“一行一会”时代来临

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“一行两会”金融监管格局形成5年后，新一轮政府机构改革帷幕再度拉开。

3月7日，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局。

从“一行三会”，到“一行两会”，再到未来的“一行一局一会”，金融监管格局历经了近20年的更迭。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。

这次重磅改革释放了强监管的明确信号，也是对政府工作报告中“有效防范化解重大经济金融风险”要求的有力践行。

“这有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题。同时，不管是以金融主体发起的金融控股，还是以其他非金融主体发起的金融控股公司，都纳入到一个机构进行监管，有利于实现监管统一，避免监管套利。”多位金融界人士评论称。

“统一后意味着监管体系更加完善，避免出现原来多头监管、监管套利、监管规则不统一、监管效率低下的情况，有助于实现全覆盖、一致性监管，提高监管的效率。”上海金融与发展实验室主任曾刚认为。

此次改革方案中，国家金融监督管理总局和证监会均被纳入国务院直属機构，相关职责权限得到扩充，监管金融机构和统筹资本市场的能力得到强化。

央行方面，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

1998年，央行在天津、济南、南京、上海、武汉、广州、西安、成都、沈阳等建立了9个大区行和北京中国人民银行营业管理部、重庆营业管理部。其中，上海分行管辖区域为上海市、浙江省、福建省，济南分行下辖山东、河南两省。

招联金融首席研究员董希淼认为，近年来，我国金融业经过一段时期的高速发展，产生和积累了一定的金融风险，一定程度上影响了金融发展和稳定。2023年政府工作报告指出，“有效防范化解重大经济金融风险”，强调“防止形成区域性、系统性金融风险”。

“究其原因，问题之一在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。2017年来，我国通设立国务院金融稳定发展委员会、进行金融监管机构调整，进一步健全了金融监管体系，形成了“一委一行两会”的格局，但金融监管仍然处在一些问题与不足。”董希淼称。

同时，央行的职责也和机构改革前有了些许变化。所谓职责调整，也就是把央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入金管局。

一位央行人士对记者表示，公布的改革方案强化了央行货币政策、金融稳定和金融服务的职能，更加侧重宏观审慎管理。同时，该人士认为，央行的金融稳定职能将由金融稳定法来定位。

招联金融首席研究员董希淼表示，根据公布的改革方案，央行将专注货币政策与宏观审慎管理，作为中央银行的职责更加突出，其实是回归了现代中央银行制度。中国人民银行作为中央银行，剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责，完善分支机构改革，有助于建设现代中央银行制度。

多位研究人士认为，待改革方案落地，将初步形成具有中国特色的“双峰”监管模式。该模式起源于英国，“双峰”指向两大监管目标，一是宏观审慎监管，旨在维护金融稳定，防范系统性风险；二是市场行为监管，规范金融机构行为以实现消费者保护的目标。

由于地方政府往往承担属地风险处置的最终责任，地方金融监管机构的地位重要性愈发凸显。例如，在防范和化解互联网金融风险中，地方金融监管机构主动出击，按照中央监管机构的统一部署，对防范和化解相关风险起到了重要作用。

实际上，地方金融监管体系是中央金融监管体系的必要补充，尽管一直以来金融监管都是自上而下由中央统筹，但随着经济社会发展，地方逐渐出现了很多中央垂直机构管理的空白点，例如对新金融、类金融等机构的监管，在这方面地方金融监管局可以发挥更大作用，补上传统监管的空白。

为了健全地方金融监管体制，提升地方金融监管效能，2021年底，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业务纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。

上述征求意见稿首次明确了7类地方金融组织的定义，同时强调了对地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等四类机构的监管要求，并强调应当加强对非法金融活动的监测、认定和处置。

除了明晰地方金融局的监管权限，地方金融局的监管方式仍然与中央相联动，由国务院金融监督管理部门提供业务指导。具体来看，征求意见稿明确了中央和地方金融监管权责分工，强化地方金融组织监管的属地责任，同时提出要加强央地协调配合和跨区域协作。

金融委办公室则成为央地联合管理的衔接重点，金融委办公室地方协调机制加强统筹协调，促进中央与地方在金融监督管理、风险处置、信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作；省级人民政府建立地方政府金融工作议事协调机制，履行属地金融监督管理职责，负责地方金融风险防范处置；两个机制应当加强协调，形成合力。

此次国务院机构改革方案则进一步明确，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，同时，压实地方金融监管主体责任。既强化了金融监管的全国一盘棋，又照顾到了地方因地制宜的特色。地方金融监管体制改革后，有助于将地方金融监管与地方金融发展隔离开来，推动地方金融健康发展。

金融监管责任的进一步划分，推进了管办分离，有助于厘清金融体系中政府与市场的边界，也有利于推进负面清单管理。金融监管部门可以不再焦虑于“谁的孩子谁抱”，客观上为金融监管部门卸下了“既让马儿跑，又不让马儿吃草”的功能交叉式包袱。