党内法规提升乡村基层党组织治理水平的实现路径

曾俊皓

（中国社会科学院大学 北京 100102）

农业、农村和农民问题事关国计民生的根基。一直以来，中国共产党都将解决“三农”问题摆在农村工作的首要位置。作为领导农村开展各项工作的主要实施方，农村党组织治理水平的高低，直接影响农村党建水平的高低，直接影响着乡村振兴战略实施成效和治理能力现代化进程。但是，从农村实际来看，农村基层党组织存在两个较为突出的问题：一是党员数量不足，二是党员的文化水平参差不齐。这两个问题导致农村党组织的党建工作水平无法适应当前国家对乡村治理现代化的要求。要解决这一个矛盾，必须依靠党内法规。这是由于党内法规具有规范和指导的作用，通过深度学习党内法规，党员干部能够提高一定的政治思想水平和分析能力，这对于解决实际问题是必不可少的。同时，党内法规也会规范党组织内各个成员的行为，并且贯穿始终，为党的工作提供制度保障，助推农村基层党组织在治理能力上的跃升。

一、农村工作的经验对党内法规的作用

中国共产党党内法规的一大特色就是鲜明的实践指导性，这是由于党内法规的制定结合了大量共产党的工作经验，尤其是共产党对农村工作的领导经验。新中国的成立宣告新民主主义革命胜利，这为农村社会主义改造奠定政治基础。之后，中国农民在中国共产党的带领下开展了艰苦而曲折的农村治理探索。毛泽东指出，社会主义道路是中国农业唯一的道路，党在农村中工作的中心就是要发展互助合作运动，不断地提高农业生产力[1]；让农民在工人阶级的领导下掌握自己的命运，实现共同富裕和共同繁荣[2]。因此，中国在参考苏联模式的基础上，结合本国国情开展了“三大改造”“第一个五年计划”“第二个五年计划”等运动，对农村的生产关系进行社会主义改造。对于刚刚开始执政、在社会主义发展中初出茅庐的中国共产党而言，这些运动难免会有考虑不周、操之过急的问题，但从实际效果来看，农村的教育、医疗和福利事业有了大幅的改进，社队企业崭露头角，这是中国共产党对中国特色社会主义农村建设工作的伟大探索，也是中国共产党人为农村现代化事业不懈奋斗的里程碑。共产党早期的农村现代化探索，使得农村生产力有了较大提高，农村支援城市发展有了物质基础，为日后中国城镇化和工业化发展提供了重要保障。1978年，安徽小岗村家庭联产责任承包制，邓小平高度肯定了这一农业工作创新，并嘱托大家要继续发扬实事求是的精神，将农村工作做好[3]。在邓小平的指导下，农村组织开展解放思想运动，以实事求是的态度钻研如何提高农村生产力。以邓小平为核心的第二代共产党人在农村地区积极探索，为改革开放拉开了序幕，同时，这一伟大实践也成为了社会主义市场经济理论的现实基础。到了21世纪，“三农”问题正式提上日程，农村工作的主要问题为缩小城乡差距，减轻农民负担。2006年农业税的废除，正式宣告了中国已经彻底废除了过去负担在农民身上的苛捐杂税，亿万农民开始享受到社会主义改革发展的红利，农村生产力上升到了新的高度。

从农村发展的曲折探索中，总结出共产党领导农村工作的三条重要经验：

第一，坚持从实际出发，通过党内法规提高乡村基层党组织治理能力，实事求是处理农村问题。建国以来，中国共产党先后尝试领导土地改革运动、农业合作化运动、家庭联创产责任制等运动，以多种方式解放和发展农村生产力，取得成效。乡村基层党组织在贯彻执行中央政策的时候，立足农村的实际情况，以人民利益为基础，坚持实事求是组织做好乡村基层工作，在乡村建设方面发挥了领头雁的作用。

第二，坚持农村基层民主创新。必须认识到，能否与农民保持良好的沟通交流是农村政策能否顺利落实的决定性因素。中国共产党的创新之处，就在于将党的建设和人民民主有机统一，积极探索农村民主道路，以农村基层党组织为桥梁，增进对农村的了解程度和工作的把控力度。同时，农民也可以通过农村基层党组织向上面反映问题，监督政策的落实情况，反馈惠农政策的效果，从而实现真正意义上的当家作主。

第三，加强基层组织建设，坚持解放农村生产力。千百年来，中国一直都是农业大国，勤劳勇敢的中国人民创造了光辉灿烂的中式农耕文明。历史实践也证明了农业是中国的根基，农业兴旺则国家富强，农业凋零则社会动荡。因此，乡村治理的重点之一在于缩小城乡差距，农村基层党组织顺应了乡村社会结构、乡村生产生活方式发生变化的特点，强化对乡村治理的领导，有效解决各种影响社会稳定的矛盾和问题，推进乡村自治。

中国共产党深刻认识到了农村事业对于探索共产主义道路的重要性，因此形成了关注农村问题、深入农村基层、领导农村工作、完善农村发展、总结农村经验的工作经验。在农村事业不断推进的过程中，党内法规也结合实际工作经验，不断补充和完善自身的内容。实践成果与法规效力螺旋上升的发展形式，巩固了党内法规对农村工作的制度保障效力。

二、新时代农村基层党组织的工作目标

能不能将农村建设好，乡村能不能振兴，作为解决“三农”问题最基础的领导组织，农村基层党组织必须与时俱进，对其治理能力提出新的标准。能否提高农村基层党组织的治理水平、实现农村现代化政治建设，关系着制度性保障功能能否在农村得到体现，也是中华民族伟大复兴和社会主义现代化建设的共同要求。从党的建设本身来说，共产党肩负着社会主义事业的政治责任和历史担当，这必然对党本身的战斗力、领导力提出更高水平的要求。

农村党建的第一个目标，要不断提高农村基层党组织的治理能力，实现治理现代化。经过艰苦卓绝的奋斗历程，中国已经实现了全面小康和全面脱贫这两个任务，农村人均收入情况得到大幅改善。从数据上看，2004年城乡居民收入差距为3.21倍，至2020年时已经缩小到2.56倍[4]，说明21世纪以来的惠农政策取得了一定成效，但城乡差距依然较大。除了经济发展外，农村的医疗、教育、社会保障服务等功能上都与城镇存在较大差距，而这一切的根本原因就在于城乡二元结构。为了解决这一问题，习近平在党的十八届三中全会上指出，必须通过城乡发展一体化扭转发展差距不断扩大的趋势。“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[5]。具体工作中，农村基层党组织的重点内容就是要构建各生产要素互联互通的新城乡关系，公平地分配公共服务和社会资源。另外，新的经济生产方式的产生，以及新型农村社会关系，也势必对农村基层组织的治理带来更高层次的挑战。如何更好地管理村办企业、实现产业扩大？怎样强化基层治理水平、优化治理效果、保障农村的公共服务质量？这些都必须依靠农村基层党组织强而有力的治理手段。

第二个目标，完善农村民主建设。目前，中国农村已经形成了“法治、自治、德治”三位一体的民主管理体系。“三治合一”使农村焕发生机，助推农村地区脱贫攻坚。基于乡村善治的要求，农村党组织要进一步扩大民主范围，形成现代民主管理制度，强化民主协商对农村地区矛盾的处理能力，并在这一过程中逐渐提升农村党组织的思想政治水平和公共服务能力，为国家和农民之间的沟通充当“润滑油”。另外，要建立更有效的村民监督农村资源民主机制。一方面，通过让农民更加广泛地参与农村管理工作，提高他们对农村的归属感和对乡村振兴的认同感，另一方面也能降低人力成本。

第三个目标，进一步完善农村集体经济。传统的农耕方式为小农经济，在家庭联产责任承包制推广后，小农经济的生产效率达到了前所未有的高峰。但是，依靠农民个人精耕细作的生产方式不利于转向规模化、产业化的现代农业。现代农业需要农民具备丰富的农业生产知识，同时擅长利用现代科技手段辅助农业生产，同时需具备一定的经营管理能力，换句话说，现代农业中的农民已经是一个技术型工种，这也是现代农业迈向高质量发展的必然要求。除了对农民有了职业技能要求，农村经济制度也需要进行改良升级。“要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，加快构建新型农业经营体系，推进供销合作社综合改革，健全农业支持保护制度”[6]。在乡村振兴的推进阶段，集体经济将在“做大蛋糕”和“分好蛋糕”这两个问题上大有可为：对于“做大蛋糕”，农村集体经济可以统领农村的第一、二、三产业融合，以现代企业的运作方式在社会主义市场经济中实现农村经济现代化，做大农村经济规模，夯实产业基础，防范大规模返贫现象；在“分好蛋糕”上，农村集体经济充分发扬社会主义公有制经济的优越性，将经济发展成果分享给全体村民，切实提高农民对于集体经济的认可度。这对于实现共同富裕有重要意义。

三、党内法规指导和保障农村党建工作

在新时代发展阶段，农村工作的开展更加需要党的领导。实施乡村振兴战略是为了从根本上解决我国社会的主要矛盾。若想在乡村振兴的时代背景下有所作为，充当“神经末梢”的农村基层党组织须更好地发挥主心骨作用，领导群众共同富裕，同时，发扬“密切联系群众”的优秀作风，帮助中央更好地了解和掌握农村发展的现状，及时调整农业发展策略。为此，要把农村基层党组织这个桥头堡的潜力完全发挥出来，这就需要高度重视党内法规的学习推广工作，用党内法规制度完善基层党建工作，提高基层组织的能动性、群众向心力和政治领悟力。

党内法规对党建工作的作用体现在三个方面：

第一，党内法规要求农村基层党组织必须和群众密切联系。从农村实际来说，中国由于经济发展过于迅速，对于科学知识、思想道德和法律意识等方面存在迭代过快的问题，尤其是在农村地区，由于教育资源相对落后，农村群众普遍不具备相应的文化水平，因此对于当前政策、方针等存在无法准确理解的情况。同时，农村群众有时也不清楚如何正确向上面反映当前的农村问题，导致双向沟通不顺畅，部分干部难免产生怨气，对群众颐指气使。针对这些问题，基层党组织要以党内法规为行为准则，深入了解群众需求，充分相信群众，按照中央制定的计划对农村群众进行教育、指导和必要的宣传，帮助群众把握党的政策；群众也可以通过农村基层党组织向上级反馈政策的落实情况以及实践中遇到的问题，帮助上级调整政策，确保乡村振兴的建设成果。

第二，党内法规强化农村基层党组织在贯彻落实乡村振兴战略的主体意识。农村基层党组织是农村工作的领导核心，通过党内法规强化农村党员对政策的认识深度和对发展局势的政治定力，使党员干部有贯彻落实党的政策的能力和坚定不移执行党的决定的信念。尤其是在当前的时代背景下，乡村振兴的任务有范围广、难度大、周期长、涉及利益方较多等特点，正确学习党的精神、把握党的政策方向、完成各个阶段的目标，这些均有赖于农村基层党组织自身的政治意识和政治能力。因此，加强“四个自信”、增强“四个意识”、做到“两个维护”是农村党员永恒不变的课程，必须坚持用党内法规以保证农村基层党组织在领导意识上不松懈。

第三，党内法规的贯彻力度是检验农村基层党组织治理能力的重要依据。党内法规严格要求党员干部，为的就是保持党的先进性和纯洁性。基层领导干部必须信念坚定，有强烈的革命事业心和政治责任感，发挥模范带头作用。因此，如何学好党内法规、怎样用好党内法规，取决于农村基层党组织是否正确理解当前党中央的思想、能否向党中央看齐。

在农村基层，由于农村人口居住集中的特点，因此举行任何类型活动都势必会带动普通群众参与。在农村地区开展党内法规普及工作，既是农村基层党组织的自我学习、自我革命的过程，也是群众加深对党的政策方针的认识、增进对党的情感的契机。在党内法规的指导下，农村基层党组织与群众的融合程度得以提升，这巩固了农村“自治、法治、德治”的格局。

四、党内法规提高农村基层党组织治理水平的实现路径

第一，充分发挥党内法规的作用，提高乡村基层治理水平。

党内法规得到完全的落实、依规治党的理论能深入基层各个党员干部的内心，则应该呈现出权责清晰、行为规范、施治有序的治理景象。习近平总书记在谈到党内法规的实施时提出：“（党内法规）存在一些重制定、轻执行的问题，有的制度先紧后松，有的上紧下松，有的外紧内松，有的违反之后未得到及时惩处，产生‘破窗效应’”。这表明，运用党内法规要着眼于实施的全过程，在时间和空间的维度更加深刻地理解党内法规的制定和实施。乡村基层党组织需高度重视党内法规的学习工作，自上而下地要求全体党员干部认真学习党内法规，防止搞形式主义行为；在制定具体的制度或实施细则时，做到因地制宜，真正理解法规的用意，避免执行力的差异。

第二，通过党内法规加强党风廉政建设。必须承认的是，中国传统的农耕文化中，仍有一定封建保守的经济观念和阶级意识，其外在表现就是贪污腐败和官僚主义。这些糟粕文化，一般以民俗、志怪、俚语等方式流传于民间，尤其流行于教育相对落后的农村地区，并且这些落后的思想干预着人民的价值取向、道德水平和行为模式，而如果带着这些落后思想的党员干部，是难以在新时代农村发展中有所作为的。

今天，许多党员干部手中都握有一定权力，在农村地区，很多村干部、村党员还往往在集体经济组织内担任要职，传统糟粕文化令一部分农村党员干部消极堕落有了客观条件。因此，必须坚持开展党风廉政教育，从思想上对农村党员干部进行改造，积极构建新时代社会主义农村文化。恩格斯提出，共产主义革命就是要和传统的所有制关系进行最彻底的决裂[12]。因此，党风建设工作具有一定的长期性、艰巨性，在农村进行社会主义现代化建设中，一定要树立警惕思想滑坡的意识，自觉与消极思想作斗争。

第三，党内法规要多鼓励党员干部走基层，在实践中不断锤炼他们各项能力。农村的党员干部存在数量稀缺的问题，因此农村工作的效果如何，很大程度上要看党员干部的质量。提高党员的质量和工作能力，就要通过不断的实践，使他们把理论知识转化为开阔的眼界和灵活的应变能力，同时锤炼他们的工作本领。另一方面，上级单位要多派出年轻的党员干部去农村地区进行锻炼，学习如何驾驭复杂的局面，通过不断增加社会阅历以积累工作经验，提高自己的领导能力和执政能力。

除了工作能力，党员干部还要增进对群众的情感。只有和群众同呼吸、共命运、心连心，才能成为群众认可的优秀领导。从实际情况来看，与群众发生脱钩现象的主要是驻村党员干部，他们仅仅把基层锻炼作为自己提拔晋升的前置程序，认为只需要在农村挨上两年服务期就能离开，无法切身体会群众所面对的困难痛楚。这种无法有效和村民沟通的驻村干部既无法得到人民的认可，在工作上也无法应对复杂的局面。因此，农村基层的党组织要思考如何设计基层工作项目，端正干部工作态度，真真切切急民之所急、想民之所想，不断提升自己的思想水平和大众服务意识，巩固群众基础，做有口皆碑的人民公仆。

第四，做好制度保障，进一步释放农村自治的治理潜力，运用人民群众的力量推进乡村振兴。类似村办企业、农民合作社等形式的组织，不仅在经济上取得了很大成就，而且他们通过此类平台商议发展大事，间接地提高了农民参与管理农村事务的水平。除了这种经济组织，各地农村还发展出议事会、妇女会、集体讨论大会等多种参与农村政治的方式，不仅发挥出群众智慧的作用，也提高农民协商管理村事务的热情。

对于农村社会这一个远离政治中心的特殊治理区域，要坚持村民自治这一基本制度框架，在此条件下将法治和德治动态融合：在长期的工作生活中，通过教育、宣传、规范化行为，将法律条款转化为村民日常所及的生活准则；将一部分道德无法约束的行为转化为法规法条，以法律的形式解决问题；以有效平衡各方利益的自治体系为载体，将乡村的理念、诉求、道德规范和法律规则结合形成地方特色的村规，实现农村自治水平的进一步提升。

第五，农村基层党组织的成员要进一步解放思想、实事求是。农村基层党组织要进一步将党的先进性转化为乡村振兴的实际效应。农村基层党员干部要解放思想：打开自己视野，勇于打破现状，为农村探索更多有益的发展方式；要有宽广的胸襟，立足农村基本情况，用科学精神给予改革创新以坚实的理论支撑。