检察机关深化诉源治理路径探析

李 岳

(天津市南开区人民检察院,天津 300110)

随着社会的不断发展和人民群众法治意识的逐步提高,平安中国建设已经初见成效。就刑事领域来说,重大犯罪类案件持续减少,随之而来的是大量轻微刑事案件,这对检察机关提出新的挑战。古语有言:“善治病者,必医其受病之处;善救弊者,必塞其起弊之源。”司法办案作为医治社会“病症”的有效手段,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。创新加强诉源治理工作,是从源头上减少诉讼增量、防止我国成为“诉讼大国”题中的应有之义。

一、检察机关诉源治理概述

(一)诉源治理的检察内涵

“诉源治理”从字面上来看,就是“对诉讼的源头治理”,即控制、减少诉讼量。对于检察机关来说,“诉源治理”就是指检察机关对于违法犯罪行为所采取的各种预防及化解措施,使纠纷和冲突得以及时调和,进而最大程度减少违法犯罪行为出现的过程。近年来,随着法治建设不断推进,人民法治意识明显增强,刑事犯罪结构也相应发生变化,严重暴力犯罪的发生率持续下降,轻型犯罪及新型危害经济社会管理秩序犯罪的数量呈上升趋势。在此背景下,加强诉源治理,将矛盾纠纷化解于源头就显得弥足珍贵。因此检察机关在积极转变司法理念、采取各种措施妥善处理案件的同时,更要从源头上防范违法犯罪行为的产生,持续深入推进诉源治理。

(二)检察机关深化诉源治理的现实意义

1.检察机关深化诉源治理,是维护国家安全和社会大局稳定的必然要求。目前我们国家的法治建设已经取得了一定成效,人民安居乐业、社会稳定有续的目标初步实现。但是面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的改革发展稳定任务,检察机关必须要以更高站位维护社会大局稳定。通过聚焦对人民群众影响较大的案件,寻本溯源及时介入治理,尽力将犯罪行为扼杀于萌芽,降低社会犯罪发生率,以实实在在的检察履职助力更高水平的平安中国建设,真正实现为大局服务、为人民司法,促一方发展、保一方平安的庄严承诺。同时,有很多看似因琐事纠纷所引发的小矛盾背后很有可能藏有更为复杂的原因,如果不把根源合理的消解,那矛盾纠纷就会成为一根导火索,不知何时就会被再次引燃,引发更大的灾难,只有采取恰当的方法解决这些深层原因,才能够不断减少矛盾,促进社会和谐和人民幸福。

2.检察机关深化诉源治理,是服务保障经济社会高质量发展的重要抓手。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出,检察机关应当准确把握新发展阶段,深入贯彻新发展理念,服务构建新发展格局,充分发挥检察职能作用,为经济社会高质量发展提供有力司法保障。(1)参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。通过对个案或类案的产生原因进行深入分析,可以对相关犯罪行为探索形成更有效的预防机制,从而避免类似案件的反复发生,最大程度保障经济社会的平稳运行,实现治罪和治理并重的效果。

3.检察机关深化诉源治理,是切实加强民生司法保障的生动诠释。民为邦本,本固邦宁,当下我们进行法治建设的出发点和落脚点都是广大人民群众的根本利益。对检察机关工作质效的评判,不应当只是以办结多少案件为标准,而应当以人民群众的满意度为标准。一个轻微的犯罪行为,对于受害者的影响可能是严重且无法挽回的,对于此类行为越早一步发现,人民群众的合法权益就能得到更多一点的保障。通过深入开展诉源治理,坚持预防在前、发现在早、化解在小的治理思路,从源头减少案件的发生,满足人民群众多元化的司法需求,真正让人民群众成为社会治理的受益者。

4.检察机关深化诉源治理,是积极引领社会法治意识的应有之义。纸面上法律条文的影响终究是有限的,只有被人们牢记在心中并以之为准则的法律才能起到真正的作用。只有不断提高人民群众的法治素养,才能持续降低矛盾纠纷产生的可能性。检察机关作为国家的法律监督机关,不应该局限于司法办案,而应该将社会主义核心价值观融入法律监督工作的方方面面,将影响力延伸至社会治理的各个分支。检察机关通过对案件的发生原因进行深入剖析,能够发现该类案件产生的原因和社会法治意识出现的薄弱环节,通过一系列手段措施,对错误的思想和行为及时纠偏,进而促进全民法治观念的养成。

二、检察机关深化诉源治理的要件分析

诉源治理是不断推进社会治理现代化、建设社会主义现代化强国的重要法宝,是检察机关以能动履职主动服务社会发展大局的重要表现形式。检察机关作为国家法律监督机关,因其与生俱来的功能定位,是社会治理过程中无可替代的一个环节,如何通过能动的履行法律监督职能,深入推进诉源治理,是新时期检察机关亟需面对和创新发展的课题。

(一)检察机关积极带头能动履职

能动履职的前提是依法履职。有观点认为在诉源治理过程中应由党委政府、社团组织、人民法院来做主导,检察机关作为法律监督机关,更多是扮演着参与者的角色。但其实,检察机关法律监督职能的整体发挥,都与诉源治理有着密切关系。检察机关在《宪法》中的定位为“国家法律监督机关”,这就意味着其在监督体系中具有重要的兜底作用,而诉源治理与检察工作在履行办案主职时所进行的各种工作恰好有所重合。通过检察履职、监督办案的“我管”,促各方履职、齐心协力的“都管”,可以更好地解决人民群众的急难愁盼,进而达到政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。因此,全体检察人员必须摒弃错误思想,认识到积极参与诉源治理是检察机关落实中央要求、高质量履行法律监督职责的政治责任和历史使命。必须高度重视诉源治理工作,落实以人民为中心的司法理念,立足于人民群众的诉求,持续改善人民生活。

(二)检察人员及时更新理念

依法能动履职,深化诉源治理,是新时代给检察机关提出的挑战,归根结底是给每一名办案人提出的新考验。“世无难治之病,有不善治之医;药无难代之品,有不善代之人”,足以体现办案人员个人能力的高低对于社会治理大局的重要影响。应当将诉源治理的理念融入检察官日常培训和业务学习环节,让这个理念在日复一日的巩固加强中得以贯彻落实。提高其面对矛盾冲突时化解纠纷的能力,这不仅是构建国家治理现代化体系的内在保障,也是能动检察理念得以有效运行的基础。要在思想上将办案与诉源治理的重要性摆在同一高度,真正为人民群众谋实策、办实事、出实招、见实效,提升群众法治幸福感,实现“治患于初始,维稳于当地”的目标。

(三)检察系统内部加强办案质效考评

充分发挥检察官业绩考评机制的激励作用,通过建立科学合理的考评机制来促进检察人员的能动履职积极性,全面助力深入诉源治理。为适应司法理念的转变,全面提升检察机关工作的质效,需要探索更加完善、更加全面的检察官考评机制。一方面,可以参照《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》第八条中关于对实现社会效果较好的案件给予加分的规定,适当提高有关诉源治理案件的分值,对进行调解等类似的过程性行为也适当赋分,形成有力度的激励机制,促使检察官更加注重调解工作的开展,把司法办案和诉源治理有机融合到一起。另一方面,对于诉源治理案件的评价指标应适当与其他诉讼监督案件相区别,着重考核矛盾化解难度及其他检察建议采纳率等指标,并适当引入案件调解化解率、检察听证适用率等指标。通过业绩考评激励检察官担当作为、倒逼提升专业素质能力,把以人民为中心的发展理念落实到具体的司法办案中,推动全面深化诉源治理检察。

(四)整合资源推进各部门协同治理

诉源治理是一项系统性工程,仅靠某一方的力量是很难实现的,需要社会各方的共同努力。以司法救助为例,目前检察机关与其他部门的协作配合以及多元社会参与的治理体系尚未完全建立,导致救助针对性不强,同时由于社会资源支持较少,社会力量支撑缺乏专业性、系统性、连贯性。检察机关在开展诉源治理,推进部门联动的过程中应把握好主动与辅助、监督与代替的辩证关系,以“我管”促“都管”,推动建立长效工作机制,促进协同治理。同时与公安机关共同加强侦查监督与协作配合办公室建设工作,实现立案、侦查信息共享、实时监督。推进监狱、看守所、社区矫正机构巡回检察,推动违规违法减刑、假释、暂予监外执行等顽瘴痼疾的根治。深入实施检察大数据战略,加强法院、检察院、公安机关等政法系统间信息互联互通,推动信息技术与司法工作深度融合,助推提升国家治理效能。

三、检察机关深化诉源治理的实践探索

(一)坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策

能动检察的要求之一就是在检察环节积极有效化解矛盾,并以此为抓手助推少捕慎诉慎押刑事司法政策落实。“少捕慎诉慎押”既是宽严相济的刑事司法政策在刑事诉讼程序中的具体要求,也是国家继认罪认罚从宽制度之后确立的又一项重大刑事司法政策,是新时代检察机关提升办案质效,最大限度释放司法善意、实现社会长治久安的重要体现。“少捕慎诉慎押”刑事司法政策为检察机关坚持能动履职,深化诉源治理提供了有力支撑。该项政策要求检察机关最大限度发挥能动性,办理案件时杜绝机械性地适用法律。对于侦查机关提请批准逮捕的案件,检察机关应对其系统的进行梳理,客观分析犯罪嫌疑人行为的社会危害性及犯罪情节的严重性,谨慎适用羁押型强制措施,对于没有逮捕必要的犯罪嫌疑人采用非羁押强制措施,有利于其与被害人进行协商,认错悔罪进行退赔,进而达成和解。对于审查起诉的案件,更应该审慎把握案件情节,找准矛盾发生的源头,从源头出发努力纾解矛盾,对于没有起诉必要的案件,在确保矛盾得以解决的前提下作出不起诉决定,真正实现诉源治理节约司法资源、化解社会矛盾的目的。

(二)能动落实认罪认罚从宽制度

认罪认罚从宽制度不仅能够提高案件办理效率,同时也是检察机关参与社会治理活动的一个突破口。检察机关通过发挥在认罪认罚从宽制度中的主导作用,回应了通过恢复性司法有效化解社会矛盾的现实需求,实现诉前过滤、审前分流、量刑建议的职能。刑事司法不应是仅对犯罪嫌疑人的犯罪行为作出惩罚,而是要通过司法途径最大程度地弥补被害人及其家属的损失,尽可能修复因犯罪嫌疑人的犯罪行为而产生的社会裂痕,这也是通过检察机关主导认罪认罚从宽制度的一个重要的立法初衷。通过深化诉源治理,细致调查研究案件发生的原因,理顺案件经过,将案件源头找出来,更好地对症下药,进而提高司法办案的质量和效果,争取把社会矛盾化解在检察环节。检察机关通过积极对案件犯罪嫌疑人进行释法说理,督促其退赃退赔,努力挽回被害人损失。及时听取被害人意见,关注被害人对于犯罪嫌疑人及案件走向的态度,适时进行劝说,促进双方的和解,努力实现案结事了。随着刑事和解、认罪认罚从宽制度的深度适用和律师参与程度的不断扩大,刑事诉讼更加注重围绕矛盾切实化解进行的协商与沟通。这与诉源治理所倡导的坚持案结事了,推动纠纷实质性化解等有着相通的内涵和指向,既有利于修复被破坏的社会关系,也有利于最大限度减少司法对抗和社会对立。

(三)加强检察听证工作

检察机关作为国家法律监督机关,满足人民群众对法治国家、法治政府、法治社会的向往是义不容辞的责任。检察听证作为检察机关审查案件的一种重要方式,通过邀请律师、人民监督员、人大代表等听证员的参与,是将办案过程置于人民群众的监督之下,以公开促公正的一个重要途径。检察机关通过检察听证,让更多人了解案件的处理过程,让检察办案工作更好地接受社会监督,以此强化检务公开、增强检察工作的透明度、提升司法公信力,从而更好地回应人民群众的法治需求。检察听证构建起当事人与检察办案的良性互动机制,让当事人、听证员参与案件办理,通过对事实认定、法律适用等内容进行讨论和分析,寻根溯源,既能够使当事人充分了解、理解检察机关做出决定的依据,有效促进矛盾化解,同时也是对法律知识和法治理念的一种传达和普及,充分彰显了检察机关在提高社会治理法治化水平方面的作用。

四、检察机关深化诉源治理路径构想

在诉源治理的过程中,检察机关担负着尤为重要的法治职责,作为直接参与者、监督保障者和法治意识引领者,更应当坚持以民为本、尊重规律、励精图治、科学治理,通过依法办案、监督,在源头预防、前端化解和关口把控三个环节发挥重要作用。对于检察机关来说,诉源治理可以分为三个阶段:第一阶段,在纠纷尚未出现时,检察机关要以高度的政治自觉和法治责任感,通过对社会基层的持续疏导,防患于未然,尽可能避免纠纷的发生;第二阶段,对于已经出现的纠纷,检察机关更应该主动作为,采取积极有效的方式方法解决矛盾,避免纠纷进入诉讼程序,给当事人及社会带来更大的影响;第三阶段,如果纠纷已经进入了诉讼程序,那么就要加强对案件由来的审查,积极促进涉案人员认错悔罪赔偿损失,同时健全各种诉非对接的方法,高效优质化解纠纷。

(一)源头预防

1.转变观念,从治罪到治理。“良医者,常治无病之病,故无病。”为适应依法能动履职推进诉源治理的要求,检察机关必须积极转变观念,践行新司法理念,努力实现从治罪思维向治理思维转变,从高度重视办案向既关注办案同时也关注治理的方向转变。检察机关在履职过程中,应当牢固树立大局司法观,明确定罪量刑不是最终目的,如何通过法治手段治理社会,实现国家长治久安才是最终的追求。司法办案人员必须承担起社会治理的主体责任,以治理理念作为出发点调整角色定位,通过案件的办理引领社会价值取向,纠正社会治理问题,从深层次预防和减少犯罪。检察机关工作人员在依法办案保证当事人的基本权利的同时,也应当注重将更多的法治力量配置在前端,尽可能把矛盾和纠纷化解在源头,通过前端的“求极致”尽量降低案件进入诉讼中端或末端的可能性,从而体现刑法的克制性、谦抑性和宽容性。

2.全方位普及法律知识,构建预防、治理一体化平台。加大普法力度,让更多的公民知法守法,是全面推进溯源治理,从源头上减少犯罪行为发生的重要举措。检察诉源治理,这个“源”说到底就是每一名公民及他们的所想所为,而诉源治理的最终目的,其实就是要最大程度上减少犯罪的发生,那么对其最有效的方法就是普法。作为“谁执法谁普法”的主要践行者,检察官应当牢固树立检察办案的过程也是普法的过程的理念,把释法说理融入到办案的各个环节,积极传递社会主义法治理念和精神,进而增强人民群众法律意识,减少违法犯罪行为的发生。检察机关必须继续坚持“请进来、走出去”的工作思路,深入聚焦群众日常生活中所产生的问题,结合“我为群众办实事”实践活动,进一步强化诉源治理工作,通过多种形式的走访、普法活动,提高群众的知法、懂法、守法、用法能力,满足群众对人民司法的新期待、新需求,让人民群众充分感受到司法的公正与温暖。

(二)适时化解

1.制发检察建议,法律监督与诉源治理互促。检察建议是检察机关依法履行法律监督职责,积极参与社会治理,保护国家利益、社会公共利益、个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要途径,也是贯彻落实习近平法治思想,坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。只有监管到位,类似的违法犯罪行为才能减少,诉源治理才有成效。检察机关在履职过程中,必须要深挖矛盾和纠纷的社会根源,根据个案和类案中的问题提出检察建议。比如最高检近年以来,围绕校园安全、金融监管、虚假诉讼、安全生产等提出检察建议,督促存在相关问题的地区、单位及个人进行整改,真正实现“办理一案,治理一片”的效果,将可能发生的矛盾和纠纷提前遏制。每一份检察建议都是检察机关能动履职的有力见证,也将会成为解决执法办案中所发现的问题的有效举措。对于在案件中所暴露出来的非典型性问题,应当针对个案制发检察建议,将问题逐个击破。对于短期内频繁发生的案件,则应当针对相关行业制发类案检察建议,以期加强监管,杜绝类似现象的出现。社会治理不会是一劳永逸的,也不可能一蹴而就,针对已经制发检察建议的相关个人单位或领域,还应当进行持续的跟踪回访,确保检察建议的内容被落到实处,推进溯源治理久久为功。

2.重视检察信访接待工作,将矛盾化解在初访。信访工作关系到党的执政地位的巩固,关系到司法机关的社会形象,关系到国家的长治久安以及社会的和谐稳定。检察服务中心工作人员必须高度重视诉源治理工作,对于所办理的信访案件,善于发现其中隐藏的深层次矛盾,以及信访人反映的苗头性、倾向性问题,通过对具体案件的见微知著,防患未然、抓源治本。信访接待人员听取来访人的诉求之后,就等于掌握了矛盾的源头,因此要认真、仔细阅看上访人提供的材料,对材料仔细甄别,理清案件情况,排除倾向性语言的干扰,最大限度地接近案件真实,通过分析情况、释法说理,为当事人出谋划策,尽最大可能帮助他们解决纠纷,实现将纠纷化解于初萌。

3.健全纠纷解决机制,汇聚诉源治理合力。诉源治理是一个系统性工程,仅靠检察机关一家之力难以取得理想效果。纠纷解决机制是国家治理体系的基本要素,目前我国的多元化纠纷解决机制已经初步建成,但是由于立法不完善、职能分工不清、衔接不紧密等问题,这些机制没有得到很好地利用。面对此种情况,检察机关应当主动展现检察担当,在通过直接履职做好矛盾化解工作的同时,也应当发挥督促保障作用,给矛盾方积极的引导,促使他们选择正确的方式解决纠纷,检察机关和各纠纷解决部门同心共建,形成解决社会纠纷、深化诉源治理的强大合力。

(三)及时处置

1.准确把握入罪门槛,把好起诉关。作为国家的法律监督机关,检察机关办案人员在依法履职的过程中,必须熟练掌握各种罪名的构成要件,准确把握和理解各项法律政策的思想导向,严格区分一般违法违规行为与刑事犯罪的界限,把好刑事诉讼的关口。对于一些只是行政违法,尚不构成刑事犯罪的行为,检察机关必须将其准确识别出来并且及时监督侦查机关进行撤案,防止由此产生的不必要的诉讼。要从严把握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准,慎重行使起诉权,综合案情认为不起诉更为适当的,尽量不起诉。长此以往,检察机关通过能动履职对更深入推动诉源治理的作用效果就得以彰显。

2.深入推进认罪认罚从宽制度,着力提升检察环节矛盾纠纷化解。检察机关在办案过程中要注重案件在检察环节的矛盾化解,不仅需要正确地适用法律,更需要注重办案效果,切实了解各方当事人的争议焦点并有针对性的进行劝说调解,争取使各方都能得到一个较为满意的结果,真正实现案结事了,事了人和。探索多元化的矛盾纠纷解决机制,积极对接社会矛盾纠纷调解中心,尽可能使案件得以调解结案。积极开展检察听证工作,打造“听证+”工作模式,将检察公开听证融入矛盾纠纷化解中,增强检察机关参与矛盾化解的规范性和可信性。高度重视释法说理工作,既要向犯罪嫌疑人、被告人说理,增强其接受教育改造的自觉性,更好的回归社会,最大限度减少社会对立面;又要向被害人和群众说理,让其对处理结果能认同,可接受,争取其对检察机关的信任,从根本上做到案结事了、消除社会矛盾,发挥好检察办案对社会治理的规范导向作用。

推进基层治理法治化,提高社会治理法治化水平,诉源治理是重要一环。检察机关应当立足检察职能,积极转变司法理念,以全领域、多层次、宽视野拓展、完善矛盾纠纷化解机制,充分发挥“四大检察”职能,扎实做好“十大业务”,将推动矛盾纠纷源头化解贯穿检察工作各环节、全过程,以案件为纽带参与社会治理的各个领域、各个方面,不断提高法律监督实效,提升参与社会治理的能力和水平。聚焦司法为民,主动融入诉源治理大格局,推动诉源治理落地落实,让人民群众感受到司法的温度,促进社会和谐稳定,积极为更高水平的法治建设、平安建设贡献检察智慧和力量。