安全生产检察公益诉讼的制度实践与理论反思

刘 娉,赵明武,刘 思

(1.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105;2.中石油东方地球物理公司,河北 保定 072751;3.湘潭理工学院 法学系,湖南 湘潭 411104)

从法律层面来看,安全生产公益诉讼是我国社会主义法治建设的重要组成部分,其意义在于强化对企业安全生产行为的监督和制约,实现对国家安全生产事故的有效防控。从2020-2022年我国安全生产检察公益诉讼相继展开的实践看,检察机关在处理安全生产领域案件中表现比较突出,安全公益在司法上受到空前重视,取得推进了国家安全监管体制机制创新,促进企业落实主体责任、保障劳动者权益的良好社会效果。但因安全生产公益诉讼的实践时间稍短,在检察工作的落实上尚有需要完善之处,尤其是对安全生产领域公益诉讼制度设计与运行模式等方面。因此,需要在已有安全生产检察公益诉讼实践经验的基础上加强研究,从理论上促进安全治理体系与能力建设实践。

一、安全生产检察公益诉讼的价值所向

安全生产是保障人民福祉、促进经济发展、维护社会秩序稳定的重要手段。检察机关作为国家的法律监督机关,应积极履行检察职能,维护国家安全和社会秩序稳定,筑牢安全生产防线,提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。

(一)国家治理体系和治理能力现代化的重要部分

安全生产检察公益诉讼是法治国家建设中加强社会治理的一项重要制度,并非孤立无援,但却处于多元主体参与之中。[1]在具体案件中,检察机关还可以通过提起公益诉讼对有关单位进行有效制约,使其自觉承担起安全生产的政治责任与经济责任。一方面,公益诉讼是安全生产行政监管的法治保障,检察机关可以作为监督者,促使有关部门能动地依法履行职责,推动有关主体严格按照安全生产规范办事,把安全生产事故的风险降到最低。另一方面,检察机关作为公益代表人参加诉讼、行使法律监督职责,能有效破解公益保护这一民生难题,为公众生命健康、财产安全护航,为推进国家治理体系与治理能力现代化提供检察力量。

(二)安全生产事故防患于未然的集中体现

防之于未萌,治之于未乱。《安全生产法》第三条第二款(1)《安全生产法》第三条第二款:“……坚持安全第一,预防为主,综合治理的方针,从源头上防范化解重大安全风险。”将预防性理念贯彻至安全生产领域,深化了预防性司法的内涵与底色,是前移预防关口、牢牢把握安全生产司法主动权的重要举措,也是对预防性安全生产作出更深层次的立法回应。诸如“4·29长沙自建房倒塌事故”等重大安全事故,使生产绷紧安全弦,将常态化排查取代专项行动,将安全生产事故扼杀在摇篮,并通过司法救济的渠道,以最大限度地预防或者减少事故的发生。

(三)形成各主体同监督、共参与的协作格局

由于安全生产隐患具备次生性和再次性,使安全生产领域公益诉讼需要持续性的监督。不仅要发挥检察机关的司法监督作用,还要争取各地方党委和人大的支持。安全生产检察公益诉讼主要涉及应急管理、生态环境保护和公安等部门以及市县乡政府。为顺利推行安全生产公益诉讼,促进多元主体共同协作,全国已有多个省(区、市)展开地方探索:一是地方政府组织牵头的协作。比如浙江省安委办与省检察院联手出台《关于加强安全生产领域公益诉讼工作协作的意见》,促进了地方各级政府部门和具有监督职责的安全生产领域之间开展的能动协作。二是地方检察院与其他机构开展的联动协作。目前诸多检察院和应急管理部门已建立起协作机制,积极推动安全生产工作形成共同参与、共同责任、共同管理的格局。比如福建省高级人民检察院与应急管理厅会签《关于建立安全生产领域协作配合工作机制的意见》,鄂伦春旗检察院与旗应急管理局、旗公安局等六个部门联合制定《关于加强安全生产领域公益诉讼工作协作的意见》。这些探索为安全生产公益诉讼的开展提供了具体协作配合的方案和机制。

二、安全生产检察公益诉讼的制度实践

(一)依法发布诉前检察建议

由于安全生产领域公益诉讼处于起步阶段,最高人民检察院也未专门公布安全生产领域公益诉讼诉前程序的数据统计,但根据近三年最高人民检察院发布的工作报告和指导案例来看,仍有一些规律可循:

1.检察公益诉讼在安全生产领域的雏型已基本形成。最高人民检察院2020年对安全生产领域公益诉讼受案件范围进行持续探索,首次公布铁路安全生产领域典型公益诉讼案例,为2021年我国将安全生产领域列入检察公益诉讼这一法定领域打下扎实的实践基础。同时,各地检察机关结合自身实际积极探索适合本地特点的检察公益诉讼模式,具体表现在最高人民检察院最新发布的10例典型案例中,即运用“检察建议”促使行政机关主动履行职责。

2.诉前程序已经成为我国检察机关办理安全生产领域公益诉讼案时常用的方法和手段之一。虽然全国检察机关2021年诉前程序的有关数据尚未披露,但年度报告中提及“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态,梯次以磋商、诉前检察建议促进源头治理,绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题。”同时,2021年3月最高人民检察院和应急管理部首次联合公布安全生产领域专项公益诉讼案件,其中,除一例安全生产领域涉民事公益诉讼案件,其余八例均以利用制发的检察建议,实现了对安全生产公共利益保护。

3.采用制发检察建议的前置程序对安全生产领域存在的风险进行防范。2022年1月-10月,全国检察机关针对安全生产领域公益诉讼共发出诉前检察建议14878件。(2)参见最高检发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例——强化法律监督守住安全底线:https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202212/t20221216_595705.shtml#1。

综合来看,制发检察建议在安全生产领域检察公益诉讼的运用较多,是检察机关依法行使诉前程序监督职责、参与社会治理工作、保障国家利益与社会公共利益的一个重要途径。

(二)依法审理安全生产公益诉讼案件

最高人民检察院与国家铁路集团有限公司联合发布的2020年度铁路安全生产公益诉讼典型案例,不仅为地方检察机关规范办案提供指导,还率先埋下将安全生产领域列入检察公益诉讼法定受理范围的伏笔。而后,新修订的《安全生产法》于2021年9月份正式施行,规定将安全生产领域作为检察公益诉讼法定办案领域。至此,安全生产领域不再以一般刑事案件处理,法律制度上已将其列入检察机关公益诉讼的受案范围。

据统计,2021年检察机关经办的危险作业、重大责任事故等危害安全生产犯罪起诉4135人(同比上升26.4%),其中办理安全生产领域公益诉讼共计1.4万件,(3)截止2022年3月,在过去的一年,检察院全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人共计868445人,提起公诉1748962人,同比分别上升12.7%和11.2%。立案办理公益诉讼16.9万件,其中民事公益诉讼2万件、行政公益诉讼14.9万件,比2018年分别上升50%、3.6倍和37.3%。参见:最高人民检察院工作报告(第十三届全国人民代表大会第五次会议):https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml。平均每季度办理3500件。同时,根据2022年度检察业务数据显示,第一季度办理安全生产领域公益诉讼案件高达4329件。该项数据表明,2022年第一季度安全生产公益诉讼的案件数量比2021年季度平均办理3500件的案件数量还要多。并且,检察业务数据还显示2022年1月-10月,全国检察机关立案办理安全生产领域公益诉讼案件共计20356件,其中行政公益诉讼案件19997件,民事公益诉讼案件359件,行政公益诉讼32件。(4)参见最高检发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例:强化法律监督 守住安全底线,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202212/t20221216_595705.shtml#1。侧面反映出新领域立案数量及占比大幅上涨,安全生产领域的社会保护意识得到大幅提升。

(三)依规发布指导案例

近年来,最高人民检察院根据起诉条件、制发检察建议的对象、安全生产公益诉讼的类型、安全生产检察公益诉讼的执行程序四个方面,相继发布了若干批官方指导案例,对全国检察机关办理安全生产公益诉讼案件起到了积极的指导示范作用。

1.按照安全生产案件是否满足起诉条件划分,分为符合起诉条件与不符合起诉条件两种情形。一是对于符合起诉条件的,检察机关应当依法起诉,也要对适用罪名和刑事责任作出准确认定。比如,最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例(检例第97号)(5)夏某某等人重大责任事故案。;二是对于不符合起诉条件的,检察机关应当依法作出不起诉处理。比如,最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例(检例第95号)(6)宋某某等人重大责任事故案:由于该案件不符合起诉条件,检察机关作出不予起诉的决定。。

2.按照制发检察建议的对象划分,可以分为对跨区域政府或部门、法院或行政机关两类主体制发的检察建议。一是对跨区域的政府及其职能部门提出的检察建议。涉及不同层级、多地政府及其职能部门职责的,检察院可以向具有统筹协调职责的上级人民政府提检察建议。比如最高人民检察院发布的第二十九批指导性案例(检例第113号)(7)河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促整治违建塘坝危害高铁运营安全行政公益诉讼案。。二是对法院或行政机关提出的检察建议。检察院应就法院准予强制执行的行政裁定,查明事实清楚与否、对适用法律的正确性进行审查。对于法院的执行活动有悖法律规定、行政机关非法行使职权或不予行使职权的,应向有关法院、行政机关制发检察建议。比如最高人民检察院发布的第三十批指导性案例(检例第119号)(8)山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案。。

3.按照安全生产检察公益诉讼的类型划分,可以分为民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼三种类型的诉前程序。一是民事公益诉讼的诉前程序。针对事故中暴露出相关单位的安全管理漏洞和监管问题,及时制发检察建议,降低安全生产的风险。比如最高人民检察院发布的第二十五批指导性案例(检例第94号)(9)余某某等人重大劳动安全事故重大责任事故案。https://www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202101/t20210127_507779.shtml。二是刑事附带民事公益诉讼的诉前程序,行为人既得到应有的刑事惩罚,又依法承担生态环境修复责任,切实维护了国家利益和社会公共利益。如“河北省邢台市非法采砂危害高铁大桥运输安全公益诉讼系列案”。三是行政公益诉讼的诉前程序。通过制发检察建议、举行圆桌会议,公开听证和现场调查、移送违法线索及其他诉前程序,从点到面展开系列专项行动,促进安全生产领域类似问题联动整治。[2]比如,最高人民检察院2020年发布的10个关于铁路安全生产领域公益诉讼典型案例中有9个案例涉及行政公益诉讼诉前程序;(10)最高人民检察院2020年12月24日公布的“铁路安全生产领域公益诉讼典型案例”:广西壮族自治区永福县公路上跨铁路立交桥危害铁路运行安全行政公益诉讼案;湖北省孝感市违规建设工程规划许可危害高铁运行安全行政公益诉讼案;宁夏回族自治区中宁县禁牧区违规放养马匹危害沙漠铁路运行安全行政公益诉讼案;江苏省南京市小区树木侵入架空电力线路安全保护区危害铁路运行安全行政公益诉讼案;浙江省杭州市砂石料场违章作业侵入架空电力线路安全保护区危害铁路运行安全行政公益诉讼案;重庆市垫江县天然气管道违规下穿铁路危害高铁运行安全行政公益诉讼案;山西省大西高铁沿线地下水禁采区违法取水危害高铁运行安全行政公益诉讼系列案;湖北省阳新县违规养殖畜禽危害铁路运行安全行政公益诉讼案;内蒙古自治区乌海市违法建设堵塞河道危害铁路泄洪桥运输安全行政公益诉讼案。https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201224_492720.shtml#2。2021年发布的9个安全生产领域检察公益诉讼典型案例中也有8个案例通过行政公益诉讼的诉前程序消除安全生产的隐患。(11)参见案例:陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案;浙江省衢州市衢江区人民检察院督促整治自备储油加油设施安全隐患行政公益诉讼案”;黑龙江省七台河市检察机关督促整治燃气安全隐患行政公益诉讼系列案”;江苏省泰州市人民检察院督促整治违法建设安全隐患行政公益诉讼案”;浙江省海宁市人民检察院督促整治加油站扫码支付安全隐患行政公益诉讼案;山西省晋中市榆次区人民检察院督促整治违法施工安全隐患行政公益诉讼案;江西省贵溪市人民检察院督促整治危险化学品安全隐患行政公益诉讼案;黑龙江省检察机关督促整治小煤矿安全隐患行政公益诉讼系列案。https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202103/t20210323_513617.shtml#2。2022年发布的11个安全生产领域检察公益诉讼典型案例中有9个案例通过诉前程序督促行政机关迅速整改,从源头上切断了安全隐患。

4.按照安全生产检察公益诉讼的执行程序,可将其划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼的执行监督。一是民事公益诉讼的执行监督。比如最高人民检察院发布的“安徽省蚌埠市禹会区人民检察院诉安徽省裕翔矿业商贸有限责任公司违规采矿民事公益诉讼案”(12)检察机关针对违规采矿破坏生态环境资源并具有严重安全隐患等问题,发挥一体化办案优势,推动行政机关加强安全生产监管执法,及时介入事故调查处理,聘请专家勘查评估,并依法提起民事公益诉讼,推动涉案企业接受调解,并自愿开展治理修复工作,消除地质灾害隐患。。二是行政公益诉讼的执行监督。目前检察机关还未发布相关的典型实例。

(四)安全生产公益诉讼的办案特征

由最高人民检察院发布的一系列指导案例可以看出,安全生产公益诉讼具有以下显著特征:

1.安全生产领域诉讼愈趋公益化。随着国家治理体系和治理能力现代化进程加快,由安全生产刑事案件转化为安全生产公益诉讼,特别是安全生产领域检察公益诉讼制度的确立,安全生产公益性的特点日益显现。

2.安全生产公益诉讼辐射范围、监督主体的多元化。在安全生产公益诉讼的辐射范围上,既有铁路、煤矿及加油站、违法建设等其他生产领域,还涉及易燃易爆物品、危险化学用品和其他对安全有害的领域。在安全生产公益诉讼监督主体上,以应急管理部门为主,其次是检察机关、公安部门、市场监管部门、工业园区管委会及乡镇政府等。

3.安全生产领域鲜明的预防性。从立法方面看,《安全生产法》第三条、《山东省安全生产条例》第三条、《北京市安全生产条例》第三条等条款,皆明确围绕安全生产领域“预防性”问题作出规定。从实践层面看,检察机关通过发挥安全生产公益诉讼的制度价值,深挖源头治理、一案双查的办案模式等,从“治己病”到“治未病”,把安全生产预防理念落到实处。[3]

4.诉前程序的关键作用更为凸显。根据最高人民检察院发布的指导案例,检察机关运用诉前程序办理安全生产公益诉讼案件占比在一半以上。特别是诉前磋商、制发检察建议的两种方式,使许多安全生产领域案件在诉前阶段获得有效化解。

5.其他部门的协作与配合。在安全生产领域提起检察公益诉讼,离不开检察机关与其他部门的高度协作。主体方面,不仅表现于检察机关与法院、检察机关与行政监管部门之间的合作,还表现于上下级检察机关之间的交流与协调。内容方面,既体现为检察机关与其他部门实现了诉讼办案机制的合作(比如线索移送、信息共享等),又体现为采取有效措施对执行程序进行动态追踪和监督。

三、安全生产检察公益诉讼的理论反思

(一)优化案件管辖与启动程序

1.加强顶层制度设计。安全生产领域的良法善治离不开较为完备的顶层制度设计。从司法实践出发,长期以来在检察公益诉讼的立法技术上一直存在“等内”与“等外”之争。梳理我国现行有效法律可知,立法机关越来越多地采用“等外”的方式总结无法详细列举的行为。关于安全生产检察公益诉讼的程序问题,建议在《安全生产法》的司法解释中增加一些程序性规定,进一步界定安全生产检察公益诉讼的适用范围,将更多与安全生产领域有关的行为纳入专法的保护。鉴于《安全生产法》第二条对特殊领域的适用规则作出了规定,建议完善《危险化学品安全法》《矿山安全法》《煤矿安全条例》等安全生产领域的配套立法。

2.明晰管辖边界。管辖是诉权的客观维度与边界标识。由于安全生产检察公益诉讼的受案范围受到《安全生产法》第七十四条第二款(13)《安全生产法》第七十四条第二款规定:“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”的限制,且根据最高人民检察院在实施安全生产公益诉讼制度以来发布的典型案例,案件类型不仅限于铁路安全,还包括消防安全、交通安全、危险化学品、易燃易爆物品、采矿安全以及加油站等领域。那么,安全生产公益诉讼的管辖边界应当如何设定,就需分情况对安全生产违法行为的“重大隐患”进行讨论。即安全生产的隐患等级不同,将会产生不同的办案效果,宜将安全生产“重大隐患”按照等级划分成特别重大、一般重大、普通三种类别:对与安全生产相关的特别重大隐患公益诉讼案件,如有需要直接立案侦查,加速控制隐患继续扩散,或采用提办、交办、督办等方式处理,发挥检察机关一体化案件办理优势;对于涉及安全生产一般重大隐患的民事和行政公诉案件,由检察院单独立案侦查或委托有关部门调查取证,在查清事实真相之后予以起诉并移送审查逮捕机关审判;对普通隐患公益诉讼案件,在检察机关的主导下开展确认和核查,经认定属于普通隐患的按常规的程序处理。

3.优化启动程序。发现安全隐患是开展安全生产领域公益诉讼的前提,但《安全生产法》未授予社会组织的安全生产公益诉讼权,只规定了人民检察机关可提起民事、行政公益诉讼。检察机关担负起诉讼主体的责任,但安全生产涉及的行业众多、范围广阔、专业性要求较高,检察机关工作人员很难在短时间内充分了解不同行业的安全生产特点,仅凭个人力量难以发现案件线索。因此,优化安全生产检察公益诉讼启动流程,赋予工会组织在安全生产公益诉讼中提起诉讼的主体地位,并探索检察机关对起诉制度的支持,就显得必要。赋予工会组织起诉主体地位,是弥补检察机关作为唯一主体提起安全生产公益诉讼的不足,发挥工会的专业优势和获取信息优势,为安全生产公益诉讼提供有益的补充。检察机关可以担当支持工会发起公益诉讼的角色。[4]

(二)革新安全生产检察公益诉讼的体制机制

充分发挥检察机关在安全生产领域的监督地位作用,需要通过建立检察建议效果评估机制、建立多元化的监督检察机制、建立“检察+”的联动协作机制、推动智能化与智慧化建设等体制机制的新举措来实现。

1.建立检察建议效果评估机制。检察机关在安全生产领域公益诉讼案件中,其成效存在着不能定量的现象,安全隐患能否完全消除,有必要在第三方的帮助下进行评价和判断。具体来说,可以从如下两个方面来考虑:一是通过对安全生产落实主体整改前与整改后实际状况进行比较,分析是否仍存在损害公共利益或影响社会风气的可能性,并进行综合性考量,得出制发检察建议之后的评价结果。必要时,也可以引进第三方机构进行强化评价。对于涉及国家利益、社会稳定及公众健康等重大问题制发的检察建议,可以采取专家咨询方式进行评估。二是制作一套覆盖加分和减分项目评分规则作为参考标准。通过对照评分标准,给予评价分数,该分数能够客观反映被监督对象对所提问题处理的态度,体现制发措施实施后是否达到预期目标,为下一步检察工作的开展指明方向。同时,对于案件办理过程中发现安全生产领域存在的制度漏洞和治理短板,在磋商程序中已经制定了整改方案但尚未启动,或者已经启动尚未完成的,检察机关应当及时运用“检察建议”这一特定职能,将“检察建议”以“会议纪要”的形式送至对应的主体,指导地方政府或行政机关进行整改。总之,检察机关制发的检察建议应当采取“事前+事后”对比评价模式。

2.建立多元化的检察监督机制。具体可从以下两个方面展开:一是建立安全生产领域案件的线索研判制度。可通过成立安全生产案件研判专项小组,将已办的安全生产刑事案件、民事案件,通过一案双查的手段对安全生产公益诉讼作出趋势性研判,为地方政府把好“预防”与“质量”的双重关口。[5]同时,检察机关应积极发挥法律保障职能,通过开展专项调研、建立案卷档案及案例指导工作等方式,及时掌握各地落实国家安全生产法律法规情况。在安全生产隐患排查、事故溯源追踪等制度中加入检察力量,即检察监督的内容应当涵盖安全生产有关制度的落实情况。二是提高“回头看”专项行动的开展频率。“回头看”是一种有效的事前预防机制和事后纠正措施。安全生产案件具有破坏性和不可挽回性等特点,使检察机关在处理安全生产案件时,需充分发挥“回头看”这一优势,挖掘潜在的安全隐患,确保设立安全生产检察公益诉讼制度的初衷。

3.建立“检察+”的联动协作机制。安全生产检察公益诉讼并不依赖检察机关这一单一的主体,而是应树立自上而下的原则,从内部与外部协调联动,建立常态化协作机制。一是推进“人民监管员+检察官”协作机制。安全生产方面的监督,以应急管理部门为主,该部门设有专门的人民监管室、配备人民监管员,其配合检察官对辖区安全生产情况进行监督,可以切实保障这项民生工程在安全生产领域得到强有力的监督。二是鼓励检察机关组织开展安全生产责任单位的联席会议。开展联席会议的目的,是为了集合各责任单位形成安全生产领域的综合管理共识,从内部和外部两个方面加强责任单位之间的沟通与联系。对内要增强检察机关、刑事检察部门和技术部门的协作配合;对外要鼓励“地方政府+行政机关”与“检察官”的联合执法,形成凝聚执法主体之间的合力,并加强检察机关与各部门在线索移送、信息共享、专家咨询等方面的协作,[6]达到“检察”和“行政”双重监督的效果。

4.推动智能化与智慧化建设。一方面,推进安全生产检察公益诉讼的智能化建设。具体而言:一是推进安全生产检察公益诉讼技术支持体系进一步扩大“智能检务”范围,借助大数据、无人机、卫星遥感和其他智能技术,赋能检察权实现检察机关办案和科技应用的深度结合。例如,通过大数据的匹配和分析,增强发现问题的准确能力、提高检察办案效率、提升办案风险防控水平等,为安全生产公益诉讼提供技术支撑。二是在安全生产检察公益诉讼中渗透智能化手段。基于大数据应用,践行最高人民检察院倡导“案件处理—监督—落实”一体化智能的整体理念,充分运用信息化、科技化手段,全力推进检察队伍智能化建设,加快推进办理期限的智能化建设。另一方面,加快安全生产检察公益诉讼智慧化建设。安全生产检察公益诉讼智慧化建设应当借助智慧法院的思路:一是建立安全生产案件重大线索信息共享机制。以智慧检察院为核心,进行“智慧检察,网络检察,融合检察”的信息化建设,将智慧化手段应用至安全生产检察公益诉讼的办案过程。主要表现为构建线上线索举报与评估、专业建言等平台,以及建立配套的线索举报激励制度。二是建立追责体系,实现安全生产案件信息数据共享。强化对安全生产信息数据的常态化监测,形成异常数据“发现—审查—更正”的阶段串,保证共享平台收集安全生产数据的真实性和可靠性,并及时针对不合格的资料进行调查,发现捏造数据、隐瞒数据等非法违法行为,进行依法追责。三是以安全生产公益诉讼作为载体建立安全生产法治教育基地。定期更新安全生产领域的宣传内容,加强安全生产公益诉讼的普法宣传,进一步提高社会各界对检察机关推动公益诉讼的认知度,促进安全生产检察公益诉讼工作。