乡村振兴背景下保定市都市农业发展问题研究

□文/王金来 张静 崔子烨

落实乡村振兴战略的基础和关键在于产业兴旺，然而，受限于我国地少人多的基本国情，为高质量实现共同富裕，必须探索新的产业业态和增效动能。因此，人们再次把目光投向城市，希望通过满足高楼林立下的城市居民对绿色健康生活与回归自然的需求，培育现代都市农业新型产业形态，探索实现乡村振兴与城乡融合的有效途径。进入中国特色社会主义新时代以来，人民美好生活需要日益广泛，对物质文化生活提出了更高要求。人民对农业的要求除了满足食物生产功能外，越来越多地开始挖掘其生活娱乐等其他功能，都市农业不论是在提高农产品质量标准还是开发农业产业功能上都符合人民的现实需求。但在都市农业发展过程中存在着营销体系不成熟，缺少专门的网上交易平台；缺少专业的物流运输体系，农产品的配送能力低下等问题。并且都市农业行政管理机制运行不协调，统筹协调仍有待提高。基于种种问题，本次研究特以保定市的都市农业为例深入调查，为其发展提供相应的对策和建议。

一、都市农业发展存在的问题

（一）组织领导机制不完善，行政管理机制不健全

保定市行政管理部门在都市农业发展中存在重技术、资金等“硬资源”，轻制度、机制等“软资源”建设的问题。一方面都市农业行政管理机制应急性有待提高，疫情发生后都市农业行政管理机制在推动都市农业各项功能实现的主动性不足，另一方面都市农业行政管理机制运行不协调，在疫情期间各行政管理部门之间还是难以实现“一盘棋”的全局治理。职责不清和监管不力的现状使得都市农业的发展和运营有些混乱，总体上是“层层监管，人人发力”，但仍有各管各的人，各发各的力的现象，统筹协调仍有待提高。

（二）生产要素融入不到位，发展资源具有局限性

生产要素方面，一方面政府和企业对于都市农业的支持帮扶力度不够，发展模式不健全，人才要素、科技要素的缺失也在一定程度上限制了都市农业的进一步发展，都市农业缺少高质量实用技术应用的人才。在现有的农村土地制度之下，没有形成土地或土地使用权的市场，因此都市农业经营这一领域的自由竞争与破产兼并机制几乎是不存在的，具有规模效益的都市农业难以在竞争中形成［1］。

（三）产业发展不合理，缺乏园区特色

目前我国发展速度较快的都市农业基本上都是以旅游观光、休闲娱乐为主的，其中农家乐、乡村游形式覆盖最广。保定大多地区的都市农业也都如此模仿，没有挖掘、利用好自己当地的资源和优势，形成自己的园区特色。基于都市农业产品开发基础薄弱、产品种类单一，加上策划领导人员没有考虑市场容量等因素，往往容易造成收效甚微的结果，最后造成资源浪费和重复建设，甚至破坏自然生态环境［2］。

（四）营销体系不成熟，物流运输体系不健全

都市农业的营销体系不成熟，是此次疫情中暴露的主要问题。其具体表现：一是缺少专门的网上交易平台，多数农业生产主体只能靠自身资源寻找客户，导致一些社会资源少的农户的农产品销售困难；二是缺少专业的物流运输体系，农产品配送进社区业务一般由农户自行承担，在配送中增加的时间及运输成本较大，加重了都市农业的负担。此外，物流运输不专业也降低了农产品的配送能力和时效性、准确性。

（五）参与主体较单一，农业生产现代化程度不高

都市农业的强有力发展离不开科学技术的推动。目前看来，我国都市农业方面的科技含量总体程度偏低，生产设施和配套设备有待进一步完善，科技创新能力在都市农业方面的不足进而导致良种繁育速度与质量难以满足都市农业发展的需求，并且向其他地区辐射带动、输出先进优良农艺、设施、科技的作用也是十分有限的［3］。受交通管制、村（社区）出行管制等影响，很多农业劳动力无法返岗，造成都市农业园区、农场等招不进人，生产难以维持。

（六）农产品质量监管不完善，产品质量参差不齐

农产品质量追溯技术不完善，多数农产品质量保障力度依然不够，肥料、农药及饲料、兽药的使用缺乏完善的安全管理机制；市面上对精品农产品的标准不统一，行业具体的高标准考核指标不明确、监管标准不清晰；农产品实际质量与营销宣传内容统一性有待加强，农业管理规范性有待进一步提高。

（七）金融扶持力度较小，融资机制不健全

我国现行信贷制度的垄断、僵化和歧视性，限制了对都市农业发展的资本供应，因而保定市一些地区的都市农业发展起步困难也是一大问题。贷款程序复杂贷款门槛较高，农户承担风险较大，贫困户参与农业生产机会少，农业技术不到位，亟需政府出台政策帮扶贫困户参与都市农业生产。

二、都市农业发展的对策建议

（一）完善组织领导体制，健全行政管理机制

保定市都市农业发展应优先转变理念认知，进一步完善组织领导体制。一是建立专门都市农业发展领导小组，健全工作机制，加强各职能部门的统筹协调能力，形成工作合力，以确保工作顺利推进；二是制定相关政策规章，政策引导扶持，规章保护把关，严格执行项目审批程序。尤其要完善都市农业发展专项规划，纳入城市发展、土地利用、扶贫攻坚等总体规划，促进都市农业全面、协调、可持续发展；三是健全行政管理监督和市场监管机制，充分发挥政务督查、行政监察和舆论监督“三位一体”联合督查机制作用，对行政管理行为、农业生产作业流程、农产品质量等全方面进行严格监督；四是结合落实“菜篮子”市长负责制，进一步保障都市农业园区农产品生产和供给。

（二）充分引导要素融入，推动都市农业发展

引导企业资本要素带动都市农业发展。政府牵线，联动企业、村（合作社）与农户，构建“企业+村（合作社）+农户”发展模式。引导劳动力要素输入，吸引大学生、新乡贤、企业家等参与都市农业建设，形成“大学生返乡、新乡贤兴乡、企业家下乡”的格局。提高信息技术要素应用水平，将“互联网+”、大数据、电商平台等与都市农业结合，为其发展提高管理水平，降低成本，节约交易时间。盘活农村闲置资产要素，在确定农村集体产权的基础上通过农村集体资产改革，将原先的农村集体资源转变为生产要素，赋予农民股东身份，提高资源利用率和农民积极性［4］。创新政策支持要素，前期权变使用黄箱政策，最大可能弥补疫情对农业生产造成的经济损失，后期灵活创新农业绿箱政策，减少农业政策对农产品市场干扰，提高农业生产主体的市场竞争力和寻利动能。

（三）科学规划产业发展，形成园区特色

根据实际需求明确都市农业园区主要功能，优化产业布局；结合各地区自然禀赋明确主导产业，进而培育壮大主导产业，形成农业品牌，打开知名度。在此基础上，大力发展农业标准化生产，将都市农业园区打造成发展平台，健全运行机制体制，推行标准化生产，大力采用科技手段，提高农产品生产率和供给率。积极推进产业融合，延长产业链，增加产品附加值，提供更多就业岗位。

（四）健全营销体系，完善城市物流运输

布局谋划具有保定特色的农产品“互联网+”城市物流营销体系。一是研发专门针对都市农产品市内交易的线上平台，实现农超（超市）对接、农社（社区）对接；二是与中国邮政、顺丰速运等具有物流业务的企业联合开发都市农产品市内交易的线下物流链，建立城乡局域仓储物流体系；三是选取太行山农业创新驿站和部分社区、超市为产、销实验点，通过线上交易平台和线下物流链联结实现产销对接、网络营销、直销配送、菜进社区等新型营销模式。在实践中不断检验、修正该体系运行机制，提高运行效能，并逐渐扩大覆盖范围，最终一方面形成覆盖全市的运行高效的都市农业销售网络，实现都市农业发展的现实价值；另一方面成为创新都市农业发展典型示范，实现都市农业发展的经验价值。

（五）统筹构建多元参与，提高农业现代化程度

政府统筹构建包括农业主管部门、科研院所、生产主体、社区、市民共同参与的多元主体参与体系，协调发挥各方力量。农业主管部门起主导作用，为参与主体提供便利。科研院所落实产、学、研结合要求，将科研和生产相结合，理论研究和实践指导相结合。创新“1个科研院所专家团队+1 个都市农业园区+多个农业经营主体”的技术帮扶模式，解决技术应用“最后1 公里”问题。在生产实践中根据实际条件开展代耕代种、联耕联种、土地托管等服务。借鉴北京“蜂巢市场”等模式探索社区与都市农业园区对接实现农产品定点订购机制。引导社区积极参与弥补产业链缝隙，提供一定的资源帮扶、产品宣传和风险救助功能。激发市民对农园的怀念，加深市民了解，引导市民参与建设，完善建立更多形式的都市农业发展模式。

（六）统一质量标准，加强农业质量监管

完善质量监管体系，成立农产品质量监督管理领导小组，建立“市—区—街道（镇）”的三级监管体系，负责农产品质量安全监管工作。通过信息技术手段对农业生产投入品销售实施监管追溯，对高毒性农药品实行定点经营和全程追溯。加强产出品质量检测，同时在各街道（镇）一级设立农产品质量检测站，对农产品进行抽样检测。在全市都市农业园区推行农产品产地准出和质量追溯制度，农产品采收上市前进行质量检测，符合标准后进入市场销售，建立产品二维码身份识别系统，实现农产品质量追溯管理。

（七）探索“政银”金融扶持，有机结合扶贫工作

建立政府银行帮扶、多主体参与的都市农业发展投融资扶持机制。在建立都市农业园区联企、联户融资担保制度的基础上，整合资金资源，探索建立创业信用担保平台，加快信用担保体系建设。探索创新惠农保险机制，通过“农户购买、政府补贴、金融机构让利”的方式降低农户生产投保成本，提高农户生产风险对抗力。盘活利用好贫困户扶贫款，以都市农业园区为载体，吸引贫困户扶贫款以入股方式注资，使贫困户通过都市农业园区生产经营获得股份分红。深入开展农村贫困户技能培训，引导贫困户参与都市农业园区生产，增加就业机会。指导帮扶贫困户承包都市农业园区部分生产环节或单位，增加经营性收入。综合利用资源，探索将光伏产业等资产收益扶贫模式和采摘园、农家乐旅游扶贫模式等与都市农业有机结合，开展多样性扶贫。