嵌入式发展——西部地区乡镇(街道)社工站的本土化探索

朱 丹

中国共产党十九届四中全会提出加强和创新社会治理，建设社会治理共同体。近几年兴起的乡镇(街道)社工站①建设已经成为强化基层社会治理、改善民生服务的重要路径。乡镇(街道)社工站建设的全面铺开，在街道与乡镇扎根，在此过程中与村委(居委)会的资源整合、专业独特性问题浮出。西部地区经济发展相对落后，在推广乡镇(街道)社工站中所遇困难有其特殊性。关注西部乡镇(街道)社工站的发展模式，探讨西部地区乡镇(街道)社工站发展模式的特点与经验，具有较强的研究价值。

2017年广东省率先开展“双百计划”②，乡镇(街道)社工站研究也由此开始。研究层次上，以探索型研究为主，应用型研究较少，缺乏实证研究。研究主题上，王思斌提出在政社关系上政府需要为社工站建设留有空间，双方既有分工也有合作，要推动从单干转为聚合与整合[1]，做好主责主业，通过“上位法”推动相关部门建立“政策共同体”③[2]。在具体实施策略的探索上，各地社工站在本地创造性地践行了不同的发展策略，相关研究成果也较丰富，如“政府+慈善组织”[3]“一镇街一特色”[4]。在对乡镇(街道)社工站人才队伍建设不足问题上的分析，从各主体职责以及具体培育路径角度上的研究成果也已十分丰富。通过分析发现，关于乡镇(街道)社工站的研究主要集中在实践探索阶段，且从研究对象看，具有较强的地域性，主要集中在以广东、湖南为代表的乡镇社工站先行地区，西部地区的相关研究还十分空缺。

一、嵌入式发展下西部地区乡镇(街道)社工站建设的发展现状

我国专业社会工作的发展已经取得了长足的进步，其典型模式是招聘社工或依托社会服务机构参与基层服务。在这一模式中，政府的主导作用十分明显，“专业社工”或机构并非独立工作，而是多以“被派驻”的形式到基层，作为“外来者”参与基层工作。因此，“外来者”必然存在和原有基础的合作与融合问题。学者王思斌称其为“中国社会工作的嵌入”，他认为嵌入式发展“即是指专业社会工作进入中国实际的社会服务领域，由于实际社会服务在总体上是由政府主导，所以专业社会工作进入社会服务领域是一个嵌入的过程”[5]。

西部地区社工站建设由政府主导推动，在政社关系、经济、人才、督导方面呈现独特的本土特色。社工机构与地方政府所形成的嵌入性合作关系，表现出组织体系深度互嵌、功能角色吸纳互补、行政主导专业建构等特点[6]。在落地基层的过程中较大地依赖政府权威与公信力，需要政府在发展规划、资金等方面给予支持。以广西为例，截至目前广西民政部门累计投入资金1.1亿元，建成375个乡镇(街道)社工站，实现了县域全覆盖。然而这种嵌入式发展也出现了诸多问题，整体表现出一种“越嵌入越脱嵌”的畸形状态，专业社会工作的专业效用在国家让渡的空间与资源状态中并未得到充分表现。社工站建设发展过度依赖政府在政策、资金、项目招投标、管理等方面的支持。由此，本文研究的问题是基于嵌入性发展视角探索西部地区乡镇社工站的本土化建设的相关问题。

二、嵌入式发展下西部地区乡镇(街道)社工站建设存在的现实问题

(一)角色认知差异，导致互动关系不对等

社工站面临的基本问题是双方对角色关系的认知不同，体现在政府相关工作人员的工作态度上。政府机构认为社工站项目作为政府购买的社会服务，在工作中理所当然应受到政府对社工站进行业务监督与管理，形成一种类领导关系。民政局负责社工站业务的工作人员Q在访谈中说道：

社工站项目是政府购买服务，资金是政府来出的，所以政府对社工站的工作应该有一定的监督管理权力，他们应该每个月按时给我们上交工作材料④。

而社工站则认为他们并非政府工作人员，只是项目购买和提供服务关系，双方应建立平等互惠的合作关系，而非领导与被领导关系。社工站的驻站社工X提道：

他有时候比较过分，大家又没有隶属关系，但他就把我们当成他们下属一样，有时还质问我们这个月工作开展的怎么这么少，交材料这么不积极，弄得我很烦躁，又没什么办法。

政府与社工站工作人员对双方角色的认知差异直接导致双方互动关系的前提不平等。随着项目的推进，逐渐引发工作中的沟通不畅和社工的反感情绪，从而影响业务对接、工作效率与成效。

(二)人才培养与管理缺乏，专业人才总量不足且流失严重

社会工作专业人才总量依旧十分欠缺，且受到经济发展地区不平衡的影响，人才不足问题在西部地区更加明显。除储量不足外，专业人才流失问题也十分突出。H社工机构负责人W向笔者提到：

目前政府对于社工站驻站社工数量要求是2—4人，但当前专职员工人数本身不足，在职率也一直不理想。甚至还有一部分职工在找到更好的工作之后就会选择跳槽离开，人员流动性大。另外社工站运营初期，因经验不足等原因，工作繁琐且专业活动开展艰难，使得驻站社工的工作情绪低，也总想着调岗或者极端的就是辞职。

此外，当前西部地区的社工职级体系和薪酬体系建设不完善，职业发展通道不顺畅，都制约着社工人才的发展。在人才管理方面基于对政府人才需求与机构人才供给的不一致，以及相关体制建设的缺乏等现实难题，都使得西部地区的社会工作专业人才发展缓慢，储备不足且流失率高。

(三)经济嵌入下机构资金不足，使得社工站发展受限

经济嵌入是指政府与社工机构之间在项目经费的来源上所出现的深度互嵌。西部地区经济发展不足，政府财政预算紧张、少数民族多、人们需求多元，这使西部地区在建立乡镇(街道)社工站时需更多资金投入，受资金的制约更大。财政不足，社工站建设的投入资金相对较少，参考广西发布的《2021年罗城仫佬族自治县乡镇社会工作服务站项目》中提到每个社工服务站建设经费预算仅为20万元。资金投入量不足所延伸出来的问题包括专业人员聘用不足、专业人员培训缺乏、项目可持续难，以及在选择外聘督导时也会由于资金的限制而无法聘请到高水平的督导，甚至只能放弃专业督导等一系列问题。社工站项目的运作在资金上主要依赖政府的大力支持，政府经济总量不足时社工站的发展自然受限。

(四)机构缺乏专业督导，督导机制建设不完善

督导机制建设上，西部地区的督导机制目前还未形成体系，不论是外聘督导还是机构内部督导都力量不足。西部地区的督导机制还很缺乏，以广西为例，目前主要采用本土督导与外来督导相结合的方式。事实上，广西大多数社工机构内部尚不存在督导岗位，督导的职责常由某些资深一线社工承担，或由有社工背景的高校教师兼任，由此使得督导的专业作用表现不足。其中部分社工机构会选择外聘督导，H社工机构一线社工X向笔者表示：

他们机构在有督导需求的时候，会选择找广东的督导进行每年不定期的非制度化督导，而且督导的选择很多时候是凭借社工机构负责人自身的私人关系去寻找，选择的对象包括高校社工专业教师、广东大型机构的成熟督导，因此在广西并非每个机构都能做到有督导，目前很多机构都处于无督导状态之中。

当前西部地区的督导机制还长期处于一种非常态化与非制度化的状态。

三、乡镇(街道)社工站发展不足的原因分析

(一)政府对社工站的角色认知不清，政社界限模糊

作为服务的购买方，政府部门中少数公职人员容易滋生天然的优越感，认为自身是出资人，给了社工站经费，就不仅具有合约规定的对项目服务本身的监督管理职能，还隐隐成为了社工站的领导方，构成一种上下级的关系。民政局的Z某说到：

政府给了这么多钱给社工站，他们要是不完成我们交办的各项工作，那钱不是白给了。

这明显体现出某些政府工作人员是不太认可社工站的专业服务的，他们更想要的是社工能多去完成专业服务之外的行政性工作，甚至想把社工当作政府编外工作人员来使用。在由政府采购社工站项目的方式下，基于西部地区社工发展的孱弱现状，使得社工机构在与政府的交往中话语权不足。反之机构基于自身生存与发展需要承接政府项目，这又使得机构不得不让渡一部分权利依附政府而存在。

(二)社工职业发展不明朗，吸引力不足

社工专业人才储备不足且流失率高，原因有三方面：一是当前西部地区社会工作者的薪酬制度建设不完善。广西区一线社工平均月工资在3000元左右，而广西人社部所发布的2020年广西城镇私营单位就业人员年平均工资为45238元，月均工资近3769元，相比之下，社工的收入对受过高等教育的专业人员缺乏吸引力。二是职业晋升渠道不明朗，西部地区社工机构多为小型机构且团队组建不足，缺乏完善的晋升体系。三是机构项目运营上具有不稳定性，项目主要通过政府采购的方式竞标获得，当竞标失败时项目的连续性难以保证，易造成员工缺乏归属感。社工职业的稳定性远低于教师、公务员等岗位，社工这一职业也常成为部分从业者的过渡性选择。

(三)政府经济总量不足，社工站项目投入低

乡镇(街道)社工站的运行资金能否专项化、持续性直接决定着乡镇(街道)社工站的长效性和永续性。西部地区经济问题相对突出，从政府角度看，一是西部地区政府经济总量不足，无法支撑其在社工站发展上进行大量资金投入。二是相关部门对社工认识不足，造成政府在对社工整体发展建设上资金投入缺乏。三是很多社工的项目资金尚未纳入财政预算，项目资金稳定性不足。例如，R机构负责人G提到未保项目的资金投入，就具有不稳定性，政府依据自身需求判断每年财政支出项目，只有当政府认为该项目有需要才会投入资金，由此未保项目资金就没列入到常态化的财政预算中，使得社工站在具体运作中资金得不到长效保障。

(四)聘请专业督导的意识缺乏，选聘渠道狭窄

在社工站建设全面铺开之际，对于专业督导的实际需求急切。当前西部地区督导机制发展还处于起步期，原因主要有以下几点：一是资金不足，机构的生存依赖项目制，而项目对资金的使用有着明确规定，用于督导的财力有限。二是机构多处于初创期，对督导的意识不足。西部地区社工机构相当部分尚处于谋求生存的阶段，发展的需要尚未考虑。三是机构缺乏专业渠道寻找督导。西部地区受到经济发展的桎梏，向外寻找督导的成本相对较高，且需要机构自身具有较强的社会资源，这对于西部地区大部分的社工机构而言难度较大。当前西部地区本地督导的培养机制尚未形成，多数机构并无机构内部督导。

四、基于嵌入式发展乡镇(街道)社工站建设对策建议

(一)改变相关政府工作人员的角色认知，建立平等的互动合作关系

政府购买社工站的专业服务，这本质上是一种平等的契约关系，而非一种对社工站的优待和施舍，因此需改变某些政府工作人员认知，使其不再居高临下地看待社工及其服务，建立平等的互动合作关系。一方面对民政局、乡镇街道办、社区的相关工作人员进行社会工作专业价值观和基础知识培训，使他们建立社会工作专业思维和意识，提高对社会工作专业和社工站的认同度和重视度，从而在业务上与社工站更好地相互支持与配合。通过提倡政府相关系统工作人员参加社会工作者考证，提升其专业意识与素养。桂林市今年在民政系统内部探讨出台相关的激励措施，拟对考上初级和中级社工证的人员给予数千元不等的一次性奖励，每个月还对持证的人员给予数百元不等的补贴，具体政策制定还在研究讨论当中。

另一方面社工站自身在建设过程中，需明确政府的招标需求以及自身角色定位，增强自主性减少依附，通过开展专业活动发挥专业技巧与能力，保持专业自主性与独特性。在此过程当中各方需明确各自角色，同时还需重视合力作用。

(二)政社合力，增大储量留住专业人才

人才培养是乡镇(街道)社工站的重要保障，专业人员培养具有渐进性，筑牢“先有后好”思想。做好人才培养工作可从两方面着手：一是专业教育提供专业人才，二是加强本土社会工作者的培养以及本土人才的转化。将乡镇社工站作为人才培养的器皿、培养基层社工人才的阵地以及平台。一是建立完善的薪酬制度。广西区在2019年12月发布《关于推进社会工作人才评价改革的实施办法》提出“定向评价、定向使用”的社工人才政策，提出把保障一线社工待遇放在突出位置，要求社工站在政府购买服务的资金中，一线社工工资不低于80%，并列入评估指标。二要加强专业人才后备力量的培养。桂林市民政部为给社工站补充人才，开展了社工人才“引智入桂行动”，建立桂林籍社工人才库，推动组织社工师考前培训、开设社会工作者公益培训班。三要健全职业发展体系，留住人才。机构内部需增强团队建设，建立完善的员工发展与晋升体系，提高员工的收入水平，切实解决员工所需。

(三)经济上基于嵌入发展，拓宽项目资金获取渠道

西部地区的社工机构在造血功能上需增强链接资源的能力，拓宽资金来源。目前西部地区政社之间所形成的嵌入式发展模式，社工站要保持自身自主性发挥专业效能，必须加强自身建设拓宽资金来源，加强合作完善资金链，提升造血能力。社工站自身可利用西部地区少数民族多文化资源丰富的地方优势打造特色。政府则在项目资金的来源上，可统筹使用福彩公益金、财政预算安排、按照“谁使用、谁购买”、社会救助专项经费等方式为社工站项目的运营补充资金来源，通过多种方式多主体补充经费。

(四)政社联手，推动建立本土督导机制

推动西部地区督导机制的建设，可从以下几个方面开展建设：一是坚持本土智慧，通过与本地成熟社工机构合作，达到1+1>2的效果。二是联动先进地区，如桂林市发起的“粤桂牵手”项目，引进广东督导到广西，弥补本地的不足。三是加强机构内部督导的培养。加大资金投入，构建比较完善的职业培养体系，同时与政府牵手，政社合作共同促进西部地区本土督导从无到有，从有到精，促进督导机制实现制度化、常态化的可持续发展。广西壮族自治区民政厅本级所发布的《乡镇(街道)社工站建设督导评估综合服务项目的合同公告》中的购买需求明确指出，承接机构需组建由社会工作领域专家组成的专门督导团队。督导机制的建立与发展，需通过各方合力，坚持“先有后好”的思想，培育本土督导，引进外来督导，机构内督导与外聘督导相结合，共同促进西部地区督导机制的制度化与常态化发展。

结语

乡镇(街道)社工站是补充基层社会服务的重要一环，是乡村振兴背景下国家重大战略部署。本研究基于嵌入式发展视角从角色认知、人才、经济、督导四方面探索在西部地区政社之间的嵌入式发展模式的现状。研究发现，现有嵌入式的发展模式在推动社工站建设中存在不足。西部地区社工站项目在落地基层过程中，呈现出先有后好、实践先行的特点。政府与社会组织的相互嵌入较为普遍，政府在社工站建设中发挥着定向—赋权—监督—职能的责任[7]。为推动社工站发展进程中，相关主体都需明确自身职责，划清权责界限，共同推动社工站在西部地区落地生根，切实深入到村(街)，发挥专业效用，切实担起服务基层的作用。

注 释：

①社工站：指为解决民政工作力量不足、基层力量薄弱难题而在乡镇(街道)设立的基层社会工作服务站。从运行模式来看，社工站主要有直聘式、外包式两种。直聘式的代表是广东的“双百工程”，社工直接由乡镇(街道)聘用和管理。外包式的代表是湖南的“禾计划”，民政部门通过购买服务的方式委托社工机构运营社工站。社工站的服务对象主要是低保对象、特困人员、临时救助对象、留守儿童、孤儿、事实无人抚养儿童等民政服务对象；社工站的服务重点在社会救助、养老服务、儿童福利、城乡社区治理和社会事务建设五大民生服务领域。

②“双百计划”：2016年10月,广东省民政厅下发通知,决定在粤东西北地区实施“双百镇(街)社会工作服务站”建设运营示范项目，简称为“双百计划”,从2017年起至2021年连续5年资助粤东西北地区和惠州市、肇庆市、江门市等地建设运营200个镇(街)社会工作服务站,招聘近千名社工,开展为期5年以上的服务。

③“政策共同体”：是在经济或公共服务领域存在的，多个部门或机构为了协调行动、达致共同目标，通过共同制定政策、实施政策而结成的政策群体。结成政策共同体可以实现资源共用、资源善用、相互合作、有效实现共同目标的效果。

④该文中所出现的访谈内容是笔者通过对广西区多个社工站负责人、一线社工、民政局工作人员进行实地深度访谈所收集资料整理所得。