中英低碳经济立法比较

□文/ 沈开秀

（西南石油大学法学院 四川·成都）

［提要］ 英国通过发展低碳经济，实现经济增长和环境保护的双赢目标，并建立基本法统领、专项立法全方位保障的低碳经济法律制度。本文对英国的低碳经济立法进行分析，有利于中国在低碳经济立法方面吸收有益经验，促进低碳经济发展，保障碳达峰、碳中和目标如期实现。目前，中国虽然具备低碳经济立法基本框架，但是面临既有法律亟待修订、相关领域立法存在空白的不足，亟须修订法律，实现法律契合现实需求；加强专项立法，规范社会各领域低碳行为。

近年来，世界各国纷纷对碳达峰、碳中和目标作出承诺。英国是世界上最先发生工业革命的国家，英国提出旨在实现经济增长和环境保护双赢目标的发展路径，即低碳经济。与英国类似，自改革开放以来，“中国制造”享誉世界，但是以环境为代价的工业发展也使生态急剧恶化，雾霾笼罩着众多城市。对比分析中英低碳经济立法，有利于中国借鉴、吸收英国有益经验，在结合国情的基础上完善中国低碳经济立法，发展低碳经济，保障中国如期实现“双碳”目标。

一、低碳经济立法概述

（一）低碳经济概念及发展

1、低碳经济的概念。2003 年，英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》首次提出“低碳经济”概念，指出低碳经济是通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多的经济产出。关于低碳经济的定义，有学者认为“低碳发展理念是集生态、环保、绿色、可再生、可循环、可持续为一体，是探索一条低能耗、低排放、低污染新型工业化和城镇化道路，以形成资源节约、环境友好的生产方式、生活方式和消费方式。”也有学者指出“低碳经济是指低碳产业、低碳技术、低碳发展、低碳生活等一系列经济形态的总称”。2009 年《中国发展低碳经济途径研究》将低碳经济界定为：一个新的经济、技术和社会体系，与传统经济体系相比，在生产和消费中能够节省能源、减少温室气体排放，同时还能保持经济和社会发展的势头。虽然低碳经济没有一个统一的定义，但是本质是一致的，“低碳经济”的核心要义是实现经济和生态环境保护协调发展，是一种可持续经济，其根本方法是通过技术创新和制度创新，实现低能耗、低排放、低污染。本文将低碳经济界定为一种通过技术创新和制度创新，实现经济增长与碳排放脱钩的兼顾经济发展和生态环境保护的经济增长模式。

2、低碳经济发展简述。工业革命以后，人类对资源的无节制剥夺造成环境急剧恶化，人类迫切寻求不竭泽而渔的经济发展模式，低碳经济在这样的背景下应运而生。1992 年，联合国环境与发展大会通过了全球第一个控制碳排放的《联合国气候变化框架公约》，1997 年《联合国气候变化框架公约》参加国通过了进一步确定具体减排目标的《京都议定书》。随即，低碳经济受到越来越多国家的重视。在英国、美国、德国等国家掀起了发展低碳经济的热潮，并取得了积极成果，其中英国是最先发展低碳经济并取得显著成效的国家。

为积极应对气候变化，中国政府于2007 年明确提出发展低碳经济，特别是党的十八大以来，中国积极推动生态文明建设，环境治理取得重大成效，通过植树造林、植被恢复等渠道加强碳汇能力建设，通过取缔高污染企业、重视低碳技术创新等手段不断推动低碳经济发展。2020 年，中国提出碳达峰、碳中和的时间线以后，中国的碳达峰、碳中和进程按下了快捷键，低碳经济随之受到前所未有的重视，在能源转型、低碳技术创新、生态碳汇等方面取得重要进展。但是，也应清醒认识到中国的低碳经济发展之路任重道远，我国的低碳技术与发达国家相比仍然存在差距，能源结构仍然是掣肘低碳经济发展的重要因素，制度保障还存在不足。

值得一提的是，低碳经济绝不意味着只保护环境而忽略经济，特别是发展中国家，大多数国家生存都受到挑战，不能在限制发展的基础上发展低碳经济。当前的中国虽然已全面脱贫，但是仍然属于发展中国家，发展仍然是第一要务。我国产业结构以能耗大、碳排放量高的第一产业为主，能源结构以煤为主，我们尤其要注意技术创新、制度创新，实现绿色发展，满足人民日益增长的美好生活需求。

（二）我国完善低碳经济立法的重要性

1、生态文明建设的应有之义。在人类生存环境遇到极大挑战的今天，推进碳减排，发展低碳经济，具有巨大的生态文明价值。完善低碳经济立法，发展低碳经济，促进“双碳”目标实现是“创新、开放、协调、绿色、共享”新发展理念的深刻践行，是人类文明发展和社会进步的必然要求，是改善生态环境的迫切需要，是经济社会可持续发展的重要保障。

2、应对全球气候变化行动的法治依据。20 世纪50 年代以来，气候科学迅猛发展，“温室效应”将导致海平面上升，危及人类的共识在世界范围内普遍形成。加强国际应对气候变化合作，促进全球碳减排已成为世界大势，是众多国家的共识。之后，全球应对气候变化协作不断深入，通过《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》《生物多样性公约》等国际公约，全球碳减排成果凸显。中国作为全球碳排放量最大的发展中国家，是全球碳减排推进过程中不可或缺的力量，是低碳经济国际合作的积极响应国，是众多低碳合作国际条约的缔约国，特别是利用“一带一路”平台，积极推动了国际多边或双边碳减排合作，通过了《中非应对气候变化合作宣言》等合作文件。中国在积极参与全球气候变化行动的过程中，必须完善自身低碳经济立法，为中国应对全球气候变化行动提供法治依据，用法律手段推动自主贡献目标的实现。

3、维护能源安全的重要保障。中国的能源结构以煤炭为主，若不加以节制，煤炭资源随着开采而储存量越来越少，总有一天将面临枯竭；同时，中国是全球第一大油气进口国，超过七成的石油和四成的天然气依赖进口。当前，中国所面临的国际环境复杂，不稳定因素太多，高度依赖进口的石油和天然气又是经济发展的关键引擎，必须完善低碳经济立法，推动能源升级和新能源开发进程，进而减少煤炭消耗，降低石油、天然气进口依赖程度，以维护能源安全。

4、实现碳达峰、碳中和的坚实助力。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确十大重点任务，即能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动，由以上实现碳达峰的重点任务来看，实现碳达峰与实行低碳经济是密不可分的，可以说实行低碳经济是实现碳达峰、碳中和的题中之意。与此相对应，完善低碳经济立法，运用法律手段减少碳排放，转变经济增长模式，实现经济高质量发展，有益于实现碳达峰、碳中和目标。

二、英国低碳经济立法评析

英国的低碳经济模式始于1992 年的《联合国气候变化框架公约》，1997 年通过《京都议定书》开始做出减排目标国际承诺，并通过国内政策设定了更加严格于国际承诺的国内目标。紧接着通过《气候变化法案》《能源法案》等立法不断提高碳减排目标，提出到2050 年碳排放在1990 年的基础上减少80%的长远目标。实践证明，英国的低碳经济战略取得了巨大的成果，在减少污染、改善环境的同时，实现了经济增长的目标。“他山之石，可以攻玉”，世界各国纷纷研究和借鉴英国的低碳经济立法，对于与当时的英国同样处于环境日益恶化和经济转型迫在眉睫境况的中国来说，对英国的低碳经济立法进行分析，研究和借鉴英国的低碳经济立法，有利于中国在低碳经济立法方面吸收有益经验，是当前中国完善低碳经济立法、推动实现碳达峰、碳中和目标的重要路径。

（一）制定基本法统领低碳经济发展。2003 年，英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》首次提出“低碳经济”概念以后，为了从法律层面保障和推动低碳经济发展，英国在低碳经济立法方面进行了诸多探索，低碳经济立法取得巨大发展，成效显著。《气候变化法案》的颁布，标志着英国低碳经济法律体系的基本建成。《英国气候变化法案》将低碳经济制定为国家的经济发展战略，将减排目标纳入法律体系，明确了英国碳预算制定的周期和计划，制定了专门评估低碳经济措施的机构———气候变化委员会。《气候变化法案》不仅指明了英国低碳经济的发展方向，而且也成了英国有关低碳经济发展的纲领性立法，在该法的全方位保障下，英国确立的低碳经济国家经济发展战略顺利实施。

（二）专项立法全方位保障低碳经济发展。英国为了全面发展低碳经济，颁布了一系列涉及能源、交通、住房、民众等社会生活方方面面的低碳经济专项立法，包括《1989 年电力法》《1990 年非化石燃料电力义务法令》《2002 年可再生能源义务法令》等，全方位的低碳经济专项立法推动了可再生能源的发展，优化了能源结构，实现了民众低碳生活的普及以及住房、交通等社会各领域的低碳化，全方位地保障了英国低碳经济发展的进程。

基本法统领、专项立法全方位保障的立法为英国的低碳经济起到了重要的保障和推动作用。同时，英国低碳经济立法对碳配额的限制也影响了新兴企业发展。为了全面实施低碳战略，英国最早建立碳排放交易市场，并在2005 年将本国碳交易市场并入欧盟碳交易市场，给欧盟的减排带来巨大积极效果，随着碳交易市场的快速发展，碳价格也逐渐提高。但是根据《2008 年气候变化法》的规定，英国的碳配额随着时间的推移不断减少，这在一定程度上推动了企业的革新，但对于很多新产业，它们还处于未成熟的发展阶段，不少企业因碳排放量过高而难以发展，进而给英国经济的多元化发展造成一定阻碍。

三、中国低碳经济立法评析

我国正在积极推动低碳经济立法，并且取得了积极成果，但由于低碳经济立法起步较晚，也存在诸多问题。对中国的低碳经济立法进行客观分析有利于有的放矢地推动低碳经济立法工作。

（一）建立低碳经济立法基本框架。我国提出发展低碳经济以后，积极推动低碳经济立法，已经形成了低碳经济立法的基本框架，奠定了完善我国低碳经济立法的基础，是我国发展低碳经济的法治依据。我国的低碳经济立法包括低碳经济专门法律和低碳经济间接立法。

低碳经济专门立法包括《循环经济促进法》《节约能源法》在内的一系列与低碳经济直接相关的法律，这些法律为我国转变能源结构、保护环境、节能减排，发展低碳经济，实现碳达峰、碳中和提供了直接法律保障。

除专门法律以外，我国还颁布了很多间接性低碳经济立法，尤其是在农业、森林及自然生态系统、水资源等领域，发布了《农业法》《草原法》《渔业法》等法律，提高了我国的碳固化能力，为保护环境、保障生态平衡提供了重要法制保障。

（二）既有法律亟待修订。我国现有的低碳经济法律存在需要完善之处，尤其体现在法律内容过于原则、未按照社会发展的需要适时出台实施细则和配套措施以及部分法律内容已不适用现阶段社会经济基础的需要。首先，我国立法长期受“宜粗不宜细”思想的影响，在一定程度上导致我国低碳经济相关法律条文不够具体，可操作性低。我国目前已经颁布施行的法律，如《可再生能源法》《循环经济促进法》等法律，虽然内容涉及广泛，但是法律条款过于原则，对惩戒措施规定模糊，容易造成企业低碳法律意识淡薄、规避法律的后果。其次，由于篇幅限制和考虑到法律的稳定性，立法者不可能把任何可能发生的情形写入条文中，这就需要根据社会发展的需求和现实需要适时出台细则和做出解释，以实现法律的可操作性和科学性，但是，现已颁布出台的《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法律都尚未出台实施细则。同时，我国的低碳经济法律条款，尤其是鼓励性的条款，由于未出台相应的配套措施，而在现实生活中并不能发挥真正的激励作用。最后，现有低碳经济法律部分内容规定已不适应碳达峰、碳中和目标实现的历史阶段的需要，现有低碳经济相关法律的条款内容并未在调整该领域的社会关系过程中将碳减排作为重要考虑因素纳入立法的总则或者分则的制定中，存在立法原则、立法支持技术创新、法律责任规定等方面无法充分保障碳减排的不足。

（三）相关领域立法存在空白。目前，我国法律关于低碳经济的很多领域都没有规范，难以充分保障我国经济的低碳发展，必须制定规制社会相关关键领域的专门法，构建完备的低碳经济立法保障，才能确保碳达峰、碳中和目标如期实现。首先，我国至今尚未出台能源基本法，可以说，能源领域能否低碳发展，决定了低碳经济发展的程度，也决定了碳达峰、碳中和目标能否如期完成，我国亟须制定一部综合性法律对能源领域进行规制。其次，我国关于居民低碳、交通等发展低碳经济潜力巨大的领域尚未出台单行法。要发展低碳经济，实现“双碳”目标，不仅需要从我国已出台单行法的电力、煤炭、节约能源等领域发力，也需要从国民个人行为、交通等领域进行规制，全方位进行低碳经济建设，保障碳达峰、碳中和的实现。

中国完成低碳经济立法基本框架的构建是我国低碳经济法制建设的关键一步，是我国低碳经济发展的重要引擎和保障，但是也应正视存在的不足，进一步加强低碳经济立法的立改废释，不断完善低碳经济立法。

四、完善中国低碳经济立法的建议

中国是全球最大的碳排放国，“先污染后治理”的老路已经让我们付出了巨大的治理代价和生态环境民生利益代价，我们必须加强顶层设计，创新低碳经济发展机制，完善低碳经济立法，用法律引领和保障低碳经济发展。曾经的英国和当今的中国既有改善环境需求的相似性，又有实现经济转型需求的相似性。低碳经济立法起步较晚的中国，可以借鉴低碳经济立法取得巨大成果的英国的有益经验和不足教训，为完善中国低碳经济立法提供有益路径。但是，也要意识到，中国与曾经的英国亦存在不同之处。中国目前处于发展中国家阶段，英国是工业文明的发源地，且已迈入发达国家行列，金融发展程度、社会发展阶段和国民文化发展程度较之我国更高。此外，英国的能源结构和能源资源与中国并不完全相同，英国为海岛国家，具有丰富的风能资源，而中国高度依赖煤炭资源，照搬照抄英国的立法可能会“水土不服”，我国应在充分考虑本国具体国情的基础上，借鉴先进经验，完善低碳经济立法。

（一）修订法律，实现法律契合现实需求。要结合发展低碳经济的现实需求，对现有的《煤炭法》《电力法》等法律进行修订。首先，针对已出台的法律原则性强，执行性不足的问题，抓紧法律修订，进一步细化法律，提高法律的明确性和指引性。其次，对部分已在近期内经过修订，但是确需通过实施细则或法律解释以便操作的法律或条款，出台实施细则或者法律解释。最后，针对部分法律已不适应当前碳达峰、碳中和建设需要的情况，需要重视调整法律内容，将低碳原则纳入法律的总则，确定为立法原则和目标。立法原则是贯穿一部法律的立法主线，将低碳发展原则确立为立法原则和目标，可以确定专项法律的限制碳排放定位，并可以在相关条款需要解释或者需要协调不同条款时作出约束碳排放的解释。同时，也需要在分则的制定中重视支持碳减排技术创新、加大违反碳减排行为的法律责任等有助于发展低碳经济的内容规定。

（二）加强专项立法，规范社会各领域低碳行为。目前，我国部分低碳领域立法存在空白，需要加强专项立法。英国法案所涉及的内容甚至细化到对具体的居民、社区进行低碳行为的规范，这种做法值得我们借鉴。首先要在《能源法征求意见稿》的基础上，加快推动《能源法》的出台，统筹推动能源领域的低碳发展。其次，要加强低碳经济各领域的单行法的制定。如出台规制个人低碳行为的《公民低碳行为法》，其中特别注意将垃圾分类、个人消费低碳化内容的制定，从每个公民的消费习惯、垃圾污染行为规制等助力碳达峰、碳中和。我国是世界上人口最多的国家，如果不通过立法对个人的行为加以约束，过多的人口对环境的破坏和资源的浪费是不可估量的。再如，考虑到中国人口众多，交通、住房等需求量大，进而对低碳经济影响程度深的情况，需加快交通、建筑等领域的低碳经济立法工作。最后，将条件成熟、具有立法必要性的政策法律化。相较于政策，法律具有稳定性更强、法律指引、法律责任条款更加明确的优点，为避免运动式的碳达峰、碳中和政策，将条件成熟、具有立法必要性的政策法律化，提高稳定性和约束性。我国已发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书、《碳排放权交易管理规则（试行）》等专门针对发展低碳经济，实现“双碳”目标的政策性文件，在条件成熟的情况下，将具有立法必要性的政策法律化，确保低碳经济政策能够受到强有力的法律约束。例如，随着我国碳交易量越来越大，需要专项法律予以规制，应将《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》等政策法律化，制定《中华人民共和国碳排放交易法》以规范监管主体的监管，碳排放额的发放，碳排放登记、交易、结算等行为，规范全国的碳排放交易市场。

五、结语

世界各国携手应对严峻的全球气候变化，关乎人类的生存环境利益。发展低碳经济不仅有益于保护环境，也能带动新的经济增长点。我国是世界上碳排放量最大的国家，作为一个负责任的大国，必须扛起“低碳”大旗，既要借鉴他国的有益经验，又要结合自身国情，建设一条具有中国特色的低碳经济发展道路，推动低碳经济发展，顺利实现碳达峰、碳中和目标。