《船舶交通管理系统安全监督管理规则》修订建议

李远航

一、引言

自1998年1月1日起施行的《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》（简称《规则》），在规范指导我国船舶交通管理方面发挥了重要作用。随着航运业的发展，尤其是新《海上交通安全法》的发布实施，国内对《规则》修订的讨论越来越多。杨雁南等[1]着重对新《海上交通安全法》与船舶交通管理相关内容及可能产生的影响进行了分析，提出了强化内部管理、提升对外服务质量、修订相关法规等建议；邓蔷薇等[2]从《规则》具体条款着手，提出了《规则》修订的具体建议。现有文献或偏重新生效法规对船舶交通管理的影响分析，或侧重对具体条款的修订讨论，而从宏观层面审视《规则》并对《规则》修订的方向性问题进行探讨的文献很少。若修订的原则、方向、重点不明确，则难免导致《规则》修订时出现偏差。本文基于对船舶交通管理相关法规的研究，提出《规则》修订应遵循的原则、关注的焦点，为《规则》修订提供参考。

二、《规则》修订的必要性

《规则》施行以来，我国船舶交通管理系统在机构名称、管理机制、功能模式等方面发生了非常大的变化，机构名称表述与现行机构名称不统一。如《规则》中使用的“港务监督机构”已更名为“海事管理机构”，“交通部”已更名为“交通运输部”。

《规则》具有一定的滞后性。制定《规则》依据的《海上交通安全法》已完成修订并发布实施。修订后的《海上交通安全法》对海上交通管理服务工作提出了更高的要求。如新《海上交通安全法》第27条、第80条对船舶的报告事项进行了明确，第31条对引航员登离船舶的要求进行了明确，第48条对安全作业区、施工作业船舶提出了具体要求，第52条列明了交通管制情形。

《船舶交通服务指南》是IMO发布的旨在协调和促进国际VTS（Vessel Traffic Service）发展的纲领性文件。《规则》的部分条款借鉴了旧版《船舶交通服务指南》（IMO A.857（20）决议）。2021年IMO第32届大会审议通过的新版《船舶交通服务指南》（IMO A.1158（32）决议）对船舶交通管理的习惯做法进行了修订，更新了VTS定义，删除了信息服务、交通组织服务及助航服务的定义，废止了结果导向性原则。

基于以上分析，为满足当前海上交通安全管理工作需要，适应海上交通发展形势，规范船舶交通管理系统运行，更好地管理和服务海上交通，助力交通强国建设，有必要对《规则》进行修订。

三、《规则》修订应坚持的原则

（一）严格遵守上位法规定

《规则》属于交通运输部发布的部门规章。在内容上，《规则》不得同宪法、法律、行政法规、国务院的决定及命令相违背。在修订程序上，应严格执行《交通运输法规制定程序规定》（交通运输部令2018年第41号）。

（二）坚持法无授权不可为

没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，《规则》不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

（三）坚持权责统一

《规则》的修订要切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，还应规定其相应的权利和保障权利实现的途径；要体现行政机关职权和责任相统一的原则，在赋予行政机关必要职权的同时，还应规定其行使职权的条件、程序和应当承担的责任。

（四）坚持调查研究

要对当前船舶交通管理系统在运行管理中面临的问题进行梳理，对船舶等用户关心的问题进行收集分析，充分做好调查研究，在《规则》修订中切实做到解决痛点、聚焦难点、回应热点。

（五）体现船舶交通管理客观规律

《规则》修订既要对国内船舶交通管理工作经验进行总结提炼，满足当前管理要求，也要聚焦航运技术的发展，适当超前，适应今后一段时期内海上交通管理发展需求，体现海上交通发展和船舶交通管理工作的客观规律。

（六）兼顾国际公约

船舶交通服务具有很强的国际性，而IMO为了推进全球航运治理的一致性，于2016年将成员国履约审核由自愿转换为强制。IMO文件中涉及船舶交通服务的主要有SOLAS公约、1158（32）决议、MSC1065通函修正案等[3]。当前，我国正在积极准备迎接IMO履约审核，而国内法与国际公约、标准的对接是审核的重要指标。因此，在《规则》修订中应兼顾国际公约的国内转化。

四、《规则》修订需要关注的焦点问题

（一）《规则》在法律体系中的定位

新《海上交通安全法》对海上交通各方的权利义务进行了整体规范，未对船舶交通管理的定位、功能和权责进行明确界定，但第43条第一款①第43条第一款规定，船舶进出港口、锚地或者通过桥区水域、海峡、狭水道、重要渔业水域、通航船舶密集的区域、船舶定线区、交通管制区，应当加强瞭望、保持安全航速，并遵守前述区域的特殊航行规则。为船舶交通管理区域内航行规则的设置预留了接口。而《规则》于1997年以原交通部部令的形式对外发布，在我国法律体系中属于部门规章。对于空中交通管理，我国发布了《民用航空法》（法律）、《通用航空飞行管制条例》（行政法规）和《民用航空空中交通管理规则》（部门规章），建立了清晰的三级法规架构。因此，对《规则》的修订是完善船舶交通管理领域法规的重要机会，在《规则》修订前期应首先对《规则》在船舶交通管理法规体系中的定位进行明确，定好基调，方便后续工作开展。

（二）《规则》的名称

现行《规则》的全称为《船舶交通管理系统安全监督管理规则》，其中的“船舶交通管理系统”从字面上很容易理解为物理意义上的硬件或软件系统，如电脑操作系统。且2020年11月发布的国家标准《船舶交通管理系统》（GB/T 39277—2020）[4]明确该文件适用于VTS的设计、开发、生产和验收。VTS是Vessel Traffic Services的缩写，直译为“船舶交通服务”，并且IMO A.1158（32）决议《船舶交通服务指南》关于VTS的定义①Vessel traffic services (VTS) means services implemented by a Government with the capability to interact with vessel traffic and respond to developing situations within a VTS area to improve safety and efficiency of navigation, contribute to the safety of life at sea and support the protection of the environment.中明确VTS是由政府提供的服务（VTS means services implemented by a Government…），并没有提及“系统（system）”。但IMO提供的A.1158（32）决议中文版名称为《船舶交通服务系统导则》，并在定义部分单独将VTS翻译为“船舶交通服务系统（VTS）系指政府施行的服务”，但相应的VTS provider、VTS area、VTS personnel则分别译为船舶交通服务提供者、船舶交通服务区域、船舶交通服务人员。这就造成同一个专有名词在同一个文件的同一个章节的上下文中被翻译成了两个不同的含义，很容易给国内相关方造成误解。因此，为便于对《规则》的理解，避免歧义，同时与IMO原文保持一致，修订之初应对《规则》的名称进行调整，可参考《民用航空空中交通管理规则》的命名将《规则》名称调整为《船舶交通管理规则》。

（三）《规则》的范围

修订后的《规则》是以船舶为对象的外部法规，还是以主管机关及VTS中心为适用对象的内部管理文件，还是二者兼而有之，存在争议。《交通运输法规制定程序规定》第16条规定：“下列事项不属于交通运输法规立项范围：（一）交通运输行政机关及所属单位的内部管理事项、工作制度及仅规范部属单位的管理性事务等。”根据以上规定，《规则》中应避免出现内部管理事项、工作制度等内容。但同为交通运输部部门规章的《民用航空空中交通管理规则》（2022年11月修正）中包括了“机构与运行单位”“管制员执照及培训”等大量内部运行管理内容。因此，在《规则》修订时应对《规则》的适用范围进行充分论证，诸如从业人员应持有适任证书、应参加培训保持证书有效等可以纳入，实行“六班四运转”等涉及内部值班安排的事项不宜写入《规则》。

（四）V T S的定位问题

《规则》第25条第一款第二项规定“VTS系统是指为保障船舶交通安全，提高交通效率，保护水域环境，由主管机关设置的对船舶实施交通管制并提供咨询服务的系统”。该定义已经明确VTS系统具有对船舶实施交通管制并提供咨询服务的功能，但国内对于VTS是监管为主还是服务为主的定位问题仍多有争论。为回应该争论，交通运输部海事局在2009年印发《2009年海事系统研讨会会议纪要》，明确“VTS既要监管，又要服务”。但争论并未完全消失。当前，国家层面对海洋权益高度重视，海事系统正在推进全要素水上“大交管”建设，对船舶交通进行管理的需求也更强烈。此外，IMO A.1158（32）决议3.1.2中明确为确保船舶航行安全和效率，VTS可以对船舶交通进行管理。因此，有必要在《规则》修订中运用立法技术对该争论进行正式回应，并明确VTS的监管服务职能。

（五）《规则》是否适用于渔船

新《海上交通安全法》第118条第四款明确“渔业船舶的海上交通安全管理由海事管理机构负责”。商渔船交通秩序管理也是目前各VTS最为头疼的难题之一。《规则》第25条第一款第一项规定“船舶是指按有关国际公约和国内规范规定应配备通信设备及主管机关要求加入VTS系统的船舶”。IMO A.1158（32）决议给出了“参加船舶”（participating ship）的概念，并将“参加船舶”定义为“要求参加船舶交通服务的船舶”。两者虽表述不同，但含义相通。此外，IMO A.1158（32）决议还明确“未指定为参加船舶的船舶可以加入VTS，但要遵守VTS的要求和VTS提供方发布的所有指南”。对于渔船是否适用《规则》，在实践中，各直属海事局发布的VTS实施细则和VTS用户指南中，一般不将渔船列为“要求加入VTS系统的船舶”。为满足《海上交通安全法》的规定，对《规则》的修订应考虑是否适用于渔船的问题，在立法技术上可借鉴IMO A.1158（32）决议的相关表述。

五、《规则》修订的推进建议

（一）组建修订工作团队

《规则》修订是一项系统性工作，涉及的工作量大、工作周期长，专业性要求高。建议交通运输部海事局就《规则》修订组建一支专门队伍，囊括海事系统、渔业系统、科研院校及法规研究方面的专家、学者，指定牵头单位和负责人，推进《规则》修订。

（二）做好前期研究

《规则》的修订事关国内60余个VTS中心的运行管理，关系到我国沿海及长江干线各主要港口、重要水域的船舶交通管理。建议在《规则》修订前期，对国内VTS的运行管理现状、存在的困难进行调查研究，对通过《规则》修订能够解决的问题进行梳理，确保修订后的《规则》能够促进国内船舶交通管理工作的发展。

（三）尽快纳入交通运输部立法立项规划

《规则》属于交通运输部发布的部门规章，对其修订应按照《交通运输法规制定程序规定》第12条①第12条规定，部内有行业管理职责的部门或者单位、部管国家局根据职责和管理工作的实际情况，认为需要制定、修订交通运输法规的，应当按照法制工作部门规定的时间及内容要求，提出立法立项建议。的规定，按照法制工作部门规定的时间及内容要求，提出立法立项建议。建议交通运输部海事局及时提出立法立项建议，将《规则》修订纳入交通运输部立法立项规划。

六、结语

据统计，我国建成运行VTS中心60余个，已成为VTS大国。《规则》是关系我国VTS运行管理的纲领性文件，是新版《海上交通安全法》的重要配套文件，是IMO A.1158（32）决议《船舶交通服务指南》国内转化的体现。当前，对《规则》的修订已十分迫切。本文抛砖引玉，希望更多海事界同仁加入对《规则》修订的研究讨论，制定出符合行业发展规律、体现时代要求和中国特色的新《规则》，促进我国船舶交通管理的健康发展，提升船舶的航行安全性和效率，保障海上人命安全，助力海洋强国建设。