数字时代的中国场景：数字化改革的政治意义

景跃进(清华大学社会科学学院政治学系教授)

四十多年来，浙江一直身居中国改革开放的第一梯队，各地的创新经验为中央政策和学术研究提供了参考样本和鲜活案例。在数字时代，从“最多跑一次”到“数字化改革”，浙江又走在全国前列。近两年，我们分别考察了杭州和金华两地的一些数字化改革成果，对数字化改革的感知从抽象符号转化为亲身体验。在浙江的实践中，能隐约感受到一场正在来临的巨变——第四次科技革命对公共治理和人类社会生活的全方位影响。利用这次笔谈的机会，谈三点即时的感想。

一、数字时代的认知挑战

在某种意义上，人类社会脱离传统状态的过程可以用一个“化”字来表达：个体化、个性化、理性化、官僚制化、电气化、电子化……21 世纪又迎来了“数字化”。发生在社会生活领域的不同之“化”，在逻辑上可以归入一个总体性概念——“现代化”。

以此来看，“现代化”不是一个亦已终结的范畴，它的内涵还在发展变化，可谓与时俱进，不断丰富。导致此一局面的原因很多，但人们普遍同意科技突破是其中最为重要的因素。一如历史上的“火药把骑士炸得粉碎，罗盘针打开了世界市场并建立了殖民地，而印刷术变成新教的工具”①，以蒸汽和电力为代表的两次工业革命促成了高度精致化的分工体系和韦伯式的官僚制。如今我们面临的是计算机/信息、大数据/人工智能的连带革命。这场革命最终将带来什么样的结果？现在尚不能完全把握，但就目前亦已发生的故事而言，数字革命对社会的影响不是局部性改造，而是整体性重构，涉及政府、经济、社会、文化方方面面，有人宣称这是数字时代的来临。在数字时代，一切都要在数字面前接受审判和检验；要么成为其中的一个符号，要么什么都不是。这场革命将从技术角度重置人类生活和社会活动的舞台。即使这种描述只是一种潜在的可能性，也足以使身处全球炙热竞争中的各国高度重视，以免失去升维发展的机会之窗。

与历次工业（科技）革命不同，这一次中国没有被落下。中国虽然不是第四次科技革命的源发地，但学习、追随和赶超的能力很强。在全球性的数字革命竞争中，中国政府采取了积极应对的态度，出台了不少相关的规划和支持性政策。2019年10 月,中共十九届四中全会决定明确指出要“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。“十四五”规划提出了数字政府、数字经济、数字社会与数字生态协同发展的战略。作为中国数字革命的实验地，浙江于2021 年2 月公布了《浙江省数字化改革总体方案》，提出“在根本上实现全省域整体智治、高效协同”，并“贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面”。

如果把上个世纪90 年代的政府信息化工程（电子政务）作为数字革命的起点，有学者认为中国已快速经历了电子政府、信息政府和数字政府三个阶段（也有学者区分为电子政府、数字政府和智慧政府三阶段）。在不同阶段，政府治理所运用的技术快速迭代：从最初的计算机网络技术发展到如今的物联网、云计算、区块链和人工智能。随着数字治理实践的发展，数字政府建设的理念也经历了从电子政务、数据治理、平台政府到整体智治的演化。简言之，在一场国家命运重新洗牌的历史赛跑中，中国第一次成为平等的玩家。

对于学术研究而言，这一事实意味着什么？对于本文的主题而言，至少可以得到两个推论：（1）世界范围内的现代化是一个你追我赶、不断进取的过程，其间高岸为谷、深谷为陵。发展中国家若能抓住数字革命的机会，提档升级，实现转型，完全有可能改变自身的地位，在国际竞争中成为新的赢家；“弯道超车”一词所要表达的可能就是这个意思。（2）根据既有发达国家的现代化历史经验而总结的理论和制度模式可能不是固化的范本，而是特定发展阶段的凝结。因此，第四次科技革命不但为中国提供了发展和赶超的新机遇，而且也有利（助）于我们探索中国特色的现代化道路，打造“中国式现代化”样本，为广大的发展中国家贡献中国方案。就此而言，数字化改革为我们理解现代化和现代性提供了新的视野和可能。

这引出了讨论的话题，如果说特定阶段人们的认识总是受制于身处时代的局限，而且这种局限只有在新的历史机会来临时才会显示出来，那么数字时代为中国社会科学研究带来了哪些冲击呢？对于中国政治学而言，这是否意味着新的研究议题的呈现？

二、数字化改革的双重意义：治理与政治

与实践发展相适应，近年来国内社科学界对数字政府的研究勃然兴起，相关论文数量激增，涉及哲学、政治学、经济学、社会学、法学、国际关系、公共管理等诸多学科。新的术语也纷纷涌现：如数字文明、数字技术、数据政治、信息政治学、数字化、数字治理、数据治理、算法、算力、技术政治、数字政府、数字国家、数字社会、数字经济、数字民主、数字利维坦、数字共同体、数字威权/数字极权，数字列宁主义……，诸如此类，不一而足。与数字技术的快速迭代相应，相关的理论研究也经历了一个快速的演化：技术治理、数据治理、平台治理、多元治理和虚拟治理等理论视角先后登台（它们不是更替的，而是多元的）②。

大致而言，仿照政治与行政之分，这些研究可以区分为治理与政治两个大的类型。

1.治理角度的研究

从治理角度研究信息/数字技术是从数字政府开始的，围绕着国家治理体系和治理能力现代化这一主题而展开，先是突破政府官僚制的传统弊端，建设数字政府，然后从数字政府拓展到数字经济与数字社会，形成了一个全新的治理生态。

（1）对政府官僚制的突破：数字政府建设

按专家的说法，数字化政府（建设）是一种基于数字技术应用的公共行政转型过程。在数字政府建设过程中，“放管服”改革可能是一个重要的分水岭。它突破了之前“电子政府”建设的局限，将改革的关注点从政府内部的效率提升转化为政府对社会和公众服务的效率提升。在数据技术的支撑下，这一转变通过整体性政府建设——改变政府内部的结构与流程而得以实现。

在民族国家和工业革命两种合力中形塑而成的现代政府官僚制，具有空间分工与专业分工双重属性。空间分工表现为不同的地域管辖权，专业分工体现为（同一区域内）依据不同的政府职能来“设科”。于是，纵向的央地关系、横向的府际关系以及特定地域内政府职能部门之间的关系构成了理解政府官僚制金字塔的三大通道。

从理论上说，官僚制是按照理性精神和专业化原则来设计的，但在现实世界情况要复杂得多。有一点似乎已成通识：任何政府职能部门，一旦设置，便具有维护和追求自身利益的天然倾向，而且这种追求因以履职方式表现出来而具有表面的正当性。在以“放管服”为重点的政府改革中，一个基本挑战就是要动部门利益的奶酪：打破职能部门之间的传统壁垒和利益屏障，克服信息孤岛，建设统一的数据库，形成统一信息流，通过内部资源、工作责任、部门职能的再分配、新整合来实现整体性政府的目标。浙江在这方面做得相当成功，“最多跑一次”的经验以不同方式和途径对全国各地的相关改革产生了积极影响。

由此可见，数字化改革的直接对象是政府官僚制，由数据技术导致的政府革命从流程再造开始，经信息集成（克服信息孤岛）到权力格局重构——从职能部门到府间关系的重大变化，进而改变政府层级之间的关系（府间关系与央地关系）。这是一场理念变革与技术变革相结合的政府自我革命。

（2）从数字政府到“数字治理生态”

数字技术不但推动了政府官僚制的变革，更为重要的是推动了“人类生产生活方式的全面转型”。对于数字技术的这一革命性意义，浙江数字化改革的掌舵者有着充分清醒的认识，并给予高度的重视，这充分反映在以下的判断之中：数字化改革“是推进经济社会高质量发展的重要引擎”；“数字化改革是从技术理性向制度理性的跨越，本质是改革，根本要求是制度重塑”；“探索‘整体政府’转型的数字化发展路径，形成数字政府、数字经济、数字社会三者相互作用相互影响的新格局”。

在这样的叙事中，不难发现，数字革命的影响并不限于政府官僚制的自我革命，它具有更为广泛的内涵。从国家治理结构的角度看，数字技术引发的变化是整体性的，涉及公共治理的一系列基本关系，如央地关系、府间关系、政府部门间关系、政府与市场关系、国家与社会关系、党和群众关系等。新世纪以来，数字技术正在深刻改变中国社会的基本面貌，资源和要素以不同于以往的方式进行组合，一个全新的国家治理结构正在成形之中。

藉此，有学者提出了“数字治理生态”的观点。他认为，数字技术嵌入政府、社会、市场中形成数字政府、数字社会与数字经济三大治理场域，三者藉由数字治理主体和数字治理资源两大要素系统共同构成数字治理生态，成为驱动数字政府、数字经济和数字社会各个子系统协同演化的基础性机制。③作为数字时代国家治理的新型结构，数字治理生态具有包容性、协同性、智慧性和可持续性四个基本特征。

从“数字政府建设”到“数字治理生态”，国内学者的研究进展值得充分肯定。

2.政治角度的研究

在治理研究的基础上，已有学者开始思考数字时代对于中国现代国家建设具有的意义。国家建设（state-building）是政治学研究的传统主题。在某种意义上，晚清以来的中国历史可以视为一部中国现代国家建设史。今天我们还在讲推进“国家治理体系和治理能力现代化”，表明这一过程尚未完成。

在数字时代，学者对于这个历史问题的思考有什么新的思路或特点吗？浙江的数字化改革为人们思考这个问题提供了新的刺激。2021 年6 月在杭州调研的一次内部座谈中，吉林大学周光辉教授提议，中国政治学应当从新型现代国家建设的角度来看待浙江省的数字化改革实践；或者反过来说，浙江的数字化改革实践为我们思考中国现代国家建设提供了新的分析视野——中国要建设的现代国家不是一般意义上的现代国家，而是一种“新型”现代国家。这一观点得到与会者的充分认同。2022 年9 月下旬在吉林大学召开的“‘中国式现代化’学术研讨会”上，周光辉教授及其研究团队致力于“中国式现代化道路的政治学阐释”，将中国新型现代国家建构的研究作为一个重大课题。在我看来，“新型现代国家”和“建构新型现代国家”或将成为中国政治学研究的重要概念和学术命题。

在数字时代，不管人们如何界定“新型现代国家”，在我看来，有两个要素是必不可少的：一是数字技术。数字技术使得工业化时代奠定的现代国家的基础设施面临一种根本性的变化。有学者认为，数字时代的国家形态呈现出一些重要的新现象与新特征，国家构成要素没有变化，但每一种要素本身却发生了重要变化，如暴力吸收了数字暴力、疆域吸收了数字主权、制度吸收了数字政府、国家能力吸收了数字治理等内容。④简言之，数字技术的发展丰富了国家概念的内涵，因此需要建构与数字时代相适应的国家理论。如果说数字技术表达的是新型现代国家的技术理性之维，那么新型现代国家的第二个维度则与政治理性相关，也就是中国特色的社会主义政治制度。在第三波民主化浪潮中，福山提出了历史终结论——终结于西方的自由民主制。现在看来，被终结的不是历史，而是“终结论”本身。从这个角度看，“全过程人民民主”的提出具有非常重要的理论意义和实践价值，它构成了中国新型现代国家建设的政治之维。

简言之，中国新型现代国家的“新型”集中体现在两个突破，技术突破与政治突破。用公式表示的话就是：中国新型现代国家=数字国家+中国特色社会主义政治制度。技术理性和价值理性构成了中国新型现代国家建设的双螺旋，两者相互影响，型塑着未来中国的国家样貌，也构成了理解“中国式现代化”的重要两翼。

三、数字化改革的政治逻辑

如上所述，“新型现代国家建设”为我们认识数字化改革提供了新的视野，与此同时，我们也要充分意识到：中国是在特定历史条件下迎接和从事数字革命的。这个特定历史条件具有丰富的意涵，在这篇短文中我想从集权/分权角度做一个简要的讨论。在我看来，集权与分权是中国政治中最为基本的关系，它超越了国体（从帝制到共和）、超越了政体（内阁制、总统制与人民代表大会制）、超越了不同的社会形态（从农业国转向工业国，以及未来转向数字国家）、超越了不同的经济体制（从计划经济转向市场经济）。自秦始皇一统中国开始，集权与分权的张力贯穿于两千多年的历史长轴，可以推断，这一张力亦将延续于新型现代国家建设的过程之中。

从这个角度看，整体性政府建设便是一个集权的过程。传统政府官僚制无法或很难解决上下之间的信息不对称问题，必要的授权及自由裁量权是对这种境况的一个回应。但数字技术改变了原有的信息不对称现象，依靠大数据技术和城市大脑，上级政府掌握了原先根本不可能了解的信息。不但如此，而且有可能形成一种反向的信息不对称（在实践中已出现类似趋势，上级政府可以利用下级来收集资料，但是下级政府要利用上级政府的信息资源遭遇各种困难）。由此导致的一个结果是，具有信息优势的上级政府开始以不同方式、不同程度地进行纵向维度的治理集权，基层（街头官僚）的自由裁量权被极大地缩小了，如果不是取消的话；与此同时，随着决策权和执法权的渐次上收，基层政府正逐渐变为依托数字技术而建构的权力等级网络中的一个中转站或执行点。

这一集权过程并不局限于政府系统内部，它具有很强的外溢效应，进而发生在国家与社会之间，以及政府与市场之间。数字技术不但克服了上级政府对下级政府的信息不对称；很大程度上也解决了政府对民众的信息不对称，强化了国家对社会的集权。“作为数字治理主体的政府，拥有数字治理规则制定的主导权，容易把技术沦为自己扩大权力和统治的工具，加剧社会的不平等。”⑤在某种意义上，数字化改革像一条正在旋紧的发条或漩涡，原动力或中心点在政府内部，通过整体性政府建设的逻辑，传达到官僚系统之外，在数字经济和数字社会的中介下，最终有可能形成一个整体性社会。在国家主导、政府能动的情况下，如何避免治理主体和治理要素的结构性失衡，是数字时代构建新型现代国家必须考虑的一个重要问题。

迄今为止，人类文明的发展表明：技术是推动社会发展的基础性动力，在有了科学的加持之后，更是如此。与此同时，技术始终是一把双刃剑。谁来使用？为谁使用？如何使用？始终是一个需要不断追究的问题。数字技术的特殊性质将这个问题的重要性无限放大了。在数字时代的今天，我们一方面要充分利用第三次和第四次科技革命带来的历史性机遇，以跨越式发展的方式实现中华民族的伟大复兴，构建新型现代国家，实现国家治理体系和治理能力现代化；与此同时，对这一过程中可能存在的各种风险要保持敏锐而充分的警醒。考虑到中国是一个具有数千年历史的官本位国家，带着集权传统进入数字时代，因而在推进数字化改革的过程中，如何保持国家与社会关系的平衡、政府角色与市场机制的平衡、政府权力与公民权利的平衡、政府赋权与自我限权的平衡、执政党领导与自我革命的平衡，以及不同社会成员利用数字技术的机会与能力的平衡，显得尤为重要。

作为中国改革的窗口、试验区和示范地，浙江的数字化改革对于中国新型现代国家建设来说，无论是成功的经验，还是发现的问题，皆具有非常重要的意义。在某种意义上，浙江的今天就是整个中国的明天。因此，在数字化改革的通盘设计中，纳入政治维度的考量，将技术理性与政治理性结合起来，既是推进国家治理体系和治理现代化的内在要求，也是新型现代国家建构的题中应有之义。

注释：

①马克思：《机器，自然力和科学的应用》，中国科学院自然科学史研究所译，人民出版社1978 年版。

②③孟天广：《数字治理生态：数字政府的理论迭代与模型演化》，《政治学研究》2022 年第5 期。

④黄贵松：《数字时代的国家理论》，《中国社会科学》2022 年第10 期。

⑤黄建伟、陈玲玲：《我国数字治理的历程、特征与成效》，载《国家治理现代化研究》第4 辑，中国社会科学出版社2019 年版。