功能性分权：建构现代政治文明的中国探索*

□ 陈国权 原桂楠

内容提要 现代政治文明是人类在政治活动中取得的伟大成果，民主、自由、法治、清廉等是现代政治文明的基本价值，而分权是实现民主、自由、法治、清廉等价值的制度基础。 经济基础决定上层建筑，中西方经济基础的显著差别造就了不同的政府、市场和社会关系，西方三权分立的分权理论无法指导中国的实践。 功能性分权理论力图从中国实际出发， 基于中国特色公有制的经济体制、中国政党与政府的整体性关系，提出决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的框架，探索中国政治自洽的内在逻辑、权力结构和运行机理，并致力于解决公权力体系与民主、自由、法治、清廉等价值的统一，构建中国现代政治文明的权力结构与运行机制。

文明是人类在从事改造自然与社会的实践活动中伴随主体性不断觉醒、能动性不断增强、自由性不断提升而取得的积极成果， 标志着人类社会的进步。人类实践的活动主要由政治活动、经济活动与文化活动构成，与此对应，文明也被视为政治文明、物质文明和精神文明整体性均衡发展所达成的状态。因此，政治文明是人类文明的重要组成部分，社会生活的优良秩序离不开政治进步。作为人类改造社会所取得的政治成果的总和， 政治文明发端于国家的建立， 并与国家制度变迁紧密联系，表现为“人们在一定社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度”①。 世界上不同形态的社会并非同步、同时发展，所以政治文明必然存在时空界限。从时间范畴来看，政治文明是一个历史的发展过程，会随着社会形态的演进而变化，不可避免地也会循环往复、螺旋式前进；从空间范畴来看， 政治文明反映特定的国家与其特定社会经济文化条件相适应的状态， 不同区域和国家在政治文明进程中会呈现出形态与程度的差异。因此，世界上没有绝对意义上的政治文明， 政治文明要反映时代要求，有利于时代的发展。②建构符合时代特点、国家实际的政治文明无疑是现代政治学和公共管理学非常重要的理论命题。 特别是在国内国际环境急剧变化的当下中国，建构与经济、文化相适配的政治文明以支撑国家总体发展显得十分必要。那么，现代语境下的政治文明呈现怎样的形态，又是如何建构的？致力于实现现代化的中国将如何建构适宜本国发展的政治文明？

一、分权是现代政治文明的基础

实际上， 政治文明是特定社会形态下政治活动进步状态的全方位展现，“政治文明是由一个不同部分构成的协调有序的政治系统……并可分为政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明”。③其中，政治制度既能作为价值观念的载体，形成国家组织稳定、连续性行为，保证政治意识预设的目标实现；又可作为约束和指引性规则，确定政治行动者的角色和职能，使国家行为有所遵循。 所以，政治制度处于上述三类政治文明中的关键环节，我们对政治文明讨论的重点放在政治文明的制度构建上。 本文认为，民主、自由、法治、清廉等政治价值是人类公认的基本价值， 它们与公共权力高度关联，而且要依靠分权制度来实现，可以说政治文明构建的逻辑起点是分权。

（一）民主、自由、法治、清廉是现代政治文明的基本价值

现代政治文明的基本价值源自人类的 “共识”，那么是否存在某些价值为现代人类社会一致认可呢？ 在上世纪末针对历史是否终结于特定文明的大讨论中，亨廷顿深刻地指出“普世的文明在其他文明中几乎得不到支持”④，同时又提到“人类都具有某些共同的价值观”⑤。可见，文明之间虽然存在不可避免的差异， 但即便是持冲突论的亨廷顿仍承认存在某些为人类所共同接受的价值，只不过在不同形态的社会下呈现差异化形式而已。民主、自由、法治等是西方自启蒙运动以来所推崇的价值， 随着西方文明扩张并为许多非西方国家所接受。我国自“五四运动”以来，民主、自由、法治等价值被引入， 发展至今已成为我国社会主义核心价值观的重要组成部分。 尽管实现这些价值的途径不同，但不可否认东西方对民主、自由、法治存在一定程度的共识。此外，随着现代社会公共事务复杂程度加剧，政府权力愈加膨胀，并掌握大量社会资源， 因而政府是否清廉日益成为公众关注的议题，清廉与民主、自由、法治一起被视为现代政治文明的重要价值。

民主、自由、法治、清廉是现代社会发展的必然要求。人类社会诞生伊始，所信仰的价值及其形成的制度与生存环境密切联系。 如古埃及和古中国在建城、治水等大型工程实践中较早建立起成熟的行政管理体制；在早期希腊文明中，人们倾向于认为“遵循习惯或传统便是正义的体现”⑥；孟德斯鸠特意探讨气候、土壤性质对法与政体的作用等等。 我们当然不能因这些事实而陷入环境或地理决定论， 然而上述古代文明的发展进程却恰恰能够证实政治价值或政治制度受社会形态、自然环境影响较大。 同样， 现代政治文明源于现代社会，必然与现代社会形态相适应，如果赞同现代社会是人类社会的必经阶段和当下人类的共同追求，那么也必然不会否认民主、自由、法治、清廉等脱胎于现代社会的观念是人类的共同价值。 一般认为，“现代性”概念起源于17 世纪的欧洲，并且在后来很长时间里在世界范围产生影响。⑦彼时的欧洲，宗教改革运动基本完成，大航海推动商业和殖民经济繁荣， 新兴资产阶级地位提高并亟需一个强大国家的保护。在此背景下，民族国家从中世纪教皇神权统治中解放出来， 英国议会与国王经过漫长的争权过程，1688年“光荣革命”后最终以议会胜利告终；处于专制君主统治下的法国，也推行了科尔伯特改革，国家倡导文学、美术事业及资助知识分子的传统， 为启蒙思想萌发积蓄了有利条件。⑧18 世纪启蒙运动勃兴，欧美主要国家在启蒙思想指导下完成资产阶级革命和改革， 基本确立了西方的现代价值。自此，民主在几个世纪衰落后再次成为西方社会重要的价值与信念， 人们的政治自由观念也被唤起，英国《权利法案》、美国《1787年宪法》 等法律文件使得限制公共权力的法治理念深入人心， 理论家们开始讨论如何避免绝对权力导致的腐败问题。 随着西方社会的强大及其殖民扩张活动，民主、自由、法治、清廉在世界范围内传播，被许多非西方国家接受。 至19 世纪马克思和恩格斯发现资本主义矛盾后， 批判了资产阶级的价值，主张扩大普选权，强调人彻底的自由与解放。马克思主义宣扬的价值被苏联、中国等后发现代国家广泛接纳并以此为引导开展政治活动。 经历20 世纪的两次世界大战及美苏冷战，历史并未终结于西方，民主、自由、法治、清廉等源于17 世纪的现代政治价值实际上正以不同的形式、不同的程度与不同形态的国家相结合， 完成本土化阐释与发展，成为全球性基本价值。

民主、自由、法治、清廉是市场经济发展的政治诉求。 工业革命后，人类社会发展突飞猛进，现代企业组织及适合企业生存与发展的环境即市场机制在其中发挥的作用是不言而喻的。 世界上大部分发达国家走向现代化得益于市场的力量，而市场经济被视为“现代民主的一种最自然最协调的经济基础”⑨。诚然，市场经济对政治发展起到推动作用， 同样不能忽视的是完善市场机制与政治文明进步密切相关。欧美国家通过宗教改革、启蒙运动和资产阶级革命消除了神权、专制皇权对市场的束缚， 建立起统一的民族国家为市场扩张提供保护，从而形成一套基于市场的价值规范。对后发国家来说，由于先天条件不足，大多依靠政府力量组织协调社会活动， 但为了创造有利于市场发展的环境， 客观上必然要通过改革排除专断权力干扰。公共管理部门势必要向社会、企业分享一部分权力，避免权威组织这只“粗大拇指”在资源配置中的臃肿笨拙， 激活市场政治—经济制度积极性与创造性；⑩要赋予市场主体以平等和自由，从而维护市场经济运行的高效率；⑪要限制公共权力干预，以独立的、职业化的司法机构以及注重程序的司法活动确保解决纠纷的形式合理性；⑫要维护市场主体权益，保证公权力使用者围绕目标运行，而不是滥权专断、谋取私利。市场经济的政治诉求转化而成的现代价值观便是民主、自由、法治与清廉。概言之，当今世界普遍认同市场机制是推动经济发展的主要模式，培育有效市场离不开民主、自由、法治、清廉等政治环境。因发展需要，市场经济被世界多数国家所接受， 意味着人类共同价值也必将为这些国家所容纳。

（二）分权是民主、自由、法治、清廉的制度基础

资本是经济生活中的权力， 权力是政治生活中的资本。 政治活动以权力为基本单位，民主、自由、法治与清廉等无不建立在权力基础之上。追溯至古希腊时期， 亚里士多德便洞察到政体变迁的原因——“为政者凭借名位，竞尚贪婪，减少参与统治的集团和人数，于是发生叛乱”⑬。 换言之，权力过度集中，易滋生腐败，损害公共利益，未享有权力或因此而利益受损的人予以反抗， 造成国内动荡。无论古代社会还是现代社会，为实现稳定与发展，必须解决权力过度集中的问题。但近代以来的理论家们清楚地看到并非是“天使统治人”，因而需要建构一套有效的制度，来分割、消解过分集中的权力。

分权正是民主、自由、法治、清廉的制度基础，民主、自由、法治、清廉等政治文明都需要通过分权才能得以实现。 民主表现为平等主体共同参与决策， 正如达尔所言，“我们所有人都有一些单靠我们自己无法达成的目标， 要通过志同道合的合作完成部分目标”，⑭民主实质上是将权力从个人手中分享出去，由多数人共同行使，达成合作来避免专制。论及自由，在孟德斯鸠看来，“权力未被滥用的国家里才有政治自由， 因此必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力”，⑮公民政治自由在权力分立的设想下才能得以保障和发展。 法治即以法律为管理国家、治理社会的主要机制，现代国家的法律体现民众意志， 实质是作为权利主体的民众对公权力予以限制。“法律不应当也不可能对人民的生命和财产拥有绝对专断权， 立法机关不能以临时专断的命令来进行统治”，⑯实际上法治反映了国家权力与社会权利的制衡， 蕴藏丰富的分权意涵。 清廉要求掌握权力的人正确使用权力而不是谋取私利，启蒙思想家们认识到“有权的人滥用权力是万古不易的真理”，因而清廉并不是将人变为“天使”，而是意味着权力被监控、受制衡。 由此可见， 现代政治文明的基本价值内核莫不蕴含分权逻辑， 权力铁板一块便不会诞生这些政治文明的基本价值。

民主、自由、法治、清廉等基本价值要落实到具体的分权制度中才能得以实现。 分权不仅是一种政治理念，更是一套制度安排，现代政治文明的基本价值必须在分权的制度安排下转化为稳定规则和可操作的行动,方可获得秩序保障、实现稳固与传播。 民主制度复杂繁多，涉及资格平等、有效参与、充分知情、程序正义等，但究其根本是要通过制度安排将权力分享到大多数人手中。 自由与法治紧密相连， 现代法律实质是经民众同意而形成的与公权力相制衡的力量， 社会纠纷由法律解决、国家机构职能及行动由法律规范，其要义在于通过制定代表公意的规则限制国家权力， 保障个人自由不受侵犯，从这个意义上看，自由、法治也要通过分权安排实现。 倘若我们承认不能将权力约束寄托于人性自觉， 那么清廉必定需要制约和监督机制来保证，实际上仍离不开分权。 总之，现代政治文明建构离不开分权制度，民主、自由、法治、清廉都蕴含分权逻辑、依靠分权保障，探讨现代政治必须从认识分权开始。

二、分权与现代政治文明的建构

分权是构建现代政治文明的重要手段， 也是实现民主、自由、法治、清廉等基本价值观念的制度基础，勾连政治意识文明与政治行为文明，与社会形态演进、市场经济转型、社会组织建设和伦理道德进步具有密切的正相关性。具体而言，可以从两个层次理解分权制度。 一方面，在整体层面，分权体现为国家通过一系列制度安排向社会分享权力，尊重公意和个人自由，为公民创造政治参与的渠道，从而诞生足以与公共权力相制衡的力量，消解过于强大的公共权力，避免公共权力专断；另一方面，在国家内部，公共权力横向上通过职能分工分散在国家各个机构间形成制衡关系， 纵向上通过不同层级国家机构间分权与放权， 防止权力过于向上集中。易言之，分权借助权力分享和分工制衡机制来实现， 现代政治文明的基本价值的建构离不开这套机理，分权与民主、自由、法治、清廉紧密相连。

（一）分权与民主

民主是权力分散化的决策状态， 体现不同主体对权力的限制。 民主制度主要为解决“谁统治”的问题而设计。 民主思想源于古希腊，意为“人民治理”或“人民进行统治”，早期民主与希腊小国寡民的城邦政治相适应， 古希腊覆灭后沉寂了几个世纪，随着欧洲工商业发展、城市市民阶层壮大，民主再次从地中海沿岸城市复兴并逐渐成为现代政治文明的标志之一。 它的政治功能在于对权力合理配置，避免专断，保障民众知情权和参与权，正如科恩所言：“民主取决于参与——即受政策影响的社会成员参与决策”，⑰这意味着要将权力分享出去，将更多民众吸纳进来。现代民主的分权主要表现为“主权在民”的社会对国家控制、“少数服从多数”决策原则等，借助代议制和选举制下国家与社会的分权、决策权的分散来实现。

“主权在民”原则要求国家与社会分权，“主权在民”是民主观念重新兴起后的核心概念。现代理论流派对民主制度各自持不同的看法⑱：共和主义者主张建立参与政体，强调公民参与至关重要；自由主义者认为国家和公民分离是民主秩序的必要前提；马克思主义者则强调人民掌握经济权力的重要性， 认为调整生产关系是民主繁荣的前提……总的看来，虽然实现民主的具体途径存在争议，各流派却能在保证民众享有参政资格和机会、分享决策权力上达成共识。 不同于古希腊小国寡民式的直接民主，现代国家由于人数众多，不能人人参与决策，必须依靠代议制和选举制。代议制和选举制实则依托“委托责任理论”，旨在使民众拥有监督和决定政治家命运的权力，以抗衡公共权力。保证代议制和选举制有效运行体现民主制度中“少数服从多数”的决策原则。多数决作为现代社会被大多数国家所接受的分散式决策方式， 旨在避免决策者专权独断，使决策照顾到大多数人的利益。

（二）分权与自由

自由是权力主体拥有权力保卫自己权利的状态，是权力与权力之间的平衡。如果说民主是为了保证多数人分享权力， 那么自由则是为了保护公民的基本权利。自由与权力分立紧密关联，唯有承认个人权利， 并且能够运用权力保卫自己不被强迫做不应该做之事时，自由才能实现。 简单说来，自由意味着国家权力并非无限蔓延， 而是以个人权利为界。公民在其权利受到公权力侵害时，可以行使权力捍卫权利。 然而随着生产力不断发展进步， 人类劳动方式和生活方式日益复杂化、社会化，客观上更加依靠公共管理部门组织协调、提供公共服务, 工商业扩张更加依靠国家力量给予支持，因此公共部门的权力大大膨胀，相应的个人权力空间有被压缩的威胁， 故而为保障民众自由应建立合理的分权制度， 保障公民有充分的权力捍卫自己的权益。

一般而言， 人类社会为实现自由而限制权力的途径，大致可分为两种：在国家机构内部分割公共权力及在国家机构外部承认公民权利，孟德斯鸠将其称为“从政治自由与政制的关系确立政治自由”和“从政治自由和公民角度确立政治自由”。⑲前者通过将国家权力分割为几部分， 由相互对抗的主体共同行使、相互制衡，来避免公权力独断专行，典型代表为西方三权分立政体。后者则通过在宪法中强调公民的自由不可侵犯， 认同自由主体的权利。无论是自由主义思想家声称“干涉任何个体行动的自由，正当目的乃是保障自我不受伤害”⑳，还是马克思主张“每个人自由发展是一切人的自由发展的条件”㉑，实际上都承认自由个体的权利，强调个人主体性。在此指导下多数现代国家都会在宪法中赋予公民保卫自由的权力， 形成国家与社会的权力对抗，国家一旦违背公民意愿、损害公共利益， 公民有资格和能力运用监督和问责机制纠正和遏制国家不当行为。

（三）分权与法治

法治是分权后权力平衡的状态， 本质上是社会权力对国家权力的制衡。所谓“法治”，是区分于神治、人治、德治，依照法律治理社会和管理国家的思想。值得注意的是，人类社会早期如神治或人治时期便有法律存在， 但以法律作为统治工具的时代并不能被赋予法治时代的称号。在洛克看来，现代法治乃是“为保护生命、财产，用确定的、规定了的、众所周知的法律， 为共同的同意接受和承认，来评判是非和裁决纠纷”㉒的方式。洛克的论述实际上提到现代法治的两个基本内涵， 一是国家必须用法律保障公民的权利， 使其不受自然状态下“一切人反对一切人的战争”威胁；二是法律必须稳定且存在“共同的同意”，意味着法律必须为民众所接受，不能随意更改，国家权力应当受到控制。 因而，现代法治理念围绕控权目的展开，认同法律居中裁判的地位，为公权力运行设定限制，实质上体现法律对公权力强度和范围的削弱、分割，是一种分权安排。

政府遵循法治的一个重要体现是分权。 特别是在行政权空前膨胀的现代， 衍生出主张行政优益、效率优先的保权论和保障公民权利、控制国家权力的控权论。 良法善治其实是在维持一种权力平衡的状态， 既要确保权力有效行使以维护公共利益，又要维护公民合法权益，体现了国家和社会权力的相互制衡。在此基础上，法治还需解决另一个问题——如何实现“共同的同意”？ “共同的同意” 强调法治绝不是为少数人服务， 正如卢梭所言，“只有公意才能约束个人， 而个别意志是否符合公意，只有在人民举行的自由投票之后才能被确定”。㉓可见现代法治的一般逻辑遵循乃是由立法机构将人民公意转化为法律，由法律控制权力、裁决纠纷，事实上，这恰恰说明法律应当成为民众自下而上约束公共权力的主要形式之一。统而言之，倘若我们承认现代法治是法的治理（rule of law），而非以法为工具的统治（rule by law），那么一定会在控权和保权、政治统治与人民意志之间达成平衡， 平衡的达成必然离不开公权力内部分权及国家与社会的制衡。

（四）分权与清廉

清廉是权力对权力非公共运用的控制， 是权力对权力的监控。 不可否认，人类社会发展至今，公共权力在经济繁荣、社会保障和文化交流方面扮演重要角色并且将继续发挥作用。然而，公权力滥用导致的腐败也成为不容忽视的人类社会顽疾。随着全球化进程加剧，国际社会十分关注腐败问题，特别成立了“透明国际”，定期发布清廉指数，这为世界各国敲响警钟。腐败将会吞噬人类经济社会发展取得的成果，如阿克曼提到的“无论一个机构或一项政策的目标是什么，腐败都能导致目标无法实现”。㉔因此，世界各国都会考虑防止公共权力非公共运用问题，寻找解决监控权力的方法。

实现清廉价值已经成为所有现代国家的基本共识， 但遏制贪腐仅仅靠道德规范加以治理是远远不够的，必须从制度层面“驯服”权力，有效控权离不开对权力的分化。反腐败有多种具体途径，比如建立权力分立和制衡制度， 合理界定政府行使权力的边界和方式，将权力与责任挂钩、完善问责制度，引入公民和媒体监督、加强信息公开、增强权力透明度等。但总体而言，这些具体途径可归结为对权力的制约与监督。 所谓制约是指将事权分解为两个或多个环节， 并分别交由不同的主体行使，相互分立彼此制衡；所谓监督即按照专业化职能分工，将权力赋予一个对应的政治主体，并通过其他主体或者由权力授予者本身对其监控。㉕制约和监督是分权的重要途径，或分割事权相互约束，或设置权力专事督察， 不同政体会依据控权模式做出适于本国的选择，但无论是制约还是监督，都是人类为实现政治清廉而进行的分权探索。

三、功能性分权与中国政治文明的构建

毋庸讳言， 现代政治文明伴随西方世界资产阶级革命兴起， 在资产阶级反抗封建贵族特权和神权统治中形成民主、自由、法治、清廉等价值观念并对整个人类社会产生深远影响。 现代政治文明的共同价值以分权制度为基础。具体说来，欧美各国形成以三权分立政体为代表的分权设计，并且通过多党竞选分享权力、实现社会对国家的控制。然而，认同共同价值与分权制度并不意味着非西方国家在实现人类共同价值的实践中必然要完全移植欧美式分权设计。就中国而言，至少与西方国家存在两点重大差异， 这决定了构建中国政治文明绝不能照搬照抄西方制度。其一，不同的经济基础导致中西方政府、社会与市场三者关系各有差别。西方国家建立在私有制经济上，发达的商品经济催生有效市场和有为社会， 政府无需做过多干预，因而衍生出有限政府理论，强调公权力制衡优先。中国则以公有制为经济基础，大量资源掌握在国家手中，其市场是有界的、社会是有限的，客观上需要一个有为政府承担起公共资源和公共资产的开发和管理职能， 因此在分权同时不得不考虑效率问题。其二，中西方“国家”含义的差别导致分权对象不同。分权的对象是国家，西方的国家由立法、行政和司法机构组成，而政党在社会中，仅发挥代表和表达功能。 因此三权分立和政党竞争体制在西方容易做到自洽。然而，中国的政党与国家机关具有极强的整体性， 中国真实的国家包含中共中央和各级地方党委在内的国家性质党组织与宪法意义上的国家机构， 我们将这一真实的中国国家体制称之为“广义政府”㉖。西方三权分立的分权体制无法与中国真实的国家体制——“广义政府”相适配。虽然西方三权分立体制在中国行不通，但绝不意味着中国就没有分权，中国在政治发展过程中探索出独具特色的分权方式， 即功能性分权。

（一）功能性分权的分权实质

与西方国家相比， 中国的分权制度必须要处理好公有制经济体制下效率与制衡的关系、广义政府体系下集中统一领导与分权放权的关系，这两组关系决定了中国的分权逻辑有其特殊性。 但无论如何，分工是提高效率的重要方式之一，广义政府的整体性不排斥分工，借助分工结构，中国建立起权力间的分权制约机制。 分工广泛分布于经济生活中，社会学家涂尔干发现“政治、行政、司法领域的职能也越来越呈现出专业化趋势”㉗，这实际上是政治领域的分工。 涂尔干用“功能”一词来表述劳动分工产生的效果及劳动主体与结果间的相关关系，㉘“功能性”强调分工的逻辑关系和最终效果。与经济领域和社会领域相似，公共管理部门要处理的社会事务日益复杂繁多意味着公共治理的决策、执行和监督分工成为必然。为实现管理目标，发挥决策、执行、监督功能而产生的专业分工是功能性分权的逻辑起点。划定分工之后，特定的工作需由特定主体或特定组织完成，实质上就是职能设定过程，从而形成决策职能、执行职能、监督职能的“三职分定”。 公共职能设定后就要凭借公共职责的履行得以实现，一项职能往往对应一项责任，决策职能、执行职能、监督职能对应形成决策责任、执行责任、监督责任，此即“三责分置”过程。履行责任必然依靠一定的权力，承担决策责任、执行责任、监督责任的主体必须配之以决策权力、执行权力、监督权力，最终形成决策权、执行权与监督权“三权分立”。㉙从以效率为目标的分工理论出发，形成的“三事分工—三职分定—三责分置—三权分立”逻辑即为功能性分权的逻辑。我们所说的功能性分权便是围绕决策权、执行权和监督权相互制约、相互协调展开的分权设计。

功能性分权实际上是中国政治立足本国经济、历史和社会条件自觉建构政治文明的实践。党的十七大政治报告就明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”；㉚党的十八大在此基础上进一步强调要“确保决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调”，㉛习近平总书记在党的十九大报告中更明确提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。㉜顶层设计的高度重视和持续筹划，说明功能性分权在中国有其政治基础。功能性分权呈现轮辐式权力结构（如图1 所示）。首先，决策权在整个分权体系中居于核心地位，由中国共产党和人民代表大会行使，发挥轴心作用。决策权的安排保证了中国共产党集中统一领导，提升了决策权力， 党的决策通过人民代表大会经由法定程序实现，又体现出决策的民主化。 其次，人民政府及其职能部门为决策执行者， 行使执行权，作为辐条支撑轴心。 一旦决策落定，作为执行机构的政府就应行动，完成治理目标。 最后，纪委监委、法院检察院作为监督者，行使监督权，发挥轮辋作用， 对整个权力体系进行过程和结果的监督。 在权力结构中， 执行权和监督权向决策权依附，但又不至分工缺失，旨在处理前文所述的中国两组特殊关系，争取实现政府有为。此即功能性分权的权力结构。

图1 功能性分权权力结构图

功能性分权是由分工推演出的分权方式，其本质也是一种权力分割，因此与民主、自由、法治、清廉等人类共同价值保有内在联系。 功能性分权虽然与西式政治性分权不尽相同， 但同样能发挥控权作用，特别在中国情景下，探讨分工分权与现代政治文明具有重要的实践和理论意义。 正如前文所言， 国家内部分权方式有横向职能部门间分权和纵向不同层级间放权之分。 欧美地方自治传统往往使得西方国家更重视横向的、平面的分权，而中国则基于中央集权和单一制政制， 纵向政府间的权力制约与监督具有更显著的特征。 具体而言，中央、省级政府把握国家、区域重大事项决策，行使决策权；具体政策由市、县（区）、乡（镇）政府执行落实，行使执行权；上级政府及纪委监委负责任务验收和执行过程中的合法性控制， 行使监督权。如此一来在功能性分权权力结构之内，还嵌套政府纵向间分工，形成立体式分权结构。如地方党委是地方政治的权力中心，是领导决策机构，但又是中共中央和上级党委的执行机构， 同时受上级纪委监督。 中国纵向府际间的权力监督是中国式功能性分权的重要特征， 与西方社会注重于横向权力的制约监督有显著的区别。然而，我们要深刻地认识到中国功能性分权更多的是国家系统内部的权力分工，单靠决策权、执行权、监督权的分权结构设计不能完全将公权力引向合理运行的轨道，还需与我国其他民主政治制度相适应，吸纳社会力量，来实现民主、自由、法治、清廉。

作为构建中国政治文明的基础设计， 功能性分权权力体系的运行机理通过与我国其他政治制度交互衔接，共同维系民主、自由、法治、清廉等共同价值（如图2 所示）。首先，决策权借助分享机制确保分散主体参与，实现民主决策。国家和地方重大战略决策由党中央和地方党委做出， 但同时在制度上配有吸纳社会团体，使其表达意见、参与决策的权力分享机制， 实现国家决策与社会参与相结合。具体来说，广大党员干部通过党的代表大会制度表达意见建议； 人大代表通过人民代表大会制度行使立法权、质询权、建议权；各民主党派通过政治协商会议参政议政表达意见。此外，重大决策做出前，有关部门会拟定草案，听取专家意见，并向社会各界争取意见。其次，为公共权力设定界限保障自由价值。决策权、执行权和监督权都不是无限度扩张的，行政性权力存在一定的疆界，其疆界的理想范围应当是“凡是私人选择力所能及的领域，公共行政就没必要出现”，㉝公共权力应该与社会权力在各自范围内并行不悖，不能肆意入侵私人领域。如果公权力不得不渗入社会，必须提前取得民众同意；如果公权力运用不当造成损害，事后必须予以赔偿，如土地征收和国家赔偿等行为都体现出公共权力进入私人领域应当付出一定代价。再次，决策权、执行权和监督权在法律规则约束下协调制衡体现法治价值。一方面，法律是人民意志的体现，是自下而上控制权力的规则，正如党的二十大报告所指出的，必须实现在权力部门“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，㉞权力行使绝不能逾越法治轨道。 另一方面，法治离不开分权，作为一种控权方式，决策权、执行权和监督权分工本身就是实现法治的一项具体制度体现。最后，专责监督权的设置为清廉价值提供保障。 在上级对下级内部监督外，监督权对决策、执行进行控制，从事中、事后监督，增加对权力的约束。 在我国政治生活中，决策权具有优越性，能够调节监督权的强弱，决定执行权的收放。因此三权的关系不是静态的，而是动态的，权力结构具有不稳定性和不确定性，执行权与监督权会随着决策主体意志的调整而改变，这也是我国功能性分权的一个重要特征。

图2 功能性分权运行机理图

综上所述，功能性分权有其独特的内在逻辑、权力结构和运行机理， 形成一套不同于西方三权分立体制的分权制度。 如果说西方的三权分立体制建立在私有制基础之上， 以有效制约国家权力为重要目标， 通过政治权力分立、对抗来实现控权，那么，功能性分权体系则建立在公有制基础之上，以高效实现国家职能，特别是经济开发职能为目的，通过政治权力制约、协调来完成控权。 可以说，功能性分权立足于实际，与中国公有制经济体制相适应， 是中国特色社会主义政治制度和法律体系的重要组成部分， 是一套不同于西方但同样致力于追求民主、自由、法治、清廉，建构现代政治文明的中国方案。

（二）功能性分权的中国意义

功能性分权理论是从中国国情和实际提炼出来的自主性知识体系， 是构建中国现代政治文明的理论探索。 自主知识产生于特定的社会经济与历史文化环境，必然具有区域性特征。当然由于人类感受的共通性以及全球化浪潮使得世界各国能够在某些价值观念上达成共识， 但实现共识价值的路径却可能是不同的， 要充分考虑各国不同的实际。就借由分权制度来建构现代政治文明而言，西方三权分立体制源于私有制和有限政府理论，与中国社会并不完全契合， 倘若一味套用西方分权理论阐释中国的政治文明， 注定无法得到自洽性的解释和建设性的观点。 功能性分权理论以中国公有制经济基础为起点， 关注到中国政府在经济开发中对效率价值的追求， 并基于中国共产党与国家机构整体性关系的客观实际， 从分工角度出发，推演出中国特色的国家（state）——广义政府的决策权、执行权和监督权的三权分工与分立，并包容了公有制经济、有为政府观、党政整体性关系、廉洁与效率关系等现实因素，是生长于中国本土的自主知识体系。同时，功能性分权理论以其交互性与中国特色社会主义制度体系、法律体系、纪检监察体系相结合，在合理构建决策权、执行权、监督权的权力结构与运行机制过程中致力发展民主、自由、法治、清廉等中国现代政治文明。

功能性分权是对中国现实权力体系的客观描述， 同时也致力于探讨分权制度在中国所可能达到的理想状态。以功能性分权为指引，有助于构建反映中国特征、有利于中国发展的政治文明，进而推动中国式现代化进程。功能性分权不止是理论，更是中国自古以来权力运行的客观展现。实际上，中国古代自秦汉以来的三公九卿制到唐宋三省六部、二府三司制，再至明清内阁、军机处等准决策机构与六部、都察院分置，都存在决策权、执行权和监督权的分工。 在现代文明高度发达的当代中国，与西方民主政治实践对话，吸纳民主、自由、法治、清廉等全人类共同的价值观念，从分工与效率的角度重新考量分权制度， 建构通往现代政治文明的权力结构。此外，我们还应认识到功能性分权描绘的是理想状态下的权力运行机制， 我国在实际政治生活中还存在大量的问题有待改革， 仍有许多弊端需要去克服。 要合理调整监督权对决策权的依附关系， 尽可能减少决策失误和执行错位的发生， 化解监督权缺失而导致的系统性廉政风险。功能性分权理论的进一步完善，中国政治文明的进一步发展必须对上述问题做出更深入的思考、给出更科学合理的答案。政治现代化是现代化的重要组成部分， 政治现代化离不开政治文明的建构，中国要实现现代化，必然不可能回避分权制度的设计和政治文明的探索。 功能性分权具有理论上的本土性和实践的可行性，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制， 是推动中国政治文明进步的重要举措。

注释：

①参见《中国大百科全书（政治学）》，中国大百科全书出版社2002年版，第504 页。

②⑪陈国权、王勤：《论政治文明中的权力制约》，《政法论坛》2004年第6 期。

③参见虞崇胜：《政治文明论》， 武汉大学出版社2003年版，第140 页。

④⑤[美]塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪、刘绯、张立平等译，新华出版社2010年版，第45、35 页。

⑥唐士其：《西方政治思想史》， 北京大学出版社2002年版，第49 页。

⑦参见[英]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2011年版，第1 页。

⑧关于17 世纪英美两国的情况介绍参见何炳松：《近世欧洲史》，上海古籍出版社2012年版，第21～35 页。

⑨燕继荣：《民主政治与经济自由——论现代民主对市场经济的依赖关系》，《经济社会体制比较》1994年第1 期。

⑩参见[美]查尔斯·林德布鲁姆：《政治与市场——世界的政治—经济制度》，王逸舟译，上海人民出版社1995年版，第91页。

⑫高鸿钧：《现代法治的困境及其出路》，《法学研究》2003年第2 期。

⑬[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2017年版，第168 页。

⑭[美]罗伯特·达尔：《论民主》，李风华译，中国人民大学出版社2012年版，第31 页。

⑮⑲参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神（上卷）》，许明龙译，商务印书馆2012年版，第185、183 页。

⑯参见[英]洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2017年版，第84～85 页。

⑰[美]科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第12页。

⑱三种主张参见[英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，聂崇信、朱秀贤译，中央编译出版社1998年版，第304～305页。

⑳[英]约翰·密尔：《论自由》，燕继荣等译，广西师范大学出版社2011年版，第10 页。

㉑《马克思恩格斯选集（第一卷）》，人民出版社2012年版，第422 页。

㉒参见[英]约翰·洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2017年版，第77～78 页。

㉓[法]卢梭：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2011年版，第47 页。

㉔[美]苏珊·罗丝-阿克曼、邦妮·J.帕利夫卡：《腐败与政府——根源、后果与改革》，郑澜译，中信出版社2018年版，第6 页。

㉕陈国权等：《权力制约监督论》，浙江大学出版社2013年版，第29 页。

㉖陈国权、皇甫鑫：《广义政府及其功能性分权》，《政治学研究》2022年第4 期。

㉗㉘[法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠敬东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第2、13 页。

㉙参见陈国权、皇甫鑫：《功能性分权：中国的探索》，中国社会科学出版社2021年版，第54～55 页。

㉚胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2007年10月25日。

㉛胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全民建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2012年11月18日。

㉜习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日。

㉝罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，《中国法学》2011年第2 期。

㉞习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2022年10月26日。