行政公益诉讼实证探析与制度完善

李映瑾,李 强

(1.山西大学 法学院,山西 太原 030031;2.山西省高级人民法院,山西 太原 030024)

如何化解行政机关与公众权益的矛盾与冲突,实现审判权与检察权、行政权的协调平衡,有效推动行政机关依法行政,维护公共利益,是行政公益诉讼亟待要解决的问题。笔者结合行政公益诉讼审判实务,围绕典型的行政公益诉讼案件进行研判,为行政公益诉讼制度的完善提出对策建议。

一、行政公益诉讼概述

按照《行政诉讼法》等法律、法规及司法解释,行政公益诉讼是指人民检察院在履行职责过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,在依法履行诉前督促程序后,行政机关仍未履行职责的,为维护国家利益或社会公共利益而向人民法院提起的诉讼。

(一)行政公益诉讼的理论与现实基础

行政公益诉讼最根本的利益追求是社会公共利益保护。社会公共利益是社会公众共同的价值追求,应受到法律的保护。基于保护社会公共利益和维护社会秩序稳定的需要,有必要创设相应的法律制度予以保护、执行。就行政公益诉讼的理论基础而言,我们倾向于社会公共利益说。索罗夫认为,公共的利益是一种神话,正是因为被一层神秘的面纱包裹才有价值。他指出,对于公共性的概念来说,之所以引起混乱,是因为人们混同了应然和存在、理想和现实。[1]由此可见,我们不能盲目的把只要是代表公共性的利益全都理解为公共利益。社会公共利益与我们每一个公民息息相关,但基于其公益的社会属性,它又不从属于任何一个单独的公民,不能赋予每个公民以私权保护。因此,对社会公共利益的保护有必要赋予特定的机构。

行政机关是国家行政管理机关,是为维护国家利益和社会公共利益而在法律的授权范围内行使行政管理权和行政执法权的国家机关,它依法行使宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职权。故行政机关就是承担维护国家利益和社会公共利益的主要执法机关。这是在应然层面的法律设定。在实然层面,因我国各级政府仍然处在由管理型政府向服务型政府转变的过程中,依法行政、法治政府建设工作并没有全部完成,行政机关也会出现工作上的瑕疵甚至是错误,故当行政机关的行政行为侵害了社会公共利益,致使公共利益受到损害时,仅仅期望其自我纠正、自我革新存在相当的困难。由谁监督?由谁维权?由谁纠错?如何救济?正是这一系列问题和社会实践为行政公益诉讼制度的建立、发展提供了事实依据。

需要指出的是,如何判定社会公共利益及是否对社会公共利益造成损害,是极为复杂且缺乏统一标准的。在行政公益诉讼制度建立之后,行政机关行使社会管理职责代表的是国家利益和社会公共利益,在界定是否侵害社会公共利益时,从行政机关是否存在行使管理职权并造成损害即可以作为主要的参考。这就解决了标准认定问题。

(二)行政公益诉讼的构成要件

1.主体要件。与一般诉讼的显著区别是,行政公益诉讼的两方主体,即检察机关和行政机关均为公权力主体。行政机关是国家行政管理机关,是依法设立的为完成行政职能并根据法律规定行使行政职权、对国家内政外交事务和社会事务进行组织管理的国家机关。[2]行政机关具有行政主体资格,能以自己的名义独立地行使行政职权并承担法律后果。行政机关是行政公益诉讼的当然主体,一切行政公益诉讼的引发都与其有密切关系。行政机关是行政公益诉讼的被告,是判决结果的承受对象。

检察机关是国家的法律监督机关,代表国家依法独立行使检察权。人民检察院的主要职责是追诉犯罪和实施法律监督。在行政公益诉讼中,其作为提起诉讼的主体,其身份是公益诉讼起诉人,其法律依据主要是实施法律监督权的要求,其诉讼目的是督促行政机关依法全面履行行政职权,以督促纠正不作为、乱作为为重点,行使监督权力,维护社会公共利益。

2.行为要件。行政机关在行使行政职权时存在违法、不当、不全面履行行政职责或者不作为的行为。行政机关的不当行为有两种方式,一是以积极作为的方式违法行使行政职权,从主观上来讲为主观故意。此时违法行使职权的行为,在承担行政责任的同时,还有可能涉及刑事犯罪和承担刑事责任。二是在法律上负有应当作为的义务,以消极不作为、慢作为或不全面履行职责的方式履行职责,从主观上来讲,是主观故意或者过失。

检察机关作为国家的法律监督机关,其主要职责是追诉犯罪等违法行为,行使国家公诉权,在其作为国家公诉人对犯罪等违法行为进行审查起诉时,如果发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关有违法行使职权或者不作为的,其可以以此为案件线索,进行侦查。

3.结果要件。结果要件是行政公益诉讼的关键要件,是判断提起行政公益诉讼的实质要件。在法律设定中,行政机关违法行使行政职权或者不作为,并不当然引起行政公益诉讼,而必须具有侵害结果这个法律要件才能引起行政公益诉讼。

二、典型案例实践样态分析

从S省法院受理的行政公益诉讼案件来看,涉及国有土地使用权出让金、国有财产和生态环境保护的案件相对较多,通过诉前督促程序督促行政机关履行行政行为的案件、检察机关提起撤诉和变更诉讼请求的占有一定的比例。

以L市L区人民法院审理的一起行政公益诉讼案件为例。案件案由为不履行环境保护监管职责。结果为经检察机关诉前督促后行政机关仍未履行职责,法院裁判确认违法。具体案情是,公益诉讼人L市L区人民检察院因某镇政府未采取任何措施制止杨某毁林开垦占地的违法行为,认为被告某镇政府不履行监管、管护职责向L市L区人民法院提起了行政公益诉讼。L市L区人民法院就该案于2018年公开开庭审理。原被告双方依照行政诉讼法的相关规定向L市L区人民法院提交了包括林业局鉴定意见、关于擅自改变林地用途对生态环境影响的报告、对相关责任人员给予了警告处分决定、现场照片、证人证言等证据材料。经查明,2015年杨某在未办理相关手续的情况下,擅自雇佣挖机将涉案林地推毁,种植玉米、红小豆等农作物,并修建简易房四间,共计毁坏涉案天然林资源保护工程二期范围内的灌木林地266.25亩。案发后,杨某一直占用毁林土地,未拆除简易房,不法侵害一直继续,某镇政府未采取任何措施制止杨某毁林开垦占地的违法行为。最终,L市L区人民法院依照《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《中华人民共和国森林法》《林业工作站管理办法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定,结合已查明的法律事实,作出了确认被告某镇政府不依法履行护林监管职责的行为违法;责令被告某镇政府依法履行制止杨某乱占林地、毁林开垦的管护职责的判决。

此案虽属基层法院审理的普通行政公益诉讼案件,但案件具有一定的代表性,可以集中反映当前此类案件处理面对的问题。行政机关对于公共利益的监督管理一定程度上还存在地方保护、以罚代执、执法难度大、专业知识储备不足等问题。尤其是本案中,在检察机关履行诉前督促程序后,政府仍未制止违法行为,导致行政机关与检察机关进入诉讼,可见处理此类问题的复杂背景因素和现实难度。而且在判决生效后仍然有可能存在法院执行障碍等问题。

三、实证问题梳理与检视

从实证的角度来看,实现利益的衡平是一切案件审理的底层逻辑。人民法院审理案件的目的在于如何化解社会矛盾,而要实质性化解争议,就要衡平各方当事人之间的利益。对于行政公益诉讼案件,其还存在与其他类型诉讼区别的特殊性,即行政公益诉讼中存在检察机关代表的公共利益,涉及检察权与行政权冲突,进入诉讼中则出现审判权对检察权与行政权的审查,属于多种公权力出现在诉讼中的特殊形态。

(一)多种公权力在行政公益诉讼中的实然状态

1.行政权之失位。行政机关怠于履行职责的行为或违法履行职责的行为若积久则势必会对国家利益和社会公共利益造成损害。因一般社会公众利益的代表是行政机关,并往往是由一个个职能部门分块进行管理负责,所以当公众利益受损与代表公共利益的行政机关之间发生利益冲突时,依靠行政机关主动发现、主动纠错的效果并不理想,实务中也缺乏现实可操作性。行政公益诉讼制度的设定就在于弥补行政权失位下公共利益如何保障、如何救济的法律制度空白。

2.检察权之履职。检察机关在行使公益诉讼起诉权时,其法律地位相当于原告,需要对其希望的诉讼结果承担举证责任。检察机关与行政机关在法庭上对抗主要在于是否履职的冲突。基于检察机关诉讼的对方当事人为行政机关,而行政机关的管辖领域宽且涉及面广,专业知识储备深厚,这就要求检察机关对不同行政机关的管辖领域要进行了解,检察机关要具备超出其一般检察业务范围之外更多、更高的专业知识,要有针对性的拓展和强化其诉讼抗辩能力。

3.审判权之衡平。在案件审判和司法和解、协调中,人民法院处于居中裁判的地位。在行政公益诉讼的制度设定中,审判权高于行政权和检察权,体现为审判权具有最终确定裁判结果的权力。但是,在案件审判之外,审判权要常态化的接受检察权的监督,审判权的载体人民法院在日常运转中需要行政机关的支持和保障。在诉讼内外,呈现出三足鼎立、互有制约的状态。审判权在行政公益案件中并不具有完全的、超然的优势。人民法院审理此类诉讼更多的要把握审判权对检察权、行政权的协调平衡,要运用刚性裁判与柔性协调相结合的方式,将行政权和检察权维护社会公众利益引导到维护社会公共利益这一根本目的上。

(二)化解行政公益诉讼争议的现实障碍

根据中国裁判文书网公开的信息,笔者对S省法院审理的行政公益诉讼进行了研判分析,发现行政公益诉讼案件总量较其他类型行政案件较少,但是复杂程度和社会影响度明显较高,关联的社会利益群体也较广。现实中的行政机关、检察机关和审判机关在公正、高效化解行政公益诉讼纠纷方面,都存在不同程度的困难与障碍。

1.行政机关的现实问题。行政机关在履行对环境管理、自然资源保护等职责时,技术手段的运用还不能满足现实工作的要求;在涉及多部门交叉管理领域还存在一定程度的推诿塞责。同时更需强调的是,在关系到地方利益的行政公益诉讼案件中,行政机关不作为、慢作为的情况较为突出。例如,在不履行土地出让法定职责的行政公益诉讼案件中,J市国土资源局在案件中拥有双重身份,一是《国有建设用地使用权出让合同》的出让人,二是国有建设用地审批的管理机关。国有建设用地的出让金额大,为当地财政部门的重要收入来源,也是招商引资的重要途径。在签订国有建设用地使用权出让合同后,既要依法确保合同履行,也要在法定事由出现时,依法解除合同。这既是诚信政府的要求,也是相关行政机关的法定职责。但在涉案合同履行过程中,相关企业对于大金额的土地出让金出现了支付问题。此时,J市国土资源局基于地方政绩和潜在的地方财政收入的考虑,希望合同能按约履行,并未在相关企业未按约履行支付出让金的情况下依法解除合同,就出现了未全面履行法律职责的行政不作为问题。

2.检察机关的复合权。检察机关是国家的法律监督机关,其行使公益诉讼起诉人的身份就是基于监督职责而赋予的。在行政公益诉讼中由行政诉讼法赋予了检察机关公益诉讼起诉人的身份,其行使相当于一般诉讼中原告的诉讼权利。但检察机关的法律监督权自始存在,其在诉讼的各个阶段仍然具有双重身份,一是行政公益诉讼的一方当事人,具有私法意义上的“权利”;二是代表国家行使法律监督权力的法律监督机关,具有公法上的“权力”。这就使制度层面不可避免的会出现“权力”如何适度支持“权利”的问题,如何适度的使用而不是滥用权力的问题。具体在实务层面,检察机关的双重身份定位在诉讼中会给其作为一方当事人希望得到的法律结果增加案件以外的砝码,对审判机关居中裁判带来非一般诉讼具有的压力,实质上成为影响裁判结果的因素。

3.法院审判之法律障碍。一是案件来源不广。目前行政公益诉讼的案件来源主要是人民检察院在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使行政职权或者不作为,致使国家利益或社会公共利益受到侵害的案件。但仅依赖检察机关获取行政公益诉讼的广度,显然并不广泛。二是受案范围受限。从我国行政公益诉讼的立法来看,行政公益诉讼的受案范围主要限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等四个领域。虽然有兜底性的规定,但在审判实践中,对于法律没有明确规定的行为会一般性的趋于保守。三是举证责任模糊。行政公益诉讼中作为起诉人的检察机关,应当举证证明公共利益受到侵害、受侵害程度及损害结果与行政机关行为之间的因果关系。虽然检察机关是法律监督机关,但其在行政公益诉讼中诉讼主体身份地位与被告行政机关是平等的。从收集证据的角度来看,因其不是刑事诉讼公诉人的身份,没有公安机关通过行使侦查权提供的证据,其证据的收集都要靠自己完成,故其取证能力在疑难复杂案件中就较为薄弱。四是强制执行困难。行政公益诉讼的目的是督促行政机关依法履职,保护受损害的社会公共利益。在审判实践中,如行政机关被判决履行行政职责,但其未主动履行,公益诉讼起诉人将申请人民法院强制执行。人民法院的强制执行更多体现为首先督促行政机关自动履职,同时人民法院往往不能直接替代行政机关行使对应的行政职权,况且由地方法院执行地方行政机关也可能会受到法律之外因素的干扰,人民法院的强制执行如何执行到位是较为突出的一个问题。

四、行政公益诉讼法律制度的完善

世界上没有永恒的法律;适合一时代的法律不适合另一时代。[3]科勒说,“法律自身必须适应不断发展的文化,而随时地塑造符合新状态的法律正是社会的责任。”行政公益诉讼法律制度的发展也应随着司法实践的开展而不断更新完善。笔者认为,应从以下四个方面努力:

1.群众路线的践行。在行政机关、检察机关、人民法院处理此类案件时,都应有针对性的依靠群众,在案件线索的拓宽、受案范围的扩大、实质性化解争议,推动依法履职等方面,主动的、创造性的工作。

2.交叉管辖的改革。最高人民法院已经初步建立了交叉管辖制度。S省作为行政案件交叉管辖的试点地区,试点效果明显。建议对行政公益诉讼案件进一步扩大交叉管辖范围,依据案件的具体情况,规定交叉管辖可跨县、市、省的行政区划,异地办理跨区案件。

3.举证责任的把握。具体而言,基于行政机关和检察机关的职权分工不同,对由行政机关掌握的证据仍应实行举证责任倒置,检察机关只需承担起诉的基本条件、公众利益受损害的结果、因果关系和诉前程序的督促。但是对于检察机关可以依职权即可取得的证据,则应由检察机关自行取证。

4.联动考量机制的建立。引入行政公益诉讼处理结果的考量,依据诉前、诉中、诉后阶段划分纠纷解决的时间段,依据撤诉、判决、庭外协调解决等划分纠纷解决的效果,分别评判对应行政机关、检察机关、人民法院的工作绩效,将此类案件如何处理作为统一各相关国家机关的共同任务和目标。