盐城农业村居集体经济增收问题研究

□王素萍

（中共射阳县委党校，江苏 盐城 224300）

江苏省盐城市是传统农业大市，近年来，该市始终把农业放在优先发展的位置，在全省率先研究出台《盐城市“十四五”全面推进乡村振兴加快农业农村现代化规划》，印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见》，落实《关于进一步加强财政金融支持农业农村发展若干政策措施的通知》等政策，大胆实践，探索创新，促进村级集体经济持续健康发展。截至2022 年底，盐城市2 181 个村（居）持续稳定的集体经营性纯收入达15.48 亿元，村均71 万元，比2021 年增长10.4%。其中，收入在30 万元以上的村占比96.5%，50 万元以上的村占比46.2%。

1 盐城农业村居集体经济增收主要模式

1.1 改革增值型

盐城市委、市政府依照江苏省要求，出台《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》，通过三年行动，实现对农村集体产权的全面摸底和清产核资。盐城市1 970 个村（居）完成151.42 万农户、54.2 万hm2承包土地确权登记颁证工作；2 214 个涉改村全面完成集体产权制度改革任务，共清查核实集体账面资产258.09 亿元，核实集体资源103.2 万hm2。确认集体经济组织成员646.2 万人。全面推进集体资产股权量化，折股量化经营性资产54.65 亿元。盐城市所有村全部制定集体经济组织章程，成立集体股份经济合作社，建立成员（代表）大会、理事会、监事会内部治理架构。通过农村集体产权制度改革，有效实现了村集体经济减负清零目标，45.6%的村居一举解决了多年来的债务缠身问题。

1.2 资源开发型

近年来，盐城市通过一系列措施，村集体手中逐渐有了一些可直接支配的土地资源，土地来源主要有以下几种。

1)推行“小田并大田”溢出的土地。地块由整合前的27.4 万块合并成5.7 万块，减少近80%，增加有效农田面积0.2 万hm2。

2)建设高标准农田溢出的土地。借助江苏省农房改造和高标准农田建设的契机，通过平整宅基地和废沟废塘等土地，许多村集体都新增了一些渗土地。盐南高新区伍佑街道，借助临近大市区农民进城入户多的优势，先后渗溢土地约273.3 hm2，预计每年为街道集体增收460 万元，村均40 多万元。

3)农房改造后的宅基地、自留地及无需再走的路道等。盐城市通过城乡建设用地增减挂钩、乡镇布局调整等方式退出农村宅基地10.91 万宗，复垦新增农用地规模约0.6 万hm2。

4)老村部、村小学、卫生室、供销点等闲置集体房屋拆除后的土地。

5)废沟、废塘和散乱茔地的集中迁移多出的土地。

6)通过产权制度改革，重新丈量后收回的“人情地”“腐败地”[1]。

1.3 生产经营型

要持续加大农村集体经济担保贷款扶持力度，截至目前，盐城市共支持1 048 个农村集体经济组织获得担保贷款共1.48 亿元，村党组织创办集体经济发展项目2 980 个。其中，305 个集体农场项目实现收入10 675 万元。建湖县明确了“党建引领、集体领办，依法流转、公平参与，耕地保护、严控用途，规范经营、严控风险”的村集体举办农场原则，78 个新型集体农场、0.11 万hm2农田可为村集体年创收990 万元。射阳县黄沙港镇以水产集群党委为阵地、直播电商党支部为窗口，联动周边5 个渔村党支部，成立全产业链党建联盟，年营业规模增收千万元以上。射阳县兴桥镇津富村流转农民土地40 hm2兴办集体农场，每年为村集体增收80 万元。

1.4 乡村服务型

近年来，盐城市推行土地适度规模经营模式，截至2023 年6 月，村集体累计流转土地39.8 万hm2，占可耕种农用地的54.3%，村集体将一家一户的土地流转到村集体名下，通过加强道路、桥梁、排灌设施的投入，提高农田的基础设施建设水平，村集体将流转来的土地通过招标的形式将成块的土地流转给种田大户，招标与流转的差价作为村集体较稳定的收入来源。村集体经济组织还牵头组建服务实体，开展农业生产性服务和农产品加工销售服务，年增收500 余万元。盐城市先后成立了11 个县级、133 个镇级农村产权流转交易平台，平台交易数量、交易金额累计分别达9.73 万笔、193.35 亿元，交易溢价达8.07 亿元。

1.5 “结对共建”型

多年来，盐城市委、市政府高度重视发展壮大村级集体经济，市级财政连续11 年安排专项资金4 亿多元，组织实施扶持经济相对薄弱村发展集体经济项目500 多个。东台市2022 年向6 个年集体经营性收入低于30 万元的薄弱村进行帮扶，共下达帮扶资金360 万元。射阳县四明镇开明村把全村约840 hm2耕地集中租赁给射阳大米集团，村集体年收入185 万元，人均年收入达到2.3 万元。盐城市农业科学院机关第四党支部帮助射阳县海河镇川彭村新建1 000 m2的山羊养殖基地，350 头黑山羊还未出栏就被订购一空，为集体增加收入15 万元。

2 盐城农业村居集体经济增收面临的主要问题

2.1 资源到顶的问题

目前，盐城市村集体经营性收入约70%来源于土地流转管理服务费，真正从事其他经营性收入的村集体并不多。由于土地流转已基本见顶，村集体想再从农民手中流转土地可能性不大，这就限制了土地流转管理服务费增长。

2.2 人才不足的问题

本次调研中，农村集体资产经营者由村委会工作人员担任的比例达到91.2%，尚没有形成有效的经营性人员配置机制，且缺乏配套的激励机制，其积极性没被调动起来。这些经营者往往没有经过系统的专业知识学习和岗位培训，缺乏应有的经营管理经验和法律知识，难以胜任经营管理工作，农村集体资产的保值增值存在阻碍[2]。

2.3 服务滞后的问题

尽管盐城市出台了许多鼓励集体经济发展的政策，但在调研中，84.2%的受访对象需要资金、人员等资源引入支持，72.4%的需要资金支持和融资渠道，65.2%的需要技术培训和管理经验分享，47.2%的需要政策解读和指导，服务难以完全满足个性化发展的村集体经济组织的需求。

2.4 管理不善的问题

当前，盐城市98%的农村虽然明晰了集体资产产权，但85.1%的村集体资产由村民委员会直接管理，集体经济组织牵头人多半是村委会主任，而村委会主任与村党组织书记又“一肩挑”，导致村党组织、村委会和村集体经济组织有着千丝万缕的关系，村民委员会与村集体经济组织“满摊一捆柴”的现象十分突出。农村集体资产经营日常核算的基础工作不够扎实，目前的总体情况是知道总资产，也明确了总负债，但是集体经济组织的记账没有专人，都是村会计一个人负责，导致记账迟、记账慢，漏记、补记现象突出。

2.5 法律意识淡薄的问题

从调研情况分析，96.4%的村没有法律顾问，约有27%左右的村干部缺乏合同意识，有的即使有合同，也普遍存在前后矛盾、逻辑不严密、法律漏洞多等问题。在村集体经济组织土地转包给大户时，普遍存在流转手续不规范、合同约定不完善问题。在村集体创办企业、合股经营中，同样也存在股权不清、产权不明晰、职责边界混淆等问题。

3 盐城农业村居集体经济增收的措施建议

3.1 拓宽多元增收渠道

资产质量由低到高，为防止村干部大手大脚、乱支滥用，盐城市要求各村注重资产的保值增值，在村集体有一定现金规模的基础上，敢于抄底，通过购买门市等固定实物资产，实现资产出租长期收益；服务内容由窄到宽，在做好土地托管服务的同时，村集体经济组织还应积极发展农资直供、产地直销、个性化定制、智慧农业、可视农业等新型经营模式，打造为农信息服务“万能超市”，在服务中增加收入。流转对象由粗到精，流转土地时做到充分竞争，通过比产业前景、比科技含量、比资金实力、比销售渠道、比固定用工、比工资高低，选择最优秀的种田能手，保障基础设施使用费和土地流转管理服务费的收入。集体用地由呆到活，改变以前集体经济组织建设用地呆滞不用问题，可由集体经济组织自主开发利用，还可变更规划为工业、商业等经营性用途，也可直接以土地为资本入市、入股、联营等。产业业态从无到有，通过引进民间资本和本地国有企业资金，加大特色村打造力度，射阳县特庸镇通过打造桑乐田园，建立蚕文化馆，通过采摘体验、丝织体验、养蚕体验和桑苗嫁接体验等，吸引外地游客，成了新的网红打卡地。

3.2 构筑新型人才高地、选优配强村党组织书记

将政治强、作风正、为民亲、懂经营、善管理、有经验的人才选拔到村党组织书记岗位，把农村集体“三资”交给有能力的人经营。建强村“两委”班子，把经过市场摸爬滚打的同志，选为村“两委”干部。实施村干部学历“8090”计划，着力提升村干部带头致富、带领致富和社会治理能力水平。配强农村集体资产财务管理工作人员，加快建立具备较高业务素质、严格按财务制度办事的集体经济财务管理队伍。推行农村账务代理制度，聘请专业会计人员代理账目，提高农村集体财务管理水平[3]。完善新型职业农民培育体系，持续实施“黄海明珠”人才政策，对“三带”（带火、带领、带动）能力强、带富效果好的优秀乡土人才最高给予20 万元项目资助金。实施“新型农民+田间学堂”培训机制，积极开展新品种、新技术、新模式试验示范。构建集体经济组织人才多元加入机制，将各类种田能手、营销人才、物流大户通过法定程序充实到村级集体经济组织管理层。探索县级以上农业科技人员以知识产权、技术入股等形式开展合作研发，按股份获取相应收益。鼓励聘请职业经理人管理集体资产，将职业经理人的比例由目前的11.2%提升至20%以上。

3.3 加大政策支持力度、撬动资金政策

以乡村振兴公益性项目名义，依法合规申请发行政府债券。用好乡村振兴金融产品，稳步推进农村土地承包经营权抵押贷款工作。发挥农村小额贷款公司在服务“三农”中的作用，制定发布《盐城市培育新型农业经营主体专项资金申报指南》，用好政府扶持资金。盘活土地政策，利用好国家土地增减挂钩政策，推动集体经营性建设用地上市交易，增加土地经营收入。用好税收杠杆，对村集体经营或参股的项目，在信贷上要给予倾斜，在利率上给予适当优惠，在税收上给予一定减免。抓实结对帮扶，选派机关干部到村任职，鼓励企业与村、富裕村与薄弱村结对共建，出思路、出资金、出人才、出技术，用最贴合各村实际的方式助力发展村集体经济。

3.4 强化集体经济监管、严格制度监督

村集体经济组织应依法配备专（兼）职会计，稳步提升会计核算专业化水平。建立健全财务预决算、资金管理、债务管控、开支审批、收益分配、财务公开、内部控制、会计档案管理等制度。建立集体经济组织集体事务和支出清单制度。突出审计监督，镇政府审计部门要定期对农村集体经济组织及其负责人进行审计，将集体经营性收支情况作为审计重点内容。推行程序监督，稳步推进村民委员会与集体经济组织账户分设，实现财务、功能、人员、决策分开。完善集体经济组织成员（代表）大会、理事会、监事会等内部治理机构。集体经济组织重大决策参照执行“四议两公开”机制，通过村（集体经济组织）党组织提议、党组织和理事会会议商议、党员大会审议、成员（代表）大会会议决议程序，实现决议公开、实施结果公开，并报镇党委、政府审核或备案。注重预警监督，充分利用好盐城市11 个县级、133 个镇级农村产权流转交易平台，推进农村集体产权在平台交易“应进必进”，防止私下交易、暗箱操作导致集体资产流失贬值。依托平台探索完善集体经济组织资产监管预警功能，划分不同风险等级，实现分级预警。

3.5 提高公正法治水平、建立合同意识

实行村居重大合同事前由村法律顾问预审制度，凡金额在30 万元以上的项目合同都必须经过镇司法办、招投标办“双预审”。合同必须作为法律依据长期保存。确立公平意识，通过航拍、建模等方式，制作地块航拍图，实现在线查看土地情况代替传统现场踏勘。经村“四议两公开”程序确定交易底价、最高限价，推行农村土地流转限价“熔断机制”，避免价格过低侵害村集体经济组织和农户权益、价格过高增加经营主体成本的问题[4]。增强风险意识，对涉及到动用村集体资金的股权、产权和利益分配等内容时，坚持书面约定代替口头决定[5]。

4 结束语

发展壮大农村集体经济，必须以深化农村集体产权制度改革为动力，以增强集体经济“造血”功能为重点，必须与发展现代农业、建设美丽乡村、促进农民增收有机结合，因地制宜、分类施策，不断创新农村集体经济发展思路和模式，积极探索集体经济多种实现形式，选准产业、项目和载体，加大投入力度，强化政策扶持，推动集体经济又好又快发展，切实增强农村集体经济发展内在动力、“造血”功能和综合实力，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。