我国住房公积金制度的发展现状、问题及相关建议

卢昌林

（中国人民银行南京分行营业管理部，江苏 南京 210000）

一、住房公积金制度的发展现状

住房公积金制度是我国目前最为重要的住房金融制度之一，也是住房保障体系的重要组成部分。计划经济时期，我国采用的是福利分房制度，一部分单位自建住房，按照职务、工龄、学历、婚姻家庭等标准将住房分配给职工，职工以较低的成本购买或是免费获得住房的所有权或是使用权。房屋建造、管理、维修的大部分成本由单位承担。随着时代的变迁，这种制度的弊端凸显。对单位来说，分房导致的财政压力逐年递增，对职工来说，分房的公平性和合理性不能完全得到有效保障。20世纪90年代末，国务院发布《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确要坚持国家、单位、个人合理分担的原则，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，全面推行住房公积金制度，发展住房金融，加快住房建设。随后国务院、财政部、中国人民银行等相继出台包括《住房公积金管理条例》《关于完善住房公积金决策制度的意见》《住房公积金行政监督管理办法》《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》等在内的多项配套文件，我国的住房公积金制度逐步建立、完善。

住房公积金是国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织等与职工一起缴纳的住房长期储备基金，具有强制性、专用性、互助性等特点。住房公积金双方缴纳，个人所有，专款专用，监督有力，一经推出就有效缓解了职工购房“钱不够”的问题。同时，相比商业贷款，住房公积金贷款利率更低，无形之中减轻了职工的购房压力。住房公积金制度的实施，保障了职工基本住房需求、推动了城乡住房建设发展。“十三五”期间，我国住房公积金缴存额、缴存单位数、缴存职工数逐年增长，截止到2020年末，分别达到26210.83亿元、365.38万个、15327.70万人。提取方面，2020年提取公积金的职工人数超过6000万，一半以上提取用于购买、建造、翻修住房和偿还住房贷款。贷款方面，2020年住房公积金个人住房贷款发放量稳步上升，支持保障性住房建设试点项目贷款稳定回收。

二、住房公积金制度的现存问题

住房公积金制度自诞生以来，为城乡住房建设发展和城乡居民生活条件改善做出了巨大贡献。但是，相关政策由于制定较早，部分内容已与经济社会发展有所脱节，又因为缺乏立法保障，还存在权威性、强制性不足问题。在实践中，同时也存在受益群体有限，存款利率较低等问题。

（一）法治环境待完善，监督体系需健全

目前，我国并没有出台住房公积金的专门法律，还停留在行政法规、规章和其他规范性文件的层面，现存的行政执法依据主要为国务院颁布的《住房公积金管理条例》以及地方政府关于住房公积金管理的若干规定。其中，住房公积金行政监督的制度来源主要为2004年建设部会同财政部、中国人民银行、银监会发布的《住房公积金行政监督办法》，该办法明确了住房公积金行政监督的对象、方式、程序、执行和处罚，提出了建立住房公积金通报制度，备案制度和报告制度，搭建了监督体系的基本框架，为监督工作的贯彻实施打下了可行的基础。但办法的颁布，也形成了事实上的多头监管格局。多头监管容易导致责任不清、层层监管造成效果不够理想，管理上难免出现漏洞，易于被“钻空子”。

（二）覆盖群体待扩大，区域差异需协调

从缴存单位和人数看，住房公积金覆盖率较低。2020年全国按主要行业划分的法人单位数2938.89万个，住房公积金实缴单位365.38万个，缴存单位覆盖率仅为12%。2020年全国住房公积金实缴职工15327万人，而2020年全国就业人数为75064万人，覆盖率仅为20.42%。和其他职工保障相比，2020年底，全国参加城镇职工基本养老保险的职工32859万人，参加失业保险人数21689万人，参加工伤保险人数26763万人，覆盖率都远远高于住房公积金。

从地域看，全国住房公积金缴存呈现两极分化。2020年，全国有14个省市住房公积金缴存覆盖率超过平均水平。覆盖率前五位的地区分别是：北京、上海、天津、江苏、广东，就业人数合计15117万人，占全国全部就业人数的20%。排名后五位的地区分别是：安徽、河南、江西、广西、云南，就业人数合计15755万人，占全国全部就业人数的20%（见表1）。覆盖率的两极分化，虽然与各地经济发展水平和就业类型有一定关系，但也从侧面反映了区域不平衡的问题。

表1 2020年分地区住房公积金缴存情况

（三）增值收益待提升，投资能力需加强

住房公积金投资范围单一，资产增值收益率较低。我国住房公积金增值收益的主要来源为利息，由高到低分别为委托贷款利息、存款利息和国债利息，2020年住房公积金增值收益1113.17亿元，增值收益率仅为1.58%，而依据国家统计局公布的数据，2020年CPI较上年上涨2.5%，增值收益率跑不赢通货膨胀，资产存在减值风险。与住房公积金类似的全国社保基金，2020年的投资收益率则达到15.84%。全国社保基金采用直接投资和间接投资相结合的方式，借助外部专业的投资机构，主要投向银行存款、债券、信托、股权投资等流动性较好的金融工具，已经形成了较为健全的资产配置和风险管理体系。

三、住房公积金制度面临的新形势

面对纷繁复杂的国际国内形势，市场上进行招聘的公司、岗位、人员数量减少，失业率攀升，就业形势严峻。数据显示，2018～2019年，我国就业形势稳中向好，新增就业人数超过1300万人，城镇登记失业人员少于1000万人，城镇登记失业率和调查失业率保持在较低水平，特别是2019年，创下了18年来最低的城镇登记失业率3.8%。2020年之后，新增就业人数出现较大幅度下跌，城镇登记失业人员超过1000万人，城镇登记失业率和调查失业率攀升（见表2）。

表2 2018～2021年全国就业、失业情况

在保障现有职工合法权益方面。按照现行要求，住房公积金的缴存基数一般为员工上年月平均工资，缴费基数上限一般为非私营单位就业人员月平均工资的3倍，缴费基数下限一般为当地月最低工资标准。企业可选择的缴存比例在5%-12%之间。企业在正常平稳运转的情况下，有义务按时、足额为职工缴纳住房公积金。然而，近年来，受新冠肺炎疫情冲击及内外部市场环境发生显著变化的影响，一些企业因暂时的经营困难，无法按时支付劳动者工资，但是基于现存的劳动关系，依然需要为职工足额缴纳住房公积金，人工成本增加的压力降低了企业缴存公积金的主观能动性。

四、构建高质量住房公积金制度的对策建议

构建高质量的住房公积金制度，目的是要满足人民群众多样化的需求。住房公积金制度的强制性和普遍性为低收入群体构筑了“安全网”，无论时代如何变迁，出发点和落脚点始终不变。面对新情况新挑战，应充分发挥其纾困功能，采用降低缴费比例，延长缴费期限，提高贷款额度、放宽提取条件、简化办理手续等方法，为单位和个人解决现实困难。近年来，中央财政投入百亿资金支持住房租赁保障，住房公积金如何更好地参与到这项惠民工程，也是未来需要探索的方向。

构建高质量的住房公积金制度，要在风险可控的范围内最大程度地发挥资金的效用。一方面，依托现有的全国住房公积金监管平台，对资金实行全流程电子化管理，通过提高资金安全、规范存放管理，进一步完善资金管理体系。另一方面，可借鉴全国社保基金的先进经验，加强制度建设，积极盘活存量资金，扩大投资方式和领域，实现存量资金的保值增值。

构建高质量的住房公积金制度，要健全住房公积金监管体系。在制度层面，积极推动相关法规的制定和完善，健全法律体系。进一步理顺监督工作机制，明确各类危害行为的法律责任主体，深化内外部监督的协同。内部做好日常监督、专项监督和巡回监督，外部做好信息公开，建立监督的专门渠道，丰富群众监督的方式，最大程度的保障住房公积金制度的健康运行。

五、结语

我国住房公积金制度设立的根本目的是为了解决人民基本住房的问题，满足人民对住房的基本需求。住房公积金制度助力帮助千家万户圆梦“居者有其屋”，在全面建成小康社会的进程中发挥了重要的保障作用。进入新发展阶段，应树立新发展理念，进一步完善住房公积金制度，充分发挥制度优势，推动我国社会经济实现高质量发展。