员达4.36万人，占中国人民银行全系统12.67万人的三分之一强。从中央银行的职能看人民银行县支行应该早就使命已达。另一方面，以审慎监管、行为监管为主要职能的银保监会，监管的重心本应在县域，监管资源配置应该呈正三角但实际上呈倒三角，银保监会在县域仅维持3-4人监管组的微型组织格局。这种监管资源的错配，无疑弱化了监管的基础，也成为历次监管改革的聚焦点。

但问题也来了！人民银行县支行撤销后，4万多员工如何消化？方案仅提及职能上收，并未涉及人员分流问题。如果在职能上收同时，大量的县支行人员也上收，那么从优化监管资源配置角度看，监管资源错配的格局并未得到有效化解，无非是由倒三角配置变为倒梯形配置。而履行具体监管职能的国家金融监管总局在县域资源的配置依然与所承担的监管职责极不匹配。这种不匹配不仅表现为人员配置上的不相称，还表现为专业能力上的不匹配。此前，银保监合并时就已凸显市、县保险行业监管力量的极度薄弱。

可以预见，随着金融竞争的加剧、金融机构服务重心的下移，对县域的金融监管任务将更加艰巨，对县域理应配置更多的监管资源。相应地，在监管资源的配置上应尽快扭转现行的错配格局。因此，个人认为比较符合资源优化配置、最大可能降低改革成本的人员消化模式，可以人民银行县支行、现银保监会监管组为基础，或加上县政府金融办，整合为国家金融监管局地方派出机构的县级组织（监管支局）。

悬念之三：同在地方金融管理体制之下的地方金融监管局与中央金融管理部门地方派出机构之间如何协同？地方政府如何协调金融口工作，以推动金融服务与防范金融风险？

一方面，地方金融监管局与国家金融监管总局派出机构之间的关系如何协调？按照改革方案，将建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。显然，地方金融监管局也在地方金融监管体制框架之下。那么，二者的关系如何协调？是否依然存在业务指导关系？之前对地方金融组织的监管模式是否维持不变？既然地方金融监管局专司监管，那么与中央金融管理部门地方派出机构整合就有了想象的空间和逻辑。

另一方面，地方金融监管局专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子之后，地方政府如何协调金融口事务？这是一个不可回避的问题。从地方政府角度出发，不仅要承担了地方金融风险防范处置的主体责任，还要协调金融部门配合支持全省的经济社会发展战略、推动金融机构服务实体经济。因此，在地方金融监管局去掉优化金融服务、促进金融发展职能后，地方政府势必另设专门部门来对接和协调金融部门，這种必要性和必然性是毋庸置疑的，这或带来新的改革成本。此外，地、市层面也面临地方金融组织由谁来监管、如何组织实施（如果县级按前述模式的话）的新问题。

悬念之四：国家金融监管总局、证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构后，监管费还收吗？

改革之后，在银保监会基础上翻牌的国家金融监管总局和证监会均由原来的国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，即成为国家行政管理机关。监管机构属性改变之后，原来向银行、证券、保险机构收取的监管费是否继续收取，或存在不确定性。

逻辑上，监管机构属性改变之后，金融监管费收费主体的资格和理由或都不存在了。

一方面，两大监管机构属性明确为国家行政机关之后，作为收费主体的资格显然存疑。改革之前，监管机构作为国务院直属事业单位，并非严格意义上的行政执法机关，而是受国务院委托履行监管职责，因此其收取监管费名正言顺。但转为正式的国家行政机关后，其收取监管费的资格显然不再具备。《行政许可法》明确规定，国家行政机关的收费应当依法进行。行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。

另一方面，金融监管收费的理由实际上也不再充分。按照此前监管部门对实行监管收费理由的阐述，主要包括两点：一是实行监管收费更能强化监管当局和被监管机构的监管成本和监管效率观念，增大监管当局节约监管资源、改善监管服务、提高监管效率的外部压力，促进实现有效银行监管。但实际上，金融监管收费纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。在此框架下，“实行监管收费更能强化监管当局和被监管机构的监管成本和监管效率观念”的逻辑似已不复成立。二是实行监管收费符合国际上的通行做法。尽管目前多数国家的银行监管当局对金融业实行了监管收费制度，但实际上，这些国家监管收费的实施主体并非国家机关。如，美联储实际上是纯由私有银行成员组成的“独立”的“中央银行”；英国金融服务管理局（FSA）的经费来源完全依靠收费，但FSA本身是独立的非政府组织。

实际上，虽然之前银、保、证监管主体的事业单位属性赋予了其收取金融监管费的资格，但收取监管费的理由其实一开始并不充分：监管收费并没有与监管成本、监管效率挂钩，也未必能强化监管当局和被监管机构的监管成本和监管效率观念，增大监管当局节约监管资源、改善监管服务、提高监管效率的外部压力。也就是说，在监管费实行“收支两条线”模式下，监管费收取的理由早已缺失，但监管费依旧在收取。推而论之，改革之后，监管费是否继续收取，需要考量的或许并非前述的理由，而是财政的需要。毕竟，《行政许可法》在行政机关收费方面仍留有弹性：“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。

当然，最让监管人揪心的悬念无疑是“钱袋子”会不会被戳破？按照改革方案，央行、国家金融监督管理总局、证监会、国家外汇局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准，这一调整对一行一会一局工作人员的工资待遇将产生怎样的影响？监管民工正翘首静候。

没有悬念的作品算不上好作品。改革从来都是充满悬念的、复杂的系统工程，需要不断探索、不断权衡，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸。或曰：改革永远在路上。