法治乡村建设视域下的乡村组织振兴研究

张 放

(中共南京市委党校,江苏 南京 210046)

近年来,中央高度重视法治乡村建设问题,明确强调：“加强法治乡村建设是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。”[1]274与之相呼应,国内一些学者亦基于推动农业农村现代化、实现“物质现代化”和“治理现代化”协同发展的问题意识,强调应依法推进乡村治理规则化、制度化、程序化进程,充分发挥法治约束乡村公共权力、保障农民权利的社会功用,实现“三农”和“三治”的有机结合、确保农业与农民可持续发展(1)参见冶刚、尹洁：《农村现代化对于乡规民约及其法治化的需求》,《毛泽东邓小平理论研究》2020年第11期第25-31页;冯兆蕙：《乡村振兴法治化的时代价值、基本框架与实现机制》,《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第6期第25-34页;温铁军、杨帅：《“三农”与“三治”》,中国人民大学出版社,2016,第24页。。不过在目前相关研究中,对法治乡村建设和农村基层组织振兴工作之间的关系并未详察,对《中华人民共和国乡村振兴促进法》在第六章“组织建设”架构下明晰“推进法治乡村建设”要求[2]的意涵诠释仍需凝练和深化。由此促成了本文的写作,期望聚焦乡村组织振兴的法律保障机制深化这一核心命题,探讨如何以制度化、法治化的方式,进一步达成基层党建嵌入乡村治理的既定目标。据此进一步彰显中国式法治现代化理论的独特意涵、持续推动法治乡村建设领域的自主知识体系建构,以对相关学术研究起到拓展补强的积极作用。

一、依法推进农村基层组织振兴的问题场域

“组织兴,则乡村兴;组织强,则乡村强。”[3]所谓乡村组织振兴,就是要“建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系,使各类组织各有其位、各司其职”[4]132,以有效的组织保障推动农业农村现代化。

早在20世纪30年代,毛泽东就将“党的建设”列为“中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝”之一[5]。伟大的中国革命给当代农村留下的最重要遗产,就是具有一个强有力的党组织、自下而上的严密科层结构、迅速而广泛的基层动员能力,并在新时代农村服务型党组织建设中得到进一步继承与弘扬。正所谓“火车跑得快,全靠车头带”,当前面对“农村地域辽阔,农民居住分散,乡情千差万别,社会管理任务繁重”[4]133的现实情况,唯有秉持“办好农村的事情,实现乡村振兴,关键在党”[4]190的原则,以强化农村基层党组织领导作用为关键抓手,继续推动乡村组织振兴,方能“确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序”[4]133。这一点也为历史实践证明：一方面,从小岗村到华西村、从滕头村到东林村、从洪溪村到袁家村,这些知名村庄发展转型成功实践的背后,无一例外都有一批好的带头人、一个好的基层党组织,遂留下“村看村、户看户、农民看支部”“给钱给物,还要建个好支部”等佳话[4]185;另一方面,一些村庄改革开放以后长期发展落后的重要原因就在于当地基层党组织客观存在弱化、虚化、边缘化问题,甚至个别地方一度出现过“村书记长期不到位,村支部办公室长年不开门,村干部办公都不正常,更别说为群众办事了”[6]327等负面现象,这种软弱涣散的局面必然严重拖累当地乡村社会经济的健康发展。由此充分凸显出组织振兴在贯彻实施乡村振兴战略中的重要作用,并对法治乡村建设提出以下四点具体要求。

(一)因势利导推动法治“触角”延伸至乡村

历史实践证明：法治兴则国兴,法治衰则国衰。法治是人类政治文明的重要成果,是衡量一国现代化水平的重要标尺,能够为农业农村现代化探索最优的现代乡村治理模式提供有效的制度保障。早在1992年的南方谈话中,邓小平就明确指出：“对干部和共产党员来说,廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制,搞法制靠得住些。”[7]379这一论断在党的十五大之后的依法治国实践中得以进一步发展。在此基础上,习近平从新时代全面依法治国战略布局出发,明确指出：“法治是乡村治理的前提和保障,要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道,加强农村法治宣传教育,完善农村法治服务,引导干部群众尊法学法守法用法,依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。”[4]136这充分揭示了法治在当前乡村治理过程中日益突出的重要作用。

法治乡村建设内蕴的组织振兴意涵,首先就是要在前人基础上依托正式制度,将法治“触角”进一步延伸到农村基层。具体来说,就是要按照《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强法治乡村建设的意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等重要政策法律法规的相关要求,推动县乡司法行政机关持续“下沉”。一方面,应完善涉农行政执法机制,强化基层执法队伍,合理配置执法力量资源,规范农村基层行政执法工作,加强执法工作监督,进而推进基层便民服务点的提升改造;另一方面,应优化农村司法体系,加强人民法庭建设,完善人民法庭巡回审理制度,合理设置巡回办案点和诉讼服务点,做好巡回审判工作,最大限度减少农村群众诉累,有效畅通司法便民“最后一公里”。此外,还应充分发挥县级司法局和乡镇司法所的关键作用,起到衔接互通之效,并探索开展村街互结对子、干部交流挂职等形式,实现法治领域的城乡融合发展[8]。

(二)因地制宜促成乡村法治自生自发式演进

在法治乡村建设中,必须遵循“自上而下、自下而上双向互动”[1]136的法治中国建设路径。为此,不仅要重视顶层设计,自上而下贯彻法治体系构建要求,构建“法治乡村”;更要针对乡村基层建设的具体情况和具体问题,确保法治要素在乡村治理实践中真正生根发芽,达成自生自发式演进的目标,构建“乡村法治”,为法治中国建设提供真切的乡土经验。具体而言,要做到以下三点。

一是充分完善村民自治制度。村民自治制度是改革开放初期亿万农民的伟大创造,它依托村民委员会等促进村民自我管理、自我教育、自我服务,其核心内容是“四个民主”,即实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在乡村法治实践中,必须以村民自治组织和村务监督组织为基础,依法完善村级组织体系,进而“丰富基层民主协商的实现形式,发挥村民监督的作用,让农民自己‘说事、议事、主事’,做到村里的事村民商量着办”[4]135-136。

二是持续保障新型农村集体经济模式。为贯彻中央精神,以产业为支撑走共同富裕道路,就必须在乡村治理过程中,依法保障新型农村集体经济模式。具体而言,就是要在坚持党的全面领导前提下,切实维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利,充分发挥农村集体经济组织和农民合作组织的纽带作用,促进两者融合发展,并依托其他经济社会组织作为重要补充,在“三权分置”制度框架下进一步推动地权改革,持续推进加快农村集体产权制度建设,提升农村集体经济组织市场主体能力,着力培养农村集体经济组织“领头雁”等,以各项创新举措推动农村经济持续向好[9]。

三是有效应用多元纠纷解决机制。习近平指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重负!”[10]295与之相对应,诉讼费用昂贵。农村本身的特点决定了仅仅依靠诉讼并不能有效地、永久性地解决所有农村纠纷,并且在纠纷解决领域,国家提供的公共品远远无法满足农村社会的实际需求[11]。现实充分说明,在法治乡村建设实践过程中,简单照搬英美等西方国家司法中心主义的法治模式,不能充分化解矛盾,达到“治理有效”的预期目标。依托多元纠纷解决机制,实现简约主义的乡村治理,往往是最为现实的选择。

总之,在法治乡村建设过程中,要基于乡村治理现实,在继续推动“送法下乡”等外部制度导入的同时,还要采取“迎法入乡”的内生机制生成举措,实现乡村基层组织依法更新、构建嵌入式治理格局的目标。

(三)统筹谋划推进党的领导制度化法治化

习近平指出：“提衣提领子,牵牛牵鼻子。办好农村的事,要靠好的带头人,靠一个好的基层党组织。”[4]189为构建“法治乡村”和保障“乡村法治”,就必须坚持和完善党对农村工作的全面领导。

在革命战争年代,我们党依托“铁的纪律”,实现了农村基层党组织与农民协会等群众组织的充分衔接、有效沟通,最终在充分发动群众翻身解放的基础上“打倒蒋介石、解放全中国”,建立了新中国。在社会主义建设时期,虽然历经曲折反复、留下深刻教训,我们党依然依靠政策手段,在农村人民公社体制下实现了有效的基层社会领导,得以“集中力量办大事”,有力地推进了社会主义工业化进程,在短短二三十年里,就将一个“一穷二白”的乡土中国,改造为一个拥有“两弹一星”、钢产量位居世界第四的工业化国家。改革开放以来,针对在特定历史时期出现的“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’”[12]等权力过分集中现象,我们党采取了“加强和改善党的领导”[7]257的方针,充分释放了政府、市场、社会的活力,实现了乡村治理模式的全新变革。

不过需要指出的是,在新时代背景下,农村基层社会也存在一些不和谐的杂音,特别是在一些地方一定时期的基层治理实践中,存在“放任自流”的去组织化倾向,在这种“组织困境”基础上又衍生出经济、社会、文化等多个层面的现实问题,严重影响了农村稳定,侵犯了农民权益[13]。习近平为此专门指出：“一些农村基层党组织软弱涣散,村干部队伍青黄不接、后继乏人,少数干部作风不实、优亲厚友,‘小官巨贪’时有发生,对惠农项目资金‘雁过拔毛’的‘微腐败’也不同程度存在。这些问题带有一定的普遍性,不仅中西部地区有,沿海发达地区也存在。”[4]9

这一严峻形势要求我们,必须从法治中国建设的高度,在农村基层治理过程中,充分贯彻“坚持依法治国和依规治党有机统一”的中央精神,切实发挥国法党规的“互补性作用”[14]。一方面,要以《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关专门法律为准绳,厘清权责、定分止争、惩恶扬善,依法发挥农村基层群众性自治组织等各类社会经济组织的“传送带”作用;另一方面,更要以近年来创制或修订的《中国共产党农村工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规为基准,依法推动农村基层党组织的完善与再造,充分发挥农村党支部的战斗堡垒作用。由此依照“双轨法治”的理路,遵循依法治理的方式,在国法党规衔接互动的基础上,进一步弘扬“党管农村工作”[4]187的光荣传统,持续夯实基层党组织在村级组织体系中的领导地位,充分发挥农村基层党组织的政治功能和组织力,不断强化党和农村群众之间的有机联系,最终在法治轨道上更好地发挥党建“火车头”的组织功用。

(四)有机联动依法助推乡村社会“再组织化”进程

党建引领、上下互动的最终目标,就是依法推动乡村社会“再组织化”工作,通过社会治理体系的重构和整合,实现政府、社会、村民利益的有效衔接,依法提升乡村群众动员和社会治理的现实效果。

所谓再组织化,即针对改革开放以来一定时期内因农村社会组织化程度相对降低而诱发的个体原子化、治理碎片化等消极现象,在乡村治理实践中出现的以原组织转型、新组织发育、社会资源有效集聚、合作意识持续增强等为重要表征的社会整合新趋势。当前的“再组织化”模式与改革开放前主要依靠国家行政力量主导、自上而下推动、带有典型“他组织”特色的传统组织化模式相比,更强调维护村民的个人利益、更关注自下而上自愿发动的维度、更带有典型的“自组织”特色,并体现出地域和主体层面的“双重拓展”倾向[15]。

具体来说,新时代应依托法治思维和法治方式持续推进农村基层的“再组织化”工作,强化法律在化解农村社会矛盾过程中的权威地位,实现国家法律、党内法规等“硬规范”与乡规民约、执业规范、家风家训家规等“软规范”的有机联结,为推动形成可靠管用的乡村治理体系框架奠定坚实的规范基础[16]。与此同时,还应依法充分发挥多元化村级组织的主体作用,持续加强党组织、经济组织、社会组织以及村民自治组织等多元主体的建设和培育,逐步形成以党组织为核心、其他村级组织共同参与的“一核多元”的主体结构,积极促成基层政权组织与村民自治组织、正规组织与非正规组织、经济实体型组织与社团型组织、单一功能组织与多功能性组织的并存发展,在明晰各自权责边界基础上强化互补协作,形成共建共治共享的新局面[17]。由此,在多元规范与多重主体有机联动、协同发力的基础上形成“再组织化”的终极效能。

二、法治视域下的农村基层组织振兴障碍影响

虽然当前法治农村建设持续向前发展,但正如习近平指出的那样,农村社会管理依然面临突出矛盾和问题,特别是因为“一些地方基层民主管理制度不健全,农村基层党组织软弱涣散,公共管理和社会服务能力不强”,在一定程度上造成了村庄空心化现象加剧、各类组织活动和诉求明显增多、社会事业发展滞后、治安状况不容乐观、地方干群关系紧张以及侵害农民合法权益事件时有发生等负面现象[4]129,更对乡村的组织振兴工作产生消极影响,其具体表征包括以下五个方面。

(一)基层政治生态仍需廓清

当前在乡村治理实践中的形式主义、官僚主义新表象仍需警惕,凸显出科学领导体制仍需健全、领导干部绩效考核机制仍需优化、严格问责和容错纠错一体化机制仍需完善等法治保障机制运行局限[18]。不仅如此,发生在农村乡镇政府和社区组织层面的乡村“微腐败”现象仍未完全杜绝,容易诱发虚报冒领、优亲厚友、吃拿卡要、执法不公等不良行为,构成“群众身边的腐败”,凸显出干部任期制度、信息公开制度、防止利益冲突制度等基层权力监督体系运行层面的缺失[19],严重损害农民利益,如不加以及时遏制,有转化为“民生之痛”的危险,凸显出廓清乡村基层政治生态的必要性。

(二)“治理碎片化”现象依然严重

在乡村治理主体多元、权力交织、利益分化的背景下,当前乡村中仍存在制度安排不统一、无障碍沟通机制和无缝隙协调机制较欠缺、信息不对称现象未消除等问题,以致“治理碎片化”现象的弊病逐渐浮出水面,甚至造成某种“权威真空”,在一定程度上导致了一些严重影响农村稳定、侵犯农民权益的负面现象。如：村庄空心化现象加剧、各类组织活动和诉求明显增多等。

(三)非正式治理方式仍然存续

当前的乡村治理过程中存在一个极为复杂的问题,那便是不同于建立在现代社会分工和功能分化基础上的城市治理,受现实环境的制约,乡村治理在实践中无法贯彻“专业人做专业事”的职业化治理模式,在很多地方很大程度上沿袭了传统社会将乡村社区事务与政府行政事务交叠混合在一起的非正式治理方式[20],隐含着国家—社会—市场边界较为模糊、权责分配容易失衡的隐患矛盾。对此,如不加以谨慎应对,一是容易造成“看得见的管不着、管得着的看不见”难题;二是在“上面千把锤,下面一根钉”的压力下,容易诱发基层干部“忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊”等规避潜在风险的“反行为”[21]。如此一来,“上有政策、 下有对策”的冲突现象就会出现,不能适应“既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”[10]295的法治建设要求。正是在功能分化属性不强、国家—社会—市场边界界定不明的环境制约影响下,农村基层组织运行的非正式性特点较为突出,对法治乡村建设会产生一定的消极影响。

(四)法律服务资源依旧短缺

一方面,乡村执法能力较为受限。由于种种原因,当前很多地方人财物资源并未能完全向农村基层倾斜,存在“撒胡椒面”的现实压力,带来基层执法的权限配置纵向“重心过高”、横向“分布过散”,基层执法渗透力不强、综合性不足、基层执法者“权小责大”等深层问题,制约了相关执法机构的正常运行和有效履职。另一方面,与之相呼应,乡村纠纷解决依然面临资源短缺。当前,一些地方农村社会还存在着“结构混乱”、纠纷解决充斥着“力”的因素、传统社会矛盾化解机制弱化等负面影响,带来乡村司法组织体系和治权趋于弱化、缺乏解纷的制度性动力、滋生脱离实际的程序化倾向、过于强调社会稳定等常见弊端,并对“大调解”机制的建构和运行也产生一定的消极影响[22]。此外需要特别提及的是,目前我国的法律公共服务供给依然带有鲜明的“城市中心”倾向,对广大农村居民涉农性、乡土性的多样化专业需求回应还不够及时、不够充分,也加剧了公共服务资源的供需差异冲突,一定程度上影响了农民合法权益的充分保障。

(五)全民守法意识亟待提升

与严格依法办事的现代法治精神不同,中国传统上更倾向于以德治方式来化解矛盾纠纷,显现出重德轻法的思想倾向。而这种轻法观念在传统农村社会尤为盛行,使得很多基层干部群众对法律治理模式容易本能地产生隔膜和抵触情绪。当前,关乎农民权益保障的法律规定较少且诉讼难和执行难问题突出,一些乡村治理过程中的违法乱纪甚至操弄法律的负面现象尚未杜绝,由此直接影响普法教育的实施效果,致使很多农村居民对相关法律的认知仅仅处于有所知晓的水平,并未形成健全的守法意识。传统封闭分散的自然经济环境更助长了农村基层对正式的、通行的和标准化的法律规章进行“本地化”处理的倾向,即只遵守现行法律规章中能够被当地接受的那部分法律,而排斥与当地风俗习惯有冲突的法律条文,导致带有鲜明非正式制度色彩的“民间法”盛行,在客观上出现了两种异质法律文化乃至两种法律体系的共存现象,加剧了情、理、法之间的人为断裂,助长了农民违法犯罪现象的发生[23]。

上述问题的存在,构成依法推进农村基层组织振兴的现实阻碍。

三、依法推进农村基层组织振兴的有机路径

在新时代新征程业已全面开启、党的领导方式和执政方式持续改进的新形势下,为积极应对乡村治理的严峻形势,应依托法治思维和法治方式,在乡村治理实践中切实打好“党建+法治”组合拳,持续夯实党和农村群众之间的有机联系。为此,可采取以下相关具体对策措施。

(一)强化乡村基层党建工作制度化、法治化路径探索

作为人的社会关系的维系体系,制度构成人的活动的现实空间[24]。制度化、法治化,更是推动当前乡村基层党建工作正常运作的必由之路。因此,在法治乡村建设中,要聚焦农村基层党组织的政治功能和组织功能,以此为抓手进一步提升乡村基层党组织工作制度化、法治化水平,切实以党的制度建设激活基层党支部“神经末梢”,使之转变为“治理前哨”;更通过党内法规制度执行力建设等相关举措,充分发挥农村基层党组织在法治社会建设中的战斗堡垒作用,使之能够有效融入法治中国建设的大局之中,真正落地、落实、落细。

(二)完善“七位一体”的治理体系闭环

在法治乡村建设实践中,要以依法优化权力配置、规范保障国家治理“授权”和社会治理“收权”的双向再生产为中心,持续推动乡村基层政权和农村社会从“相对分离”转向“镶嵌互构”的有序关系变革。为此,要按照“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[25]的原则精神,进一步形成“条块结合、以块为主”的综合治理体系闭环,确保中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制充分落地,更好发挥村级组织基础作用,切实矫正“治理碎片化”的不良倾向,在体制机制创新中凝聚强大合力。

(三)提升简约治理效能

进一步健全“三治融合”体系,实现乡村治理方式的创新与整合,有效降低乡村组织振兴的成本。应依法发挥“三治融合”乡村治理体系作为国家治理资源和治理权力下沉的承载机制作用,并以有效管用的乡村法治体系为中介,稳妥处理好社会治理“开放融合”和国家治理“有序增权”的关系。据此形成“上下联动”的有机路径,依法有效破除传统乡村自治的封闭性,确保乡村全部常住人口平等有序参与公共治理,为乡规民约的作用发挥提供有效的外部保障。进而明确执政党基层组织、基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织等主体的权责关系,确保党务、政务、自治事务、经济事务、社会事务的协调互动,确保国家权力和社会权力的规范协调运行。此外,还要依法倡导社会主义核心价值观,彰显道德在法律治理中的基础地位,大力推进移风易俗,有效根治乡村“人情风”等盛行顽疾,有效矫正婚丧嫁娶中存在的大操大办、低俗婚闹、薄养厚葬等陈规陋习,树立文明新风,为简约治理的规范运行创造良善的社会环境和必要的文化心理基础。

(四)推动党群关系转型

积极培育“法治文化”,深入开展“法律进乡村”宣传教育活动,强化法治培训、完善学法制度,合理打造法治文化广场、法治文化长廊,建设数字化法治文化宣传展厅,努力营造“家门口”的法治氛围。要进一步摆脱“人治”“政策治理”“运动式治理”“一刀切”执法等传统惯性思维和路径依赖,不断增强基层干部法治为民意识,将政府涉农各项工作纳入法治化轨道,依法推动党群关系持续转型,逐渐达成全民守法的“移风易俗”目标。

四、 依法推进农村基层组织振兴的具体策略

(一)依法健全农村基层干部选拔任用机制

要依法形成权责明晰、规则刚性、程序透明的组织管理体系,着力打造一支“懂农业、爱农村、爱农民”“有干劲、会干事、作风正派、办事公道”的党组织带头人队伍和党员队伍[4]192-194。要强化党组织领导把关作用,规范村民委员会换届选举,全面落实村“两委”班子成员资格联审机制,坚决把受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员,以及非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者清理出村“两委”队伍。此外,要依法进一步完善驻村第一书记和工作队制度,强化派出单位联村帮扶。通过设岗定责等方式,发挥农村党员先锋模范作用[26],据此持续巩固和发展风清气正的良好政治生态。

(二)完善村级基层权力运行监督机制

落实整治群众身边的腐败和作风问题常态化工作机制,强化对村干部的全方位管理和经常性监督。依法定程序实现村“两委”成员交叉任职,探索建立村“两委”法治干部履职报告评估制度。完善党务公开制度,及时公开权力事项,接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接,形成监督合力[27]8。为此,可借鉴浙江省宁波市宁海县创制小微权力清单“36条”的相关经验,编制村级小微权力清单、完善小微权力监督制度。在实现村级权力全覆盖的同时,把“五议决策法”作为权力清单运行的重要方式,持续强化基层党组织对村级重大事项的统一领导权。据此,力求通过对村级决策权、执行权、监督权的科学合理分置,妥善处理农村经济社会快速发展过程中出现的小微腐败以及相关村级矛盾纠纷,构建乡村反腐新机制。同时,进一步推动构建基层公权力责任清单、权力清单、负面清单和运行流程图“三清单一流程”,保障发挥村监会“村级纪委”作用,真正以“群众明白”还“干部清白”[28]。在此过程中,还应合理借鉴“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等地方工作机制创新经验,将之融入基层权责清单制度建设之中,在有效厘清权责边界的基础上,切实解决一些地方一定时间内乡村基层治理“权小责大”的弊病,有效消除“基层减负越减越负”的负面现象,逐渐真正趋近“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”的理想状态,根除非正式治理方式得以滋生的环境土壤。

(三)强化法治供给保障体系建设

目前,要遵循《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的要求,从进一步加强基层政权治理能力建设的角度出发,依法赋予乡镇(街道)综合管理权、统筹协调权和应急处置权乃至行政执法权,整合现有执法力量和资源[27]7。由此,进一步强化乡村聚集和运用经济资源的能力,增强行政执行能力。应依法推动治理重心下移、资源下沉,持续健全农村公共法律服务体系,实现农村执法力量资源的合理配置和司法体系的优化,打造综合便民服务平台、健全村级法律顾问制度、完善治安防控体系,强化法律在维护农民权益、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。在充分保障村民自治、激活农村集体经济组织潜能、有效应用多元纠纷解决机制的基础上,有效畅通法治便民“最后一公里”,切实解决法律资源匮乏、法律服务效能不足、可持续性保障困难等问题。

为完善乡村法治保障体系,还要夯实村庄组织的集体经济能力,强化基础设施建设,提升农村基层法律服务体系运行的软硬件条件。一方面,要借助铁路、公路等基础设施和通信、信息、数据等现代技术手段,实现行政和司法力量的相互支持力,提升回应社会需求的能力。由此以技术手段的发展,打破传统乡土社会因山高路远和熟人社会对外信息不透明造就的“法治盲区”,促进乡村社会治理的日常化、明晰权利义务的边界、拓展依法化解纠纷的范围、积极回应民众的现实法律诉求,最终重塑民众对纠纷解决乃至基层法治体系的预期与期待。特别要依托广播、电视、移动电话和互联网等日益完善的技术条件,以数据可视化的方式,彰显法律正义的力量,使农村民众能够主动服膺于依法治理的权力运作逻辑,以符合法治社会的方式行事,达成“软控制”的既定目标。另一方面,还要针对贫困群体、边缘群体、弱势群体等农村基层特殊群体,提供廉价、及时、有效的法律服务,确保法律公共服务供给的广泛性、便捷性、普惠性[29]。此外,还应学习借鉴“新枫桥经验”,增强村组织动员能力,加强群防群治、联防联治机制建设,完善应急预案。在应急状态下,由村“两委”统筹调配本区域各类资源和力量,组织开展应急工作。改进网格化管理服务,统一划分综合网格,明确网格管理服务事项[27]8。

(四)开展法治创建和考核评估活动

深入开展民主法治示范村等相关的基层法治创建活动,把依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。为此,可从完善现场服务、强化限时服务、提升日常工作制度化规范化程序化水平、回应基层群众信息反馈和评价等方面入手,以“可闻可看、留痕入心”的方式,辅之以“积分制”等合理必要的创新形式,进一步提升农村基层组织依法治理水平。据此,可有效避免执法主体与立法主体的政治站位存在落差、缺乏有效的执法约束和考核机制、容易滋生管制俘获现象等不良影响,抑制法律在乡村社会实施过程中出现的被扭曲、被掏空抑或不能充分回应现实需要等现象,矫正粗暴执法、“委托暴力”等不良行为,为妥善解决社会复杂性问题提供必要的制度激励和倒逼力量。

(五)依法推动构建“多元共治”平台

要依法矫正强国家—弱社会、强官治—弱自治、强封闭—弱开放的传统社会治理格局[30],健全基层民主管理制度,不断创新村民自治方式,用制度保障和落实村民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,完善乡村民主协商的机制与形式,保障农民自己“说事、议事、主事”,做到村里的事村民商量着办。应促进农村社区公共事务的开放,保障农村社区的多元民主参与治理,推动普遍信任机制的有序建构。由此,以“联动参与”集聚治理力量,积极化解乡村空心化背景下的人才匮乏难题。在这方面,山东省济南市章丘区双山街道三涧溪村是一个突出的典型案例：该村原本为一个“扶不起来”的穷村乱村,并且人心一片涣散,干群关系极其紧张,短短六年间就换了六任村支部书记,村务治理工作一度无法有效开展。但自2004年之后,在“女能人”高淑贞主持下,以强化村级组织的社会管治权威为重心,当地确立了“村里有什么事儿,党员先开会商量,村民代表再商量,商量好了以后,村两委才可以做决定”的村务治理规则,由此将民主集中制的制度优势逐渐转化为治理效能[6]27。该村依托共同制定的“村规民约”为自治基础,在村级决策过程中实行“五步议事法”,在财务管理上贯彻“三公开”要求。此外,三涧溪村还主动对接法治乡村建设实践,通过政府购买、聘请村法律顾问等方式,让村民在“家门口”就能享受到优质便捷的法律服务,成功缓解村内矛盾,消除百姓的烦心事,使得乡村发展再无后顾之忧,形成了“多元共治”的良性循环,更被评为“全国民主法治示范村”[31]。

综上所述,在法治乡村建设实践中,要充分发挥“法治保障”的作用,依托法律等制度强制性约束,提升基层党建的制度化、规范化、程序化水平,在体制机制有效衔接的基础上,解决乡村治理中的失范现象。由此在明晰权责、完善民主决策和权力监督体制的基础上,依托制度体系对参与主体的相关行为予以规范,依法在党的全面领导下推动相关工作开展,发挥政府的主导作用,明晰乡村治理的目标性问题,协调整合全社会的资源,解决治理效率偏低的难题,充分调动广大公众力量,遵循多方参与、多元共治的有机路径,切实解决“谁来治理”的难题,充分彰显共建、共治、共享的理念,消除“村霸”“小官大贪”等乡村权力滥用综合症现象,确保乡村组织振兴工作在法治轨道上持续向前发展。