运用法治思维和法治方式推进信访工作研究

周阿柳

（石家庄职业技术学院 学生工作与社会科学部， 河北 石家庄 050081）

党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标，将“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”作为信访工作法治化建设的总方针。[1]2017 年7 月，习近平总书记指出，要“真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”[2]。信访制度在化解社会矛盾、维护社会稳定方面发挥着重要作用。2022 年4 月，中共中央、国务院发布的《信访工作条例》中，明确指出信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。[3]随着社会经济的发展，信访事项日趋复杂化，人民群众的自我权益保护意识也越来越强，这就更加需要信访工作者运用法治思维和法治方式来处理信访工作，努力推动形成良好的信访法治环境，这也是实现信访工作法治化的根本要求。

一、运用法治思维和法治方式处理信访工作的重要性

法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治方式是指公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段。从以上概念可以看出，在信访工作中，法治思维是信访工作者运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对信访事项进行分析、判断和推理，它是有效处理信访工作的前提。[4]法治方式是信访工作者运用法治思维来处理信访工作的方法和手段，它是有效处理信访工作的保障。信访工作者运用法治思维和法治方式的能力是国家机关公信力的体现，是提高信访工作质量的保障，是信访工作法治化的要求，更是解决社会矛盾、维护社会秩序、促进社会发展的保证。

1.国家机关公信力的体现

国家机关的公信力是指国家机关的影响力与感召力，体现了国家机关的权威性、严肃性、服务性和民主化、法制化。同时，国家机关的公信力也体现了人民群众对国家机关的满意度和信任度。国家机关必须具有较高的公信力，才能够促进社会的稳定和发展。我国信访工作涉及各级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关等。[5]信访工作者在处理信访工作的过程中，是否具有法治思维，是否运用法治方式，是国家公信力最直接的表现。信访工作者只有运用法治思维和法治方式处理信访工作，才能够将法律至上、权力制约、公平正义、权利保障及程序正当等法治方式的主要内容和精神体现到信访工作中，才能把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，才能够做到信访工作在法治之下，而不是在法治之上，从而切实做到依法办事。这样才能够保障公平公正对待信访者，尊重和保障公民权利，按照法律程序办事办案，从而保障处理结果的公正性、权威性，防止办案不公、暗箱操作、无故拖延等影响国家机关公信力行为的发生。

2.提高信访工作质量的保障

信访工作是国家治理体系的一部分，长期以来，信访工作在密切党群关系、反映社情民意、解决群众诉求、化解社会矛盾、维护和谐稳定等各方面发挥了重要作用。但是随着社会经济的发展，信访事项的成因也日益复杂化，原有的处理信访事项的手段逐渐不能适应当前复杂的信访事项，要想高质量地处理信访事项，有效化解矛盾，依法保障人民的权益，必须依赖信访工作者法治思维的培养和法治方式的运用。信访工作者运用法治思维和法治方式处理信访工作表现在接待群众来访、处理信访案件以及如何结束信访等各个方面。接待群众来访时，能否运用法治思维做好信访人思想疏导工作，积极引导信访人依法表达自己的诉求，是做好信访工作的前提。涉法涉诉的案件，能否运用法治思维和法治方式引导信访人通过司法途径解决，不使其成为缠访、闹访案件，是提高信访工作的关键。而依法结束信访案件更是整个信访工作的最后保障。由此可见，信访工作者运用法治思维和法治方式来处理信访工作是提高信访工作质量的保障。

3.信访工作法治化的要求

信访法治化是指把法治理念贯穿于信访的各个环节，以法治思维和法治方式考虑和解决各类信访问题，使信访真正纳入法治化的轨道。要推进信访工作法治化，信访工作者运用法治思维和法治方式解决信访问题是最关键的一环。信访工作者是信访工作的主体，信访案件处理是否合规合法，信访人诉求能否能到解决，群众权益能否得到保障，都离不开信访工作者处理信访案件的方式方法。如果每一位信访工作者在处理信访事项过程中都能够运用法治思维和法治方式，严守信访工作法规，在法治框架下保证信访事项公开公平、快速高效解决，使群众合理合法的诉求依照法律规定和程序最终得到合理合法的结果，那么，必将有效推进我国信访工作法治化的进程。

二、当前信访工作存在的主要难点

信访问题实际是一定时期内社会主要矛盾的反映。党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。随着社会政治、经济的发展，我国进入社会转型的中期阶段，市场规范、城市发展、产业结构等都处于调整升级阶段。在经济快速发展的同时，各类思潮涌动，难免会产生这样那样的矛盾，而信访正是群众急于解决矛盾的途径，信访问题不但呈现日趋复杂的态势，而且有的信访问题涉及多部门多领域，是否能够有效处理信访问题，让群众的合法权益真正得到保障，更是受到社会普遍关注。

1.信访问题日趋复杂化

（1）无序信访。按照《信访工作条例》的规定，信访人提出信访事项，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位提出。[6]但是有些信访人由于不了解信访程序而到更高级别的机关进行上访，还有一些信访人明知道应当上访的机关，却故意到更高级别的机关或到北京上访，甚至有些上访人不但到一个机关、单位上访，同一纠纷要向多个机关上访。如将上访材料邮寄到各级政府、人大、政协、纪检等部门。这种无序上访问题，无形中增加了信访工作的难度。

（2）群体信访。《信访工作条例》中明确规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5 人。”[7]但是部分信访人为了尽快解决自身的诉求，采取串联聚集的方式，企图给予信访部门社会舆论压力，有的甚至故意制造极端事件来引起信访部门关注，从而造成不良的社会影响。同时，也将简单的信访事项复杂化，不仅加大了信访工作部门的工作难度，还给其带来了不良的舆论影响。

（3）重复信访。重复信访问题的存在，主要有两方面的原因：一是信访人的原因。有些信访人不了解信访程序，已经提出的信访问题还未得到解决，就以同一信访事项向上一级机关再次进行信访。还有些信访人对已经终结的信访事项不服，再次进行上访。还有极少数信访人通过信访得到了实惠，抱有侥幸心理再次进行上访。二是信访工作者的原因。有些信访工作者在接待信访人的过程中简单粗暴，导致信访人向上一级机关上访。还有一些信访案件，信访部门未及时进行终结工作，导致信访人再次上访。重复信访问题的存在，增加了信访工作量，降低了信访工作效率。

（4）涉法涉诉信访。对于一些民事纠纷、合同纠纷等，本应通过司法途径进行解决，但是部分信访人存在“信访不信法”等观念，明明知道应该通过法律途径解决的事项，却认为通过信访更容易解决。有些信访人甚至两条腿走路：一方面通过司法途径，另一方面又进行上访。当然还有部分信访人由于不了解法律，把应该通过司法解决的事项作为信访事项。以上问题的存在导致出现信访与诉讼并存、法外处理与法内处理纠缠的现象。

2.信访工作涉及多部门多领域

2005 年国务院公布的《信访条例》指出，信访是指公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[8]2022 年4 月中共中央、国务院发布的《信访工作条例》指出：“本条例适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作。”[9]由此可见，随着社会经济的发展，我国信访工作逐渐向多部门延伸，有些信访事项本身就涉及多个部门。能否解决好群众信访问题，保障群众合法权益，给多部门提出了挑战。涉及多部门的信访问题，部门之间是衔接配合、协调解决，还是互相推诿、互相扯皮，是解决信访事项的关键环节。

此外，随着我国社会主要矛盾的转化，信访事项也逐渐扩展到多领域，如因社会保障、劳动就业、教育医疗、环境保护、土地征用、房屋拆迁等问题引发的社会矛盾逐渐增多，很多问题通过信访途径反映出来，使处理信访问题不仅是维权问题，更是维稳问题。维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要处理好维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好。

3.信访工作面临舆论环境压力大

由于信访工作在化解社会矛盾、维护社会稳定方面起着重要作用，对于党践行群众路线、保持良好党群关系具有重要影响。信访问题日益复杂化，信访工作涉及多部门多领域等工作难点并存，因此，信访工作成为社会关注的热点。随着信息时代的到来，舆论的传播方式更加多元化，各类媒体对信访工作方面的报道也是层出不穷。使得信访工作时时处于舆论监督之中，而且舆论评价往往是参差不齐，使得信访工作面临更大的冲击与挑战。

另一方面，公民法律意识逐渐增强，对实现公平正义的期待值逐步增强，而也正因为当前互联网技术的发展，信访人对信访事项的处理不满意，随时可以在网络上发表自己的言论和评价，甚至恶意诋毁信访工作者。这些评价往往带有很强的主观性，甚至故意断章取义，引起网络的舆论跟风，对信访工作造成负面影响。

三、运用法治思维和法治方式推进信访工作建议

1.树立法治思维意识，不断提高法治理念

把信访纳入法治化轨道，推进信访工作法治化，首要前提是信访工作者要转变思想观念，真正树立起法治思维的理念，要善于将相关法律条文所蕴含的法治精神转化运用到接访、处访等信访维稳工作中去，既要维护稳定、促进和谐，又要保障上访群众的合法权益。

（1）树立公平正义的法治思维。法治思维内涵丰富，蕴含着公正、平等、民主、人权等法治理念，信访工作者应着力培养“法律面前人人平等”“公平正义”等法治思维，对每一个信访人不偏袒、不歧视，能够运用同一规则和标准对待不同的信访人，不因人而异。能够从民主、平等、理性、平和的视角来观察、分析、处理信访问题，对信访人和信访事项及时进行疏导、梳理。

（2）树立权力制约的法治思维。在我们国家，国家权力是属于人民的，即一切权力为民所有；国家权力是为人民服务的，即一切权力为民所用。因此，信访工作必须要受到法律的规制和约束，信访工作者必须树立起严格按照宪法和法律进行信访工作的思维。在信访工作中，要始终牢记法律红线不能碰、法律底线不能逾越，要尊重宪法和法律，对法怀有敬畏之心，严格按照规定的权限行使职权，不得行使法律未授予的权力，养成权力制约思维，自觉运用权力并勇于监督权力。

（3）树立程序正当的法治思维。程序正当是防止主观任性、无序混乱的有效手段，是处理结果公正的重要一环。信访工作者在接访、处访过程中，必须树立起程序正当的法治思维，严格按照法律程序办理信访事项，主要表现在程序的合法性、中立性、参与性、公开性和时限性等方面，不变相违规、不偏袒一方、不暗箱操作、不无故拖延，真正维护信访工作的公信力和权威性。

2.夯实基层信访基础，逐步减少源头信访

基层信访工作是信访工作的基础，加强对信访源头的防范和治理，夯实基层信访基础工作，是减少信访事项的关键环节，也是减少重复上访和群体上访的有效突破口，而基层信访部门运用法治思维和法治方式开展工作是夯实基层信访基础的关键。

（1）强化初访办理制度。2014 年《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》明确规定了首办负责制，基层信访部门应进一步按照文件要求，强化对信访事项的首办处理机制，完善执法规范化建设，牢固树立群众观点和法治理念，运用法治思维和法治方式处理信访案件，提高初访案件的一次性结案率。

（2）深入排查矛盾纠纷。排查是防患于未然的有效途径，信访工作部门应树立早发现、早防范、早处理的主动工作意识，建立起全方位的基层组织排查网络，将定期排查、集中排查和敏感时期加强排查结合起来，利用好全覆盖的大调节网络，充分利用人民调解、司法调解和行政调解，力争将矛盾化解在萌芽状态，以减少信访事项的发生。

（3）推动科学民主决策。政策制定部门应强化法治思维意识，牢固树立商以求同、协以成事的理念，积极推动按照科学、民主决策，通过公开、公正的程序，在不同利益诉求中权衡不同意见，使公共决策尽可能兼顾各方利益，努力找到最大公约数。此外，应积极推动、严格落实重大决策社会稳定风险评估制度，在评估中要充分听取信访、维稳、综治等相关部门意见建议，使评估过程成为倾听民意、化解民忧、保障民权的过程，把社会稳定风险降到最低，防止因决策不当而引发矛盾。

3.推进信访制度改革，健全完善信访机制

信访法治化是全面依法治国的重要内容，以法治为引领深入推进信访工作制度改革，是推进信访纳入法治化轨道的关键环节。运用法治思维和法治方式推进信访制度改革，健全完善信访机制势在必行。

（1）完善“阳光信访”平台。自党的十八届三中全会以来，网上受理信访制度成为一项信访新举措。“阳光信访”平台成为信访的一大渠道。全面推行“阳光信访”，是符合群众利益、顺应信息社会发展、大有可为的民心工程。完善“阳光信访”平台建设，拓宽信访畅通渠道，提高网络结案效率，推进群众满意度评价，是减少越级上访、避免重复上访、改善信访秩序的有效途径。

（2）推进依法分类信访。大力推进依法分类处理信访事项是化解信访矛盾、提高信访效率、提升信访水平的重要抓手，为此，国家信访局2017 年发布了《依法分类处理信访诉求工作规则》。运用法治思维和法治方式推进依法分类信访工作，是信访法治化建设的核心。依法梳理分类处理清单、及时明确公布分类清单、规范分类处理工作流程、健全保障配套措施，是确保各类信访问题依法合理分流、妥善处理的有效措施。

（3）健全司法惠民制度。部分信访人由于法律知识缺乏或者经济困难等原因，有时不会表达自身的合理诉求，或者本应通过法律途径解决的问题，由于经济原因只能通过信访途径解决。推行司法惠民制度，引入律师接访举措，为信访人进行专业的指导，引导其合理表达自己的诉求，有助于社会矛盾的化解。同时通过司法惠民救济制度，对于经济困难的涉诉信访人免费给予律师援助，维护其合法权益，在全社会营造一个遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

（4）推动部门联动机制。信访问题涉及多个部门、多个领域，推动部门联动机制是提高信访效力的重要举措。多部门联动应体现在不同的阶段，如信访问题产生前的多部门联动排查矛盾纠纷，接待信访事项中多部门联动的处理分类信访，信访事项处理过程中的多部门联动联席会议，由监察部门对信访案件各涉及部门开展行政效能监察等。

4.强化信访法治宣传，引导信访正向舆论

（1）加大信访法治宣传。在信息化时代，舆论宣传对信访群众有重要的导向作用，应积极发挥媒体的载体作用，广泛进行信访法治宣传，客观报道宣传信访政策法规、信访工作定位、国家机关职能职责等，弘扬法治精神，讲好法治故事，积极营造依法、理性、有序信访的社会氛围。改进信访工作与新闻舆论部门的对接方式，对于重大、突发或敏感信访事项，及时向社会通报，实现信访舆论的正向引导。

（2）适时曝光违法上访。对于违法上访，在严格依法处理的同时，选择部分典型的无理缠访闹访、违法聚众滋事等信访案例，通过媒体以适当方式予以曝光，并从反面开展必要的宣传教育，引导群众依法信访，树立“有理无理都不能取闹”的正确导向。大力营造依法上访、严厉打击违法上访的社会舆论氛围。

运用法治思维和法治方式推进信访工作，重点是将法治精神贯穿到信访工作的整个过程，站在全面推进依法治国的高度，坚持以法治意识引导群众表达诉求，以法治思维引领信访机制改革，以法治方式解决社会矛盾，将信访工作纳入法治化轨道，依法维护群众合法权益、促进社会和谐稳定。