防治陆源污染物对海洋环境污染损害的法律问题研究

李慧颖,裴兆斌

(大连海洋大学海洋法律与人文学院 大连 116023)

0 引言

我国是海洋大国,丰富的海洋资源对我国经济和社会发展做出重大贡献,同时使人们的生活水平得到巨大提高。自党的十八大报告提出建设海洋强国后,大力开发海洋资源、积极利用海洋资源、快速发展海洋经济逐渐成为我国发展目标。与此同时,海洋经济迅速发展也对海洋环境造成严重污染。海洋环境污染是由多种原因共同导致的,包括陆源污染物污染、海岸与海洋工程建设项目污染、倾倒废物污染、船舶及有关作业污染等。在所有海洋污染物中约有80%是陆源污染物,因此保护海洋环境必须要从解决陆源污染物问题入手。根据《2020年中国海洋生态环境状况公报》[1],与2015年相比,2020年全国海洋污染物直接排放量有所增长,海洋垃圾数量几乎为2倍,全国海洋石油平台排水量增长21.8%、生活污水排放量增长73.7%、钻井液排放量增长3.5 倍、钻屑排放量增长2.1 倍。可以看出,目前我国海洋环境受陆源污染物影响仍较突出,亟须反思现行陆源污染法律制度。

1 陆源污染物

1.1 陆源污染物的概念

《联合国海洋法公约》第一九四条和第二〇七条对陆源和陆源污染物的概念有所规定,我国现行法律法规的相关规定较少。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)专章规定防止陆源污染物污染损害的内容,但没有明确陆源和陆源污染物的概念。《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》(以下简称《条例》)第二条第一款将陆源定义为将污染物从陆地排放到海洋,从而导致或有可能导致海洋环境造成损害的场所和设施等;第二款进一步对陆源污染物作出规定,即从第一款规定的场所或设施中排放出的污染海洋环境的物质[2]。1999年修订的《海环法》在第十章第九十五条加入对陆源和陆源污染物的解释,其内容与《条例》相同。此后《海环法》经历多次修订,均没有对陆源和陆源污染物的概念进行修改。1991年原国家环境保护总局颁布行政解释,进一步明确陆源污染物的概念,并对排放进行定义,即把来自陆地的污染物排入海洋的行为[3]。

综合上述规定,陆源污染物可定义为所有在陆地上产生并直接排入海洋的污染物,或在陆地上产生并通过空气、河流等介质间接排入海洋的污染物[4]。

1.2 陆源污染物的种类

1982年《海环法》规定的陆源污染物种类包括含强放射性物质的废水、含传染病原体的废水、含有机物和营养物质的废水、含热废水、沿海施用的化学农药、岸滩弃置或堆放的废弃物。1999年修订的《海环法》增加陆源污染物的种类,包括含高、中、低放射性物质的废水,含病原体的废水,含有机物和营养物质的废水,含热废水,沿海施用的化学农药,岸滩弃置或堆放的废弃物,经海洋转移的危险废物,来自大气层或通过大气层传播的废物,油类、酸液、碱液,剧毒废液,含不易降解的有机物和重金属的废水[5]。2023年修订的《海环法》对陆源污染物的种类进行一定的修改,将高、中、低水平放射性废水改为污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水。《条例》规定的陆源污染物种类包括有毒有害废水,含高、中放射性物质的废水,含病原体的废水,含有机物和营养物质的废水,含热废水,岸滩弃置或堆放的废弃物,油类、酸液、碱液、毒液,失效或禁用的药物及药具。通过比较,《海环法》与《条例》规定的陆源污染物种类并不完全相同,在实际执行过程中很容易出现执行困难的问题。

2 我国防治陆源污染物对海洋环境污染损害法律制度的不足

2.1 法律法规修订不足

《条例》作为目前我国防治陆源污染物对海洋环境污染损害最重要的法规,至今已实施30余年却一直没有修订,已与我国经济和社会发展状况不相适应。《海环法》作为我国海洋环境保护的基本法,虽然2023年对与防治陆源污染相关的第四章进行修订,但在修订后仍存在一些问题,有待进一步完善。

《海环法》作为上位法与《条例》作为下位法对陆源污染物种类的规定不一致。例如:《海环法》规定污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水属于陆源污染物,而《条例》规定的陆源污染物种类没有此项;《海环法》规定重点海域污染物总量控制制度的内容[6],但《条例》并未涉及此项内容[7]。上位法与下位法不一致会导致法律法规在执行过程中出现问题,难以实现有效的管理。此外,《海环法》与《条例》关于防治陆源污染物对海洋环境污染损害的规定均针对直接向海洋排放污染物的情形,而对于污染物通过河流排入海洋等间接向海洋排放污染物的情形均未作出规定。

由于我国防治陆源污染物对海洋环境污染损害的法律制度发展与发达国家相比较缓慢,其内容仍有缺失,对于许多新情况和新问题仍存在法律空白,亟须对相关法律法规加以修订和完善。

2.2 法律责任规定不足

我国陆源污染物对海洋环境污染损害的法律责任主要是行政责任,其中又以罚款为主要责任承担形式。《海环法》规定的污染者责任主要包括罚款、没收违法所得、责令限制生产及关闭,政府责任则主要包括记过和行政处分;《条例》规定的污染者责任主要包括罚款、警告和责令停业关闭。

可以看出,对于陆源污染物对海洋环境污染损害的行政责任,责任承担形式较为单一,很难实现有效约束,而对于相关民事责任的规定仍较缺乏。《海环法》关于海洋环境污染损害民事责任的条款仅有1条,《条例》对相关民事责任也是“一笔带过”。目前我国尚无专门的海洋环境污染损害民事赔偿制度,虽然《中华人民共和国民法典》在“侵权责任编”中设置相关民事责任条款,但仅规定环境侵权的基本原则即无过错责任原则[8],而在损害认定和损害赔偿范围等方面仍缺少明确的法律规范。因此,我国应进一步完善环境侵权责任的民事赔偿制度,并加大环境污染损害的赔偿数额。与此同时,我国针对陆源污染物对海洋环境污染损害的刑事责任几乎没有规定,而在日益增大的利益驱使下,仅让污染者承担行政责任和民事责任已无法阻止其污染损害海洋环境的行为。因此,必须完善相应的刑事责任,充分发挥刑事法律的保障作用。

2.3 公众参与制度不足

防治陆源污染不能仅依赖国家的力量,还需要多元社会主体的共同努力。这些社会主体包括企业、城市居民、渔民、海水养殖户等,他们都是陆源污染防治的利益相关者,也都是陆源污染防治的重要力量,可以为有效防治陆源污染提供智力支持和方法支持[9]。因此,应充分认识公众参与在海洋环境保护中发挥的重要作用,即公众参与不仅在陆源污染预防的过程中具有重要的监督作用,而且在陆源污染治理的过程和事后的补救程序中具有不可取代的作用。

目前我国海洋环境保护法律法规尚未对公众参与制度进行具体规定。《中华人民共和国环境保护法》规定单位和个人具有环境保护的义务以及检举控告污染环境行为的权利,《海环法》规定单位和个人具有海洋环境保护的义务以及监督检举污染海洋环境行为的权利,这2条规定明确公众可以参与保护海洋环境,但没有具体说明如何参与。2023年修订的《海环法》增加引导公众依法参与海洋环境保护工作以及鼓励、支持公众参与海洋垃圾污染防治的条款,但其用词仅是“引导”“鼓励”和“支持”。显然,现行法律仅提供原则性规定[10],而无法形成公众参与制度的具体实施体系。

3 我国防治陆源污染物对海洋环境污染损害法律制度的完善

3.1 修订或重新制定相关法律法规

《条例》自1990年实施以来从未修订,其内容已不能适应我国海洋环境保护需求,必须及时修订。①增加陆源污染物种类,与上位法即《海环法》的相关规定相统一;②纳入最新修订《海环法》的新增内容,如重点海域污染物总量控制制度;③综合考虑近年来防治陆源污染法律制度在执行中出现的新情况和新问题,并将《海环法》的原则性规范具体化,提高可操作性。此外,应在《海环法》和《条例》中增加对间接向海洋排放污染物相关问题的规定,并重视与《中华人民共和国水污染防治法》等与间接排污相关的法律法规的衔接。

对于近年来在防治陆源污染方面出现的新情况和新问题,可通过制定新的法律法规进行规范。①新制定的法律法规应在全国范围普遍适用;②我国海域辽阔,各海区的资源特征、污染来源和腹地经济发展水平等有所不同,可针对特殊区域制定专门法律法规[11];③在制定新的法律法规的同时,继续完善防治陆源污染现有法律法规,并加强相互之间的协调。

3.2 完善有关法律责任

对于陆源污染物污染损害海洋环境的行政责任,应采取多样化的处罚形式。《海环法》在本次修订前,与陆源污染相关的行政处罚形式主要为罚款,且最高罚款数额仅有50万元(对经我国海域转移危险废物行为的处罚),其他罚款数额基本不超过20万元,违法成本较低。因此,《海环法》在最新修订中提高了罚款数额,更好地发挥其应有的警醒告诫作用。然而仅提高罚款数额仍不足以完全约束陆源污染行为,还应丰富行政处罚形式,如增加适用吊销许可证、责令停产停业等处罚形式的情形,在必要的情况下还可对违法者处以行政拘留。

在完善污染损害海洋环境行政责任的同时,应完善相关民事责任。我国海洋环境污染损害民事赔偿制度与海洋发达国家相比较为滞后,目前我国尚无相关民事赔偿制度,导致违法者易于规避民事责任。因此,应在修订或重新制定防治陆源污染法律法规时,对民事赔偿制度进行细化,明确索赔主体和赔偿范围等,并为污染损害赔偿和生态恢复费用等设立明确的标准。

在完善污染损害海洋环境行政责任和民事责任的基础上,应完善相关刑事责任。《海环法》中涉及海洋环境污染损害刑事责任的条款仅有2条,且均为概括性规定,缺少具体条文。因此,应增加相关刑事责任条款,并增强其可操作性。同时,由于《中华人民共和国刑法》中并没有规定污染海洋类犯罪,对于相关犯罪行为只能以污染环境罪和环境监管失职罪等罪名进行处罚[12]。然而这些罪名对于海洋环境污染损害行为的针对性不足,存在一定的缺陷。因此,应针对海洋环境污染损害行为设定专门罪名如污染海洋罪,有效规制海洋环境污染损害行为。

3.3 完善公众参与制度

目前我国与公众参与制度有关的法律法规大多是概括性规定,虽灵活性较强,但在具体实施过程中很容易遇到困难,影响法律法规的执行力和权威性。因此,应增加相关具体规定,如明确公众参与陆源污染防治的主体和程序、拓展公众参与渠道和设定多样化的事后救济方法,为公众参与制度的良好实施提供全面系统的法律保障。

构建完善的公众参与制度须加大海洋环境信息公开力度、扩大海洋环境信息公开范围、拓展海洋环境信息公开渠道,确保海洋环境信息为公众所知晓。此外,保证社会公众与政府掌握的信息是对等的,否则公众参与制度将失去实际意义。在此基础上,对于公众提出的质疑、意见和建议,无论接受与否,有关行政管理部门都要及时反馈并给出合理的解释,使社会公众真正参与防治陆源污染决策和海洋环境保护。