习近平法治思想视域下乡村法治现代化路径研究

万钧

(华北水利水电大学 法学院,河南 郑州 450046)

乡村法治现代化是国家乡村治理的一场深刻革命,关系国家的长治久安,关系人民的幸福安康,关系社会的繁荣稳定。乡村振兴战略的提出,为实现中国式现代化提供了方案,同时也是化解新时代乡村社会主要矛盾的有效举措。乡村法治现代化能够优化乡村营商环境、厘清乡村产权关系、促进乡村经济发展、化解乡村社会矛盾,是实现乡村振兴在法治轨道上推行的制度化和体系化保障。为了更好发挥法治的保障性作用,乡村法治现代化建设必须以科学的理论为指导、清晰的实施路径为依托、坚强的保障措施为后盾。

一、习近平法治思想是乡村法治现代化的理论遵循

科学的实践必须有科学的理论做指导。在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家,必须运用法治思维和法治方式全面推进乡村振兴。习近平法治思想的提出,为乡村法治化建设提供了理论指引,有效促进了乡村法治现代化建设的开展,同时也是推进乡村振兴过程中增进法治认同、提升法治自觉、凝聚法治共识的政治前提。

(一)坚持中国共产党的领导

坚持中国共产党的领导是习近平法治思想的首要核心要义[1]。中国共产党已经带领广大农民实现了翻身解放、解决温饱、摆脱贫困、全面建成小康社会的历史性跨越。我国已进入全面建设社会主义现代化国家新征程,中国共产党继续带领广大乡村人民群众,通过加快农业农村现代化发展、缩小城乡差距等多种方式,尽快让乡村跟上国家整体发展的步伐。

农村基层党组织是全面推进乡村振兴的核心力量,是实现乡村法治现代化的重要保证。乡村基层党组织产生于乡村,与乡村人民群众有天然的密切联系,易于沟通和开展各项工作,是推进乡村治理现代化的坚实力量。加强农村基层党组织建设是坚持党的领导、把握正确政治方向、凝聚乡村各方力量的重要抓手。通过加强农村基层党组织建设,认真落实各项党内法规和制度,可以把中国共产党的领导优势、政治优势、组织优势和制度优势转化为乡村基层治理优势,提高乡村综合治理效能。

坚持将中国共产党的领导贯穿于乡村法治现代化建设的全过程。首先,坚持党内民主和党务公开。在乡村治理过程中,加强民主管理,规范村级权力运行,落实重大事项民主决策机制,让乡村群众能够有效参与乡村事务的管理。其次,完善乡村党的监督体制。在监督体制上,构建群众监督、村监委会监督、纪委监委监督和上级部门联合监督的监督衔接机制。在监督流程上,打造“事前预警、事中参与、事后督察”的闭环式监督程序,做到监督无死角,违纪必问责。最后,规范乡村干部的权力边界。在法律框架下制定“两委”班子议事决策制度以及村民代表会议议事规则,实行乡村财务专项审计,让乡村权力在法治轨道上运行。

(二)坚持以人民为中心

乡村法治现代化建设必须坚持以人民为中心。人民利益至上是中国共产党的工作原则[2],也是全面推进乡村振兴的基本立场。乡村法治建设是乡村振兴的重要内容,为消除城乡差距、实现社会共同富裕提供了制度保障。乡村法治现代化建设必须依靠农民,坚持以农民为主体,让农民成为乡村法治现代化建设的主要参与者和乡村法治现代化成果的实际享有者。法治能够有效地反映乡村群众愿望、维护乡村群众权益、增进乡村群众福祉,顺应乡村群众新时代的新需求和新期待。

乡村法治现代化是乡村法治的科学化、制度化、体系化,体现了广大农民的实际需求。我国《宪法》规定了农村经济组织形式、农村土地所有制形式,为农民提供了制度保障。《土地管理法》坚持保护农民利益这一基本原则和重要目标,将永久农田基本保护制度确定下来。该法还明确了国家要建立国土空间规划体系,允许集体经营性建设用地入市,同时规范征地补偿、耕地保护和宅基地使用等直接关系农民利益的行为。《乡村振兴促进法》规定了发展壮大集体经济、促进乡村产业发展的一系列举措,要求各级人民政府建立健全有利于农民收入稳定增长的机制,保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利。此外,其他部门法也对农民权益和农村的土地、经济等制度作了规定。

在通过立法保障乡村群众基本权益的同时,也要在社会管理方面充分尊重农民的主体地位。充分发挥村民委员会的基层社会组织功能,保证乡村人民群众直接行使民主权利,依法自我管理。例如规定了推选产生“村民代表”的村民代表会议制度就是一种发展基层民主、实现乡村治理的制度。乡村的重大事项提交村民代表会议商议,落实乡村人民群众的知情权、参与权、决策权、监督权,切实保障农民的政治权利、经济权益和社会权益。

(三)坚持中国特色社会主义法治道路

法治是社会治理现代化的重要标志,也是基层社会治理的基础性保障。一方面,全面依法治国需要落实乡村法治现代化;另一方面,推动法治资源下沉到乡村,也是满足农民群众美好生活需要、实现乡村全面振兴的必然要求,凸显了中国特色社会主义政治制度的优越性。中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》指出,应当走符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路。选择正确的道路能够保证乡村振兴行稳致远,防止乡村法治化走入歧途。中国特色社会主义法治道路必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应[3]116。在乡村法治建设进程中,必须深刻认识和理解中国国情,坚持从乡村社会实际出发,总结乡村社会运行的基本规律和内在逻辑。乡村社会的治理是综合治理,中国特色的乡村法治现代化道路是综合性治理的方式,其以法治化为引领,依赖法律途径、但不局限于法律途径解决乡村问题。

弘扬社会主义法治精神,传承中华优秀传统法律文化是中国特色社会主义法治道路的特征。只有把古代法治思想和现代法治思想结合起来,传承和发扬中华优秀法律文化,才能构建真正意义上的中国特色社会主义法治文化[4]。悠久的中华文明包含诸多法治理念,乡村社会继承了很多中国传统文化和思想习俗,传统的乡规民约就是最好的见证。许多传统的乡规民约都蕴藏着人与人之间相处的宝贵处世经验,以及调节与管理社会关系的智慧。只有传承优良的法治传统,才能更好地推进当下的乡村法治建设。

中国特色的乡村法治现代化道路还需要借助基层治理体系,坚持自治、法治、德治相结合。法治通常为基层社会留有自治空间,自治充分尊重了乡村人民群众社会活动的自决权和选择权,增强公共意识、提升自治能力[5]。社会成员以社会团体、自治组织为平台,积极参与基层社会治理,政府依法进行指导和管理。同时,在乡村社会,德治体现了道德教化和社会伦理对人们行为的软约束,满足了乡村民众的主体地位要求。法治与德治相结合,是法治体系建设的方向。自治、德治、法治有着不同的约束方式和管理内容,三者相互结合,互为补充,促进乡村治理法治效果和社会效果的统一。

二、乡村法治现代化的实施路径

(一)普法浸润乡村法治观念

普法工作有利于引导乡村人民群众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。让法律在乡村治理中切实发挥作用,首先要在乡村社会构建广泛的知法懂法群众基础,建立对法治的普遍信仰。在普法内容上,乡村普法的重点是宣传习近平法治思想、《宪法》和国家基本法律,学习乡村振兴促进法等与乡村治理现代化密切相关的法律法规。习近平法治思想是我国依法治国战略的总纲,对法治乡村建设具有统摄作用。习近平法治思想能够使乡村人民群众从宏观上把握法治的重要性,认识到乡村社会法治化的时代趋势,有利于树立和强化乡村人民群众的法治观念和法治意识。

在普法主体上,将普法责任落实到具体的组织和个人,党员干部尤其是领导干部应当带头普法。行政执法人员和司法人员落实“谁执法,谁普法”的普法责任制(1)中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年5月17日印发并实施《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,提出国家机关“谁执法谁普法”普法责任制,对国家机关的普法工作提出了要求,落实了国家机关的普法责任。,在工作中普法,在执法中普法,在实际案件中普法,让普法内容融入乡村人民群众的日常生产和生活中。行政机关将普法融入日常执法和行政管理全过程,推广以案说法、用案普法。人民法院通过一个个生动具体的涉农案件,以案释法、以案普法,深入宣传与乡村群众密切相关的法律法规。

在普法方法上,只有将普法教育融入乡村文化传统,使其贴近乡村社会实际,才能缩小乡村人民群众与法治的距离,促使他们自觉将法治观念转化为行动实践。乡村普法要坚持目标导向,将农民关心的热点难点问题作为普法的重点,将与农民切身利益密切相关的财产权、知情权、参与权、选举权、表达权、监督权等作为宣传重点。同时,重点聚焦农民群众较为关注的农村宅基地、涉农保险法律等热点难点。通过向村民全方位解读和宣传相关法律法规,让乡村群众知晓该如何有效维护自身合法权益,全面提升全体农民的法治意识和法治素养。

在普法形式上,结合当地乡村文化,因地制宜探索适合地方特色的乡村法治宣传模式。一方面,可以以民众喜闻乐见的生活场景为故事背景,创作具有当地乡土文化特色、与村民日常生活息息相关的法治文化作品,将法治文化与民俗文化、乡土文化进行有机融合。另一方面,可以开展贴近群众生活的法治文化活动,积极推进法治乡村建设。运用现代科技,结合人工智能、互联网等技术和平台,不断提高普法的广泛性和实效性。

(二)德法结合构建乡村自治体系

乡村法治现代化是乡村社会综合治理模式,不仅需要通过法律手段,还需要依靠基层综合治理体系,形成德法结合的乡村自治体系。乡村司法资源相对缺乏,且司法运行具有很强的专业性,因此,治理乡村事务时,很难高度依赖司法途径来解决问题[6]。虽然在基层治理中,“行政管理”这种治理方式较为普遍,但一些乡村事务涉及家庭内部关系、邻里关系或个人“私事”,不宜纳入行政管理的范围,这是我国乡村群众实行自治的原因和动力。要以法治为根本、德治为导向、自治为基础,德法结合构建乡村自治体系,确保乡村社会充满活力、和谐有序发展。

第一,以法治为根本,建设法治乡村。第二,以德治为导向,建立道德激励约束机制。发挥乡规民约等“软法”在乡村治理中的功能,培育文明乡风,深入挖掘乡村社会中的道德因素,将其融入新乡规民约、村民道德公约等规范中。第三,以自治为基础,实现村民自我管理。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。村民自治在乡村治理中发挥着基础性作用,体现了村民在乡村治理中的主体地位,是人民当家作主最普遍、最有效的实现途径。在群众关心的民生实事和重要事项方面,村民通过参与乡村公共事务,实现乡村群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

(三)法治优化乡村营商环境

乡村发展的根基在产业发展,产业振兴是乡村振兴的支柱,其核心是解决农民增收问题。良好的营商环境是产业振兴的基础,持续健康的产业发展需要安定的社会环境、积极的产业政策、配套的服务设施、积极的人文环境。法治具有固根本、稳预期、利长远的作用,健康的营商环境需要通过法治来实现。

首先,法治具有固根本的作用。通过科学立法,建立健全符合乡村经济现代化发展需要的法律制度和法律体系,发挥制度的独特地位、权威作用,使其获得全社会的广泛认同和普遍遵从。统筹乡村法治建设,服务乡村振兴战略。

其次,法治具有稳预期的作用。严格依法行政,保证乡村产业发展在法治轨道上推进。行政执法部门要依法行政,既要做到法无授权不可为,又要做到法定职责必须为,通过执法与投资者建立最直接、最密切的联系,建立优质的执法环境。在市场准入、审批许可、经营运行、招标投标等方面打造公平的竞争环境,打破地域限制和贸易壁垒,给乡村市场主体充分公平的发展空间[7]。提高服务质量,对投资者给予平等的法律保护,营造可预期的营商环境,对投资收益有合理的判断和期待,有利于吸引更多投资项目落户于乡村。

最后,法治具有利长远的作用。乡村法治化营商环境是乡村拥有竞争优势,促进乡村产业振兴、乡村经济转型升级和高质量发展的基础。将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道,以法治推进营商环境建设,建立优化营商环境法治的保障联动机制,把依法平等保护各类市场主体产权和合法权益贯穿到法治建设的各个环节,完善地方立法制度保障,稳定市场秩序,提升行政服务水平和执法能力,加强涉农利益的司法保护,完善乡村公共法律服务体系,着力营造稳定公平透明、可预期的营商环境,更好激发乡村产业市场活力和社会创造力。既立足于解决当前矛盾和问题,又着眼于长远目标和发展,能够为乡村产业建设提供牢固基础、持久动力和广阔空间。

(四)综合构建乡村解纷机制

新时代乡村社会的转型和社会主要矛盾的变化造成乡村社会利益分配格局错综复杂,社会矛盾纠纷也呈现出多元化特征。我国乡村社会传统矛盾纠纷具有浓厚的乡土性。乡村纠纷往往起因简单,标的额较小,婚姻家庭纠纷、邻里纠纷和债权债务纠纷较为常见[8]。其特点是涉及的人际关系复杂,在没有得到及时解决的情况下,矛盾容易激化,甚至可能发展成刑事案件。随着城乡交流和社会转型的不断深入,乡村出现了大量的新型纠纷,主要包括土地承包经营权纠纷、选举权纠纷、劳务合同、环境污染侵权纠纷,等等[9]。有效化解矛盾和社会纠纷是维护乡村社会稳定的迫切需求,也是群众安居乐业的基本保障。因此,综合构建多元化的乡村纠纷解决机制,对推进当代中国乡村社会法治现代化进程、维护乡村社会稳定,具有现实意义和特殊价值。

首先,优先选择自治的方式解决纠纷。无讼是乡土社会追求的理想状态,乡土社会结构具有高度的稳定性,亲情关系仍然是乡村纠纷中需要考虑的重要因素。礼法思想仍然深刻地影响着我国的乡村社会。在化解乡村矛盾纠纷时,应考虑到乡土文化因素对乡村社会秩序的修复功能,引导群众理性选择解纷方式。调解、和解是乡村化解矛盾的传统方式,具有强大的生命力和影响力。乡规民约同样是传统的规范乡村社会行为的基本准则,法律为乡规民约提供指引,明确乡规民约的效力边界。乡村社会的习惯做法也具有解决纠纷的功能,可在法律授权空间内增强其可操作性。

其次,建立多元化纠纷解决机制。除了以自治方式解决纠纷外,其他的纠纷解决方式都有其独特的制度优势。例如,对于农村土地或林地使用权、农村房屋拆迁等特殊纠纷,行政机关比法院具有更强的专业优势。行政调解和行政裁决制度更有利于快速解决纠纷、化解矛盾。

最后,发挥司法的公正保障功能。司法信用是社会公正的基础。乡村振兴战略需要司法助力,同时也要求深化司法责任制改革[10]。在处理乡村纠纷时,司法机关要考虑到中国乡村社会的复杂性和特殊性,努力让乡村群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时,司法机关在营造优质营商环境方面也发挥着重要作用。通过公正司法依法有效保护各种乡村所有制经济组织和各类财产权,平等公正保护各类投资者合法权益[11],让各种乡村市场主体真切感受到公平正义就在身边。

总之,实现乡村治理法治化,必须完善重点领域规章制度,用法律准绳来规范社会生活,提高法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位,让公平正义渗透到矛盾化解的每个环节。

三、乡村法治现代化保障体系与实践

法治体系建设关乎乡村法治现代化各环节的有序运行,同时也是实现法治总目标的力量源泉。实现乡村法治现代化必须有相应的保障体系作支撑。

(一)健全乡村法律保障体系

健全的法律体系是全面推进乡村振兴的基础,推进乡村法治现代化需要完善健全的涉农法律法规的保障。自我国乡村振兴战略实施以来,中央文件、相关规划、改革方案等法律政策密集出台,较为完整的涉农法律体系已经形成。现有的乡村振兴战略和政策、规划等措施以法律的形式固定下来,有利于为乡村振兴战略提供法治保障[12]。

推进乡村建设科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进乡村发展、保障乡村建设良法善治。“科学立法”是乡村法治现代化对立法工作的基本要求,其核心在于尊重和体现乡村发展的客观规律,把握乡村社会现阶段的主要矛盾和突出问题。“民主立法”要求乡村立法要广泛吸收农民的意见和建议,切实反映农民的实际需求。“依法立法”要求涉农立法工作要依法遵守法定程序,尤其要加强乡村改革与立法修法的衔接。

保护好农业、保护好农村,维护好农民的合法权益,法治是解决“三农”问题的根本保障[13]。要完善立法规划,加强乡村建设重点领域立法,提高立法质量和效率。改革开放以来我国乡村依法治理工作成效明显,已经颁布了二十余部农业法律、六十余部农业行政法规以及四百六十余部部门规章,农业农村法律体系基本形成,推动“三农”工作步入了制度化、法治化轨道。

(二)构建乡村法治人才培养体系

坚持在法治轨道上全面推进乡村振兴,必须要有一支德才兼备的高素质乡村法治人才队伍。法学教育是培育高素质法治人才的重要保障,高校是培养法治人才的第一阵地。高校应当将法治人才培养和全面推进乡村振兴紧密结合起来,培养一批德才兼备的高素质法治人才服务于乡村建设。具有农业特色的高校可以围绕“三农”法治主题,建设涉农的特色型、创新型法学学科体系,建设“三农”法治学术重镇和重要智库,服务国家乡村振兴战略,打造中国农业农村高端法律服务智库[14]。以农业农村法治研究为中心,立足农业特色办学定位,培养适应中国式现代化建设需要的高素质涉农法律人才,促进人才的有效循环,服务中国农业农村法治建设[15]。

高素质法治工作队伍是实现乡村法治现代化的组织基础。建设一支热心乡村建设事业、忠于法律的乡村法治工作队伍是实现乡村法治现代化的人才保障。在乡村法治人才教育方面,必须将思想教育摆在首位。乡村法治人才必须充分认识到乡村法治现代化的社会价值和实际意义,端正政治立场,强化职业操守。在乡村法治工作体系建设方面,把政治素质好、业务能力强、具有法律专业背景的人员充实到乡村法治工作岗位。

鉴于我国乡村法治建设面宽点多、基础较薄弱、结构不平衡的现实,国家试行“法律明白人”制度,建设“法律明白人”人才队伍[16]。“法律明白人”从事“送法下乡”、人才输送等“输血”工作,是新时代具有中国特色的乡村法治人才建设制度。打造乡村法治建设人才队伍,要植根乡土、立足于乡村地区“重人情、讲亲情”的中国传统文化底蕴,在乡村选择、培养具有较好法治素养和一定法律知识、愿意积极参与法治实践的示范带头人员。建立一支扎根基层,人熟、地熟、事熟的普法队伍,打造一支在乡村能够广泛传播法律知识、深入培育法治信仰、积极热心司法实践的基层社会治理“生力军”。

(三)完善公共法律服务体系

公共法律服务是保障和改善乡村民生的重要工作,是推进乡村法治现代化的基础性、服务性和保障性工作。乡村公共法律服务供给能力不足、水平不高一直是我国公共法律服务体系的“短板”。乡村法律资源分布不均,农民法律意识淡薄,致使很多矛盾纠纷难以纳入理性化、法治化解决轨道。党的十八届三中全会提出,“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”[17],这为我国构建乡村公共法律服务体系指明了方向。

律师队伍是乡村公共法律服务的主要提供者,在乡村建设中提供法律专业指导。目前,全国乡村已基本实现村法律顾问全覆盖,近七十万个村落设立了法律顾问,近二十万名律师和基层法律服务工作者作为乡村法律顾问,在土地承包经营、宅基地使用、家庭关系、邻里关系、纠纷解决等多个领域发挥着重要作用。设立“乡村法律顾问”制度,由律师担任乡村法律顾问,通过普及法律常识、服务乡村选举工作、办理涉农法律案件、参与化解各种矛盾纠纷、举办涉农法律援助和咨询等法律服务活动,为广大群众提供了多层次、多样化的法律服务,基本满足了农村涉农法律需求。在提供公共法律服务方面,律师不仅向农民提供法律咨询等服务,同时也为村委会提供服务,帮助村委会解决环境保护、土地征用及调整、安置补偿等方面的法律问题。

乡村法治现代化的根本目的是改善乡村民生、实现乡村社会的繁荣富强,法律服务在实现乡村法治现代化的目的方面发挥着重要作用。乡村公共法律服务平台为保障乡村公共法律服务、保护农业生产、治理乡村生态环境、化解乡村社会矛盾等方面提供一整套法律服务制度体系。加强涉农法律服务开启了乡村法治现代化的关键一步,需要强大的乡村司法能力和执法能力予以支撑。通过建设和完善乡村公共法律服务体系,形成多元化的乡村公共法律服务供给模式,为乡村群众提供更加方便快捷、精准高效的法律咨询、人民调解、法律援助等基本公共法律服务。

四、结语

乡村法治现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,习近平法治思想是乡村法治现代化建设的根本遵循。坚持党的领导、坚持中国特色社会主义法治道路是实现乡村法治现代化的根本保证,能够保证乡村社会发展在法治轨道上进行,充分发挥社会主义制度的优越性。坚持以人民为中心、向乡村民众普及法治观念、构建乡村多元解纷机制能促使乡村民众认识到法治的重要性,从而积极参与到乡村法治建设中,共同创造安定和谐幸福的乡村社会环境。优良的乡村营商环境能够促进乡村产业振兴和经济发展,转而反哺乡村法治现代化建设。优秀的乡村法治人才是乡村法治现代化的组织保障,是实现乡村法治现代化建设的决定力量。