地役权改革：让绿水青山成为国家公园的永恒底色

海明

2020年4月10日，张小平作为官埔垟村第三村民小组代表，从时任浙江省委书记车俊手里接过了所在小组的林权不动产权证书。当天，车俊还向百山祖国家公园管理机构代表颁发了全国首张集体林地地役权证。这意味着，此后官埔垟村相应林地的所有权仍然归属于集体，其地役权则属于国家公园管理。

记者从钱江源－百山祖国家公园百山祖管理局获悉，百山祖园区集体林地设立地役权改革，前后历时6个多月，全面完成了集体林地数据建库入库，共确权登记国有林地0.8万公顷17宗地，集体林地3.76万公顷456宗地，村民小组决议235份，村民代表会议决议43份，农户、村民小组、村集体经济组织委托书7386份，发放不动产权证书473本，地役权登记证明455本，实现了公园范围内集体林地依法、规范、统一、科学管理，解决了国家层面顾虑，破解了在经济发达、集体林占比高、人口密度大地区设立国家公园实现人地和谐的难题。

百山祖国家公园创建，首要工作就是对505平方公里的生态系统实施严格保护。然而，“在集体林地占比较大、人口密度较大、经济相对发达的地区，创建国家公园的难度更大。”，这是创建百山祖国家公园以来，省内外专家学者们的共识。

其中，因为土地权属复杂，人地矛盾成为创建国家公园过程中绕不开的槛。在百山祖国家公园的创建范围内，80%以上需要保护的森林属于集体所有。在这样的背景下，对集体林地进行地役权改革这一创新之举走到了前台。

所谓地役权，是在不改变林地权属的情况下，政府提高生态补偿金，并与村民签订协议限制对森林的使用，对国家公园实行统一管理。这笔补偿金，按照丽水设立的标准，略高于公益林每亩每年35元的补偿，目前为48.2元。协议还约定，补偿会随着相关标准的变化不断提高。

百山祖园区通过集体林地设立地役权改革，以法定形式确定了供役地权利人“应当对供役地严格保护，不得对林地开荒、开挖，不得进行流转，不得对林木进行采伐和损坏以及其他破坏生态环境的行为”等保护义务，引导各乡镇、村把生态保护、国家公园保护的内容依法写入村规民约，有效提高乡村治理能力，维护了社区和谐稳定，促进了国家公园自然资源原真性和完整性保护，为百山祖国家公园成为全面展示高水平生态文明建设“重要窗口”的窗口，打下了坚实基础。

被划进国家公园的1万多亩山林，早在2003年就落实了生态公益林政策。现在，补偿价格的持续走高，让官埔垟人热情高涨。他们积极参与这项工作，从启动确权登记到结束，只用了20天。在张小平看来，这速度的背后，是因为生态保护理念在官埔垟村早已深入人心。

其实，官埔垟也曾经历人地矛盾。上世纪七八十年代，围绕百山祖—凤阳山国家级自然保护区周边的许多村庄，都以伐木为生，“木头经济”盛行的年代，村民靠着贩卖木材挣了不少钱。但到了1980年，浙江决定加强森林保护工作，划出了凤阳山自然保护区，1992年，百山祖自然保护区与之一同升格为国家级自然保护区。但在此时，贩卖木材仍是不少农村家庭的重要经济补充，张小平记得，当时自然保护区与毗邻的村庄有过争锋相对的历史。

在一次次人与自然的交锋中，村民们渐渐形成了保护生态的概念。通过政府引导，人们改变了原本粗放的生产方式，转向了种植业或旅游业。就拿官埔垟来说，当地人从2005年开始在保护区范围外种植茶叶，短短几年间便发展出万亩茶园。人们不再依赖森林谋生，于是，当地役权改革工作宣传至家门口时，绝大多数村民对此持欢迎态度。

52岁的胡萃利是龙泉市不动产登记中心主任，自从成立百山祖国家公园龙泉片区集体林地地役权改革确权登记专班后，胡萃利就担任了工作专班办公室主任。

在百山祖国家公园创建工作中，龙泉片区面积达248.89平方公里，在创建总体规划中面积占比达49.3％。面对片区内林地权属复杂、内容庞大、涉及人口众多等难题，龙泉市于2020年3月13日召开创建百山祖国家公园百日会战动员大会，第一时间组建确权登记工作专班，选取兰巨乡官埔垟村作为试点单位，以点带面促进确权登记工作全面铺开。

几个月的时间里，胡萃利带领专班人员走村入户走访座谈、查勘现场，认真听取村民代表意见，解答村民疑惑，同时会同乡镇、凤阳山管理处、勘界作业单位参与不动产权籍调查成果分析研判。在完成权属调查、情况公示等工作程序后，全程监督跟踪，依法办理了试点山片的集体林地不动产所有权证书和证明。

“通过集体林地地役权改革，在不改变林地权属的基础上，龙泉市建立了一套科学合理的地役权补偿机制和共管机制，进一步保护自然生态系统的完整性和原真性，实现自然资源资产的生态效益最大化。”龙泉市创建办相关负责人表示，他们严格依照法定程序，进一步统一思想，开展全面指导，确保政策解读全面到位，最大限度地获得了群众的支持。

李冰冰是庆元县国家公园创建办地役权改革科里的中坚力量，曾参与林业森林资源二类调查与第三次全国国土调查工作，有着丰富的林业及不动产登记工作经验。

山林纠纷调解直接关系地役权改革整体进程，对于国家公园内的山林纠纷，李冰冰提出“搁置争议，共享红利”的主张，引导争议双方放下争议，充分考虑双方意愿，按比例先发放补偿款给争议双方；对于现场指界困难的宗地，在双方承认飞地面积的情况下，通过设立“共有宗”的形式进行确权登记，该建议获得了领导和同事的认可，有效推进了工作，确保了该项改革的如期完成。

钱江源－百山祖国家公园百山祖管理局负责人介绍，在地役权改革进程中，丽水深入开展了社会稳定风险评估，并高度重视山林纠纷化解工作。市、县建立自然资源、林业、司法、法院等部门全面参与的山林纠纷指导组，采取现场定界调解、协商协议调解、法院判决落界等形式化解矛盾纠纷。共妥善调处集体林地所有权纠纷327起，为实现国家公园有效管理解除了隐患，维护了稳定。

通过地役权改革不仅让社区群众吃下“定心丸”，保障了长期收益，同时也为社区群众寻求发展获取融资提供了渠道。2020年8月14日，龙泉市首批林地地役权补偿收益质押贷款发放仪式在龙泉市兰巨乡官埔垟村隆重举行，首批符合条件的10名村民代表分别获得了20-30万元不等的“益林贷”贷款授信金额。

事实上，对于划入地役权改革范围的村庄来说，生态补偿金不僅壮大了集体经济，还提升了村民的幸福感和获得感。百山祖园区地役权改革涵盖10个乡镇32个行政村3.88万公顷集体林地，约3.23万村民共享改革红利，2021年补偿收入总额达2805万元，农户人均约868元、户均约3868元。

专家指出，地役权改革突破了“人地”矛盾的制约瓶颈，实现了“人地”和谐，突出了国家公园社区共建，缓减了资金投入压力，体现了生态保护第一，全民共享，世代传承的生态理念，达到了国家公园原真性、完整性保护的目标。对南方集体林区开展国家公园为主体的自然保护地建设具有示范推广意义。