中国参与全球海洋治理的路径研究——基于SWOT-PEST矩阵分析

汪路 ,郭婷,2 ,方秦华,2

(1.厦门大学环境与生态学院 厦门 361102;2.厦门大学海洋与海岸带发展研究院 厦门 361102)

0 引言

21世纪以来,海洋在国际政治、经济、军事和科技等领域的战略地位日渐上升[1]。在全球化时代,海洋不仅成为各国赖以生存和发展的空间,也成为国家间相互博弈、争权夺利的“竞技场”[2]。海洋地缘竞争的加剧引发用海“公地悲剧”,人类过度追求高速经济发展导致海洋污染、资源短缺、气候变化和生物多样性锐减,海洋霸权主义使海上冲突不断升温,传统安全与非传统安全问题不断交织,治理赤字日益凸显[3]。在此背景下,通过开展全球海洋治理来化解“公地悲剧”、缓解人海矛盾、破解用海冲突迫在眉睫。中国是世界公认的海洋大国,海洋命运共同体的重要理念不仅是对未来人类发展方向的前瞻性思考和倡议,更是中国实现“向海而兴”的必然选择[4]。因此,在海洋命运共同体视域下,探究中国参与全球海洋治理的实践路径,对中国建设海洋强国乃至深化全球海洋治理具有一定的理论和现实意义。

近年来,关于全球海洋治理的研究受到国内外学者的广泛关注。在国外研究方面:Österblom等[5]探讨如何采用海洋适应性管理手段来应对海洋资源危机;Zhang[6]认为当前仍缺乏多主体共同治理的全球海洋生态环境保护体系,并从任务、理念和模式3个方面探讨全球海洋生态治理的实现路径;Mahon等[7]对全球海洋生态系统管理安排进行分析,发现其呈现“多中心”的集群化特征,且集群有助于海洋治理目标的实现;Blythe等[8]基于案例分析研究当前海洋治理的政治转型模式,发现政治手段对海洋治理至关重要;Adewumi[9]探讨区域海洋治理与全球海洋治理之间的关系,并提出政府、机构、学者等多元主体平衡区域海洋治理和全球海洋治理的有效路径。在国内研究方面,海洋命运共同体与全球海洋治理之间的关系始终是研究热点。卢静[1]认为构建海洋命运共同体是解决全球海洋治理难题的中国方案;朱锋[10]认为海洋命运共同体是对人类命运共同体的深化,应该通过“一带一路”倡议、推进海上安全合作等方式促进海洋命运共同体的构建;马金星[11]基于全球海洋治理观,从理念转化、海洋生态环境保护和海洋经济发展3个方面提出构建海洋命运共同体的具体路径。此外,国内诸多学者对中国参与全球海洋治理进行研究。傅梦孜等[12]认为中国应通过构建“蓝色伙伴关系”、推动海洋绿色发展、拓展蓝色经济空间、构筑海上安全网等行动来积极参与全球海洋治理;张卫彬等[13]认为中国应向全球积极推广海洋命运共同体理念,为构建全球海洋生态治理体系贡献中国智慧。

总体来看,当前国内关于全球海洋治理的研究相对完善,具体涵盖全球海洋治理、海洋命运共同体和中国参与等方面。但中国参与全球海洋治理的客观形势尚未清晰,战略选择和实践路径有待深入探讨。本研究旨在厘清中国参与全球海洋治理的优势与劣势、机遇与挑战,以期为中国进一步深化全球合作、完善国际治理体系、提升海洋治理能力提供参考。

1 全球海洋治理的概念和发展

1.1 全球海洋治理的概念

治理是指公共或私人部门共同管理事务所采取的所有行为的总和,是协调各方冲突和平衡多方利益的持续性、动态性过程,其中包含强制和非强制性的制度规则和相关安排[14]。全球治理的概念缘起于“欧洲协调”时期,是对全球化进程所产生问题的“制度性回应”[15],具体强调多种社会主体依照国际规制参与跨界问题的协商合作,从而维持正常的国际社会秩序[16]。

全球海洋治理是全球治理理论在海洋领域的延伸和运用[17]。全球海洋治理体系的理论框架具体包括治理主体、治理客体、治理规制和治理目标4个要素,其本质是海洋治理主体为实现既定目标在相关规制约束下对客体进行规范化治理的过程[16]。具体而言,海洋治理主体是主动实施者,包括主权国家、国际政府与非政府组织、跨国公司和公众;海洋治理客体是被动接受者,包括全球性的海洋问题和涉及用海活动的人类行为;治理规制是治理主体的行动框架和指南,包括规范用海行为和维护海洋秩序的全球性或区域性的法律、政策、公约和协定等,如《联合国海洋法公约》《南极条约》和《南海各方行为宣言》;治理目标是治理的价值、意义和根本方向,包括促进人海和谐以及海洋可持续发展等(图1)。

图1 全球海洋治理体系Fig.1 Global ocean governance system

1.2 全球海洋治理的发展历程

随着人类对海洋认知和开发程度的不断提高,国际海洋秩序经历数次发展和演化,国家和地区之间围绕海洋权益、规则制度和话语权的竞争推动全球海洋治理体系的形成、发展和演化。全球海洋治理的发展历程大致可分为3个阶段。①15世纪至20世纪40年代,即海洋控制与争夺阶段。此阶段葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、美国交替争夺海上霸权,通过海上交通和军事活动掌控海洋事务;人类对海洋的认知、科技水平以及海洋开发利用程度有限,交通运输和渔业捕捞是主要的全球海洋活动。②1945年至20世纪90年代,即开发与规则构建阶段。世界各国开发利用海洋的诉求日益迫切,人类的海洋活动开始摆脱无序状态,明确相关规则并构建话语权,建立“基于规则”的全球海洋治理新秩序。③21世纪至今,即深度调整和演变阶段。海洋治理得到国际社会的广泛重视与支持,但与此同时,治理矛盾和分歧也逐渐凸显,国际海洋政治格局逐渐走向多极化。

1.3 中国参与全球海洋治理的演变

1925年中国加入《斯瓦尔巴德条约》是中国早期参与全球海洋治理的标志性事件[18],但中国真正参与全球海洋治理是在1949年中华人民共和国成立之后。根据中国参与全球海洋治理的程度、里程碑事件以及地位的演变,其参与阶段可划分为被动参与、积极参与、全面参与和深度参与4个阶段。在这一过程中,中国逐渐从全球海洋治理的舞台边缘走向舞台中央(图2)。

图2 中国参与全球海洋治理的演变Fig.2 The evolution of China's participation in global ocean governance

(1)被动参与阶段(1949-1978年)。此阶段中国加入由西方国家主导的海洋治理体系,且长期处于全球海洋治理的舞台边缘[3]。虽然中国在1973年恢复国际海事组织成员国地位并参加联合国第三次海洋法会议,但在国际议题设置和条约起草等方面没有主动提出新规则和新建议[19]。

(2)积极参与阶段(1978—2000 年)。1978 年中国的改革开放为参与全球海洋治理提供先决条件[5],中国参与全球海洋治理开始由被动跟随转向主动引领,并在全球海洋治理舞台上有了一定的影响力。积极参与国际海洋事务,先后与美国和日本等国家开展海洋科研合作,主动加入国际科联海洋研究科学委员会(SCOR)、亚太经合组织海洋资源保护专题组等众多国际组织,加入《南极条约》并建立南极科考站;制定《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国领海及毗邻区法》等一系列法律法规,为完善国际海洋治理体系做出中国贡献。

(3)全面参与阶段(2000—2012年)。此阶段中国在国际舞台更加活跃,更广泛地参与全球海洋治理。在海洋经济方面,2003年《全国海洋经济发展规划纲要》是中国首个指导全国海洋经济发展的纲领性文件[20];在海洋科技方面,主动牵头发起海洋领域大规模国际合作调查研究计划——西北太平洋海洋环流与气候实验(NPOCE)[21]等海洋科研项目,与印度开展海洋气候领域的科研合作;在海洋治理体系建设方面,2002年与东盟各国签署《南海各方行为宣言》,2005年与朝鲜签订《中朝关于海上共同开发石油的协定》,2008年与日本达成《东海问题原则共识》,2010年与欧盟委员会签署《关于在海洋综合管理方面建立高层对话机制的谅解备忘录》,不仅有力维护本国海洋权益,同时推动区域性的海洋治理实践[22]。此阶段中国进一步承担起全球海洋治理的大国责任,影响力与话语权逐渐提升。

(4)深度参与阶段(2012年至今)。中国开始为全球海洋治理提供更多的公共产品,更主动地承担全球海洋治理责任。提出海洋命运共同体理念,发出“建立和谐海洋秩序”的中国声音;“海洋负排放”(ONCE)等国际大科学计划入选联合国“海洋十年”项目,为应对全球气候变化提供中国科学方案;积极带动和引领更多国家积极参与海洋事务,打破少数海洋大国治理海洋的格局。对外,发起“一带一路”倡议,构建“蓝色伙伴关系”,向国际社会提供资金、技术、人才和平台等支持;对内,提出建设海洋强国和“科技兴海”等战略,形成具有中国特色的海洋治理观,塑造海洋大国的国际形象。此阶段中国已经站在全球海洋治理的舞台中央。

2 中国参与全球海洋治理的SWOT-PEST分析

本研究应用SWOT-PEST 矩阵,分别从政治(P)、经济(E)、社会(S)和技术(T)4个方面总结中国参与全球海洋治理的优势(S)、劣势(W)、机遇(O)和威胁(T)。

2.1 中国参与全球海洋治理的优势

2.1.1 政治优势

随着综合国力的提升和海洋事业的发展,中国在全球和区域的影响力日益提升,在国际海洋事务中的话语权大幅提高。中国积极支持联合国等国际组织开展的各项工作,在国际社会拥有较高的影响力和美誉度;提出具有中国特色的海洋治理理念,丰富全球海洋治理的理论体系。

中国具有制度优越性,既可以保证决策的统一性和高效性[7],又可以有效发挥多元主体的协同作用。此外,中国对海洋愈发重视,党的十八大、十九大和二十大均对海洋强国建设作出重要部署,为中国参与全球海洋治理提供政治空间和保障。

2.1.2 经济优势

中国拥有绵长的海岸线和广阔的管辖海域,海洋资源十分丰富,良好的资源禀赋为海洋经济发展提供动力和支撑。在此基础上,中国海洋经济发展规模大且增速快,2022 年海洋生产总值达94 628 亿元,2012—2022年海洋生产总值增长88.9%,海洋经济规模自2016年已超过美国[23];海洋产业门类相对齐全,海洋渔业、海洋交通运输业、滨海旅游业和海洋油气业已经成为海洋支柱型产业,提供的海洋产品和服务质量走在世界前列。

2.1.3 社会优势

中国沿海地区经济社会发展水平较高,海洋重大基础设施建设规模不断扩大,海洋重大科技相关的基础设施支撑能力显著提高,围绕海洋权益维护、海洋经济发展、海洋资源开发的一系列基础设施建设的综合效益不断显现[24]。

中国海洋领域科教文卫建设发展成效显著。积极参与国际海洋科研计划,海洋科学研究水平走向世界一流;海洋教育体系不断完善,建设一批高水平、高质量的海洋高校,不断建立一流海洋学科和海洋研究基地[25];重视海洋文化建设,举办“海洋文化节”等大型海洋活动,海洋文化产业蓬勃发展,全民海洋文化水平和海洋意识有所提升。

2.1.4 技术优势

中国海洋自主创新能力显著提高,海洋科研人员数量和经费投入有所增加,海洋专利申请量和专利授权量增速较快,“蛟龙”号、“深海勇士”号、“奋斗者”号等重大海洋高新技术成果跻身世界前列。

中国海军和警卫等海洋“硬实力”不断增强,有力保障海洋权益;海洋重大科技研发和成果转化等海洋“软实力”也不断增强,为进军深远海和极地等新兴领域提供支撑[2]。

2.2 中国参与全球海洋治理的劣势

2.2.1 政治劣势

中国是半封闭的大陆边缘涉海国,邻国众多,外部地缘环境和政治形势相对复杂,各国海洋治理规则与界限的模糊性以及海洋治理机制的分裂性导致海上冲突加剧。在此情形下,中国维护海洋权益和海上安全尚存挑战。此外,中国的国内海洋法律体系仍有待完善,对于海洋基本问题仍缺少制度性规范,涉海各部门间的法律协调度不够,海洋立法的前瞻性有所欠缺[26]。

2.2.2 经济劣势

中国海洋产业结构仍不合理,海洋产业布局亟待优化。海洋资源开发利用方式仍较粗放,导致近海环境污染严重,海洋生态环境面临巨大压力。沿海城市海洋经济发展差距较大,发展不均衡问题突出。海洋经济的资源依赖程度高,传统海洋产业占比较大,海洋战略性新兴产业占比较小,海洋产业集中度较高导致产业韧性不足。

2.2.3 社会劣势

中国参与全球海洋治理的主体相对单一,更多以政府为核心参与全球海洋治理,非政府组织的参与能力较弱,且参与意愿和动能不足。此外,中国现阶段仍存在重陆轻海、重经济轻环境的海洋治理观。

2.2.4 技术劣势

中国海洋科技自主创新和研发能力较弱,海洋核心技术和关键部件的研发难以比肩国际一流标准。海洋科研成果转化率较低,大部分海洋科研成果处于实验室阶段,实际转化和应用不足。国际化人才储备不足,人才培养缺乏针对性。

2.3 中国参与全球海洋治理的机遇

2.3.1 政治机遇

国际秩序的深刻变化导致全球海洋治理主体的多元化与权力的分散化,发达国家主导的全球海洋治理体系仍存在民主性缺失、代表性欠缺、海洋安全和海洋权益维护发挥作用有限等弊端[27]。随着综合国力的提高,中国势必在国际社会拥有更多的话语权和影响力。

随着以联合国为核心的全球海洋治理体系的日益深化,联合国先后发起“海洋大会”“可持续海洋商业行动纲要”和“海洋十年”等项目,中国积极加入全球海洋治理的国际合作网络。2017年联合国提出全球海洋治理的九大行动领域,并在《联合国海洋法公约》框架下就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用等问题开展协商,均为中国参与全球海洋治理提供机遇和方向。

2.3.2 经济机遇

构建区域全面经济伙伴关系、中国-东盟合作、“21世纪海上丝绸之路”等国际合作为中国深度参与全球海洋治理增添新动力,同时进一步拓展中国海洋经济发展空间[28]。随着人工智能、大数据、云计算等数字技术的飞速发展,海洋经济发展模式升级,海洋产业效率提高,海洋产业结构转型升级,为中国海洋经济发展带来机遇。

2.3.3 社会机遇

随着物质生活水平的提高,各国在海洋能源、海洋产业、海洋基础设施、海洋文化服务、海洋科学研究和海洋贸易等方面的合作诉求愈发强烈,中国已在这些领域提供多元化、高水平、国际化的海洋合作平台以及全球性、多样化的海洋公共产品。随着全球海洋开发程度的加深,海洋治理内容更加广泛,涉及海洋环境保护、海洋生物多样性养护、极地开发、国际海底区域开发等议题,政府、企业、个人和非政府组织等治理主体均参与其中。

2.3.4 技术机遇

中国积极参与联合国教科文组织发起的一系列重大科学计划,国际海洋科技合作提升中国海洋科技实力,不仅促进海洋学科的发展,同时提升海洋防灾减灾、海洋前沿技术攻关、海洋观测预报等方面的能力,其成果使世界各国受益。此外,中国与美国、俄罗斯和欧盟等国家和地区频繁开展海洋科技合作,并与韩国、印度尼西亚、马来西亚等周边国家签署海洋领域合作协议,不断扩大“蓝色朋友圈”[29]。

2.4 中国参与全球海洋治理的威胁

2.4.1 政治威胁

国际政治经济格局的复杂变化以及中国与其他海洋国家的竞争博弈为全球海洋治理增加不确定性。全球海洋治理体系尚缺乏最高标准的国际规范和行动框架,海洋治理利益分配不均,各国政治体制、价值观念、历史文化以及利益诉求等意识形态差异也导致各国海洋治理目标不一致,全球海洋治理格局呈现二元对立的局面。此外,当前全球海洋治理的规则体系仍由欧美海洋大国主导,中国融入全球海洋治理体系较晚,“西强东弱,北强南弱”的局面在短期内难以改变,全球海洋治理体系仍缺乏完整性和协调性,治理过程出现“各自为政”的问题[30],海上冲突、海上安全等问题严峻。

2.4.2 经济威胁

随着逆全球化思潮泛起,地缘政治关系复杂多变,单边主义、保护主义日益盛行,海洋经济面临更多不确定性,国际海洋合作减少,大国面临信誉危机,全球对抗性上升。新冠疫情后,全球海洋产业链、供应链的稳定性受到影响,海洋经济复苏面临巨大挑战。

2.4.3 社会威胁

尽管非政府组织参与全球海洋治理具有一定的法律依据,但国际上关于非政府组织参与全球海洋治理的法律法规仍存在碎片化问题,诸多治理依据仍为软性的法律规定,相关条款表述较为模糊,对非政府组织的约束力不够、指导性不强[31]。此外,中国在参与全球海洋治理的规则制定、议题设置、技术支持等方面的经验和能力相对不足[21],导致多元治理主体不能深度参与。

2.4.4 技术威胁

虽然中国海洋“硬实力”和“软实力”不断增强,但一些国家仍不断通过发展海洋军事技术威胁中国的海洋权益。此外,中国在深海、公海、极地的科学研究、资源开发与实践活动等方面也与发达国家存在明显差距。

3 中国参与全球海洋治理的战略选择与实践路径

3.1 中国参与全球海洋治理的战略选择

通过SWOT-PEST 矩阵分析可以得知,当前中国参与全球海洋治理的内部优势与劣势并存,外部威胁大于机遇,整体发展形势较好。将上述分析结果匹配到策略模型中,可以发现中国现阶段更加适合多元型战略(图3)。

图3 SWOT-PEST 策略模型Fig.3 SWOT-PEST strategy model

从内部来看,中国在海洋治理方面虽然公众参与和科技研发能力较薄弱,但政治制度和经济发展具备优势,因此内部优势大于劣势。从外部来看,虽然综合国力和影响力的提升、区域性合作伙伴关系的构建和海洋科研合作的加深为中国参与全球海洋治理带来诸多利好,但中国仍面临全球海洋治理机制、理念以及技术博弈等的威胁,因此总体而言外部威胁大于机遇。综上所述,中国应扬长补短,充分利用自身优势,积极应对外部威胁,并结合有利条件创造机遇,逐步从多元型战略向增长型战略转变。

3.2 中国参与全球海洋治理的实践路径

根据上文分析,遵循“发挥优势、克服劣势、把握机会、化解危机、扬长避短、趋利避害”的原则[32],本研究从推广理念、提升能力、完善规制和搭建平台4 个方面提出中国参与全球海洋治理的实践路径。

3.2.1 推广海洋治理理念

全球海洋治理应秉承人类命运共同体理念,以平等、包容、正义、开放、互惠、兼收并蓄等内涵充分阐释海洋命运共同体理念,凸显人海和谐的人文色彩。中国应将“以和平正义为特质、以合作共赢为导向、以人海和谐为追求”[12]的具有中国特色的海洋命运共同体理念向国际社会推广,摒弃“重博弈,轻合作”治理观念,带领其他海洋国家共同深化“蓝色伙伴关系”,将治理理念制度化并转化为切实行动,从而破解全球海洋治理的合作困境。此外,中国曾存在“重陆轻海”的思想,陆海治理的二元分割导致人海矛盾日益突出。因此,中国应加强陆海统筹,摒弃“重陆轻海”的发展观,不仅要加强海洋生态文明建设,促进海洋绿色可持续发展,还要科学规划海岸带空间等陆海交互界面,合理布局陆海产业,通过加强海岸带综合管理推进实施陆海统筹战略,为全球提供陆海统筹治理经验和样板[33]。

3.2.2 提升海洋治理能力

中国应持续提升海洋经济发展水平。对内,优化海洋产业结构,提高海洋战略性新兴产业占比,提升海洋科技创新驱动能力,大力发展海洋新能源、海洋生物医药、蓝色碳汇等新兴产业,建设具有竞争力的现代海洋产业体系。对外,推广海洋经济发展经验,积极参与联合国和APEC 等国际组织的蓝色经济议题[34],拓展海洋经济发展空间;提升海洋公共产品供给能力,在海洋卫星通信、海洋应急救援、海洋灾害预警、海洋环境保护和海洋安全维护等领域广泛提供公共产品,依托联合国“海洋十年”大科学计划项目,以科学研究为纽带,为国际社会提供更多元、高质量的海洋公共产品;加强深远海合作,促进多元主体协同参与极地事务,提升极地治理能力。

3.2.3 完善海洋治理规制

当前全球海洋治理体系的核心是《联合国海洋法公约》,中国应在此框架下积极参与联合国、国际海底管理局、北极理事会等各类国际组织的海洋治理活动,为国际海洋规则的制定贡献中国智慧。中国是维护《联合国海洋法公约》精神的关键力量,曾全程参与BBNJ问题的重要磋商,未来应继续支持BBNJ养护和可持续利用,积极参与构建国际法律秩序,在议程谈判中日渐发挥领导作用。此外,应健全国内海洋制度体系,与时俱进更新和调整涉海法律法规,完善海洋事务管理机构,加快“海洋基本法”的制定和出台,从政治、军事、经济、文化等各个领域为参与全球海洋治理确立基本准则和整体框架,推动国内海洋法与国际海洋法的接轨。

3.2.4 搭建海洋合作平台

中国应依托现有的东亚海洋合作、上海国际海洋技术交易、中国海洋发展基金会、海洋科学大数据中心以及“海洋十年”海洋与气候协作中心等平台,深化国内外对话合作机制,通过举办“中国海洋经济博览会”和“厦门国际海洋周”等活动,为涉海企业“走出去”提供平台与契机。创设国际海洋合作平台,推进国际海洋合作项目,积极响应联合国《湿地公约》,加快建设深圳“国际红树林中心”。依托东亚海岸带可持续发展地方政府网络、21世纪海上合作委员会等国际组织,推动建设“21世纪海上丝绸之路”;贯彻《蓝色伙伴关系原则》,积极构建“可持续的蓝色伙伴关系合作网络”。遵循“大国是关键,周边是首要,发展中国家是基础,多边是舞台”的外交总体布局,深化与周边国家和发展中国家的海洋合作,建设好中国-东盟国家海洋科技联合研发中心、中韩海洋科学共同研究中心、中国-非洲海洋科学与蓝色经济合作中心、中国-小岛屿国家海洋合作高级别论坛等合作平台,为中国深度参与全球海洋治理提供多领域、多层次、多区域的协商对话平台。

4 结语

本研究基于治理理论,阐述全球海洋治理的基本概念和发展历程,采用SWOT-PEST 矩阵分析中国参与全球海洋治理的具体形势,提出中国参与全球海洋治理的战略选择和实践路径。全球海洋治理体系的产生与演变是主体、客体、目标、规制4个核心要素互相影响、协同运动的持续过程,随着全球化进程的推进,全球海洋治理逐渐得到重视,并向多极化方向发展。中国参与全球海洋治理的发展进程大致划分为4个阶段:从行动上来看,中国由“被动参与”转向“深度参与”;从地位上来看,中国从“舞台边缘”走向“舞台中央”。总体来说,当前中国参与全球海洋治理的优势大于劣势、威胁大于机遇,未来应从多元型战略向增长型战略转变。中国参与全球海洋治理的实践路径包括推广海洋治理理念、提升海洋治理能力、完善海洋治理规制和搭建海洋合作平台。