乡村治理异化：具象、机理与转向

李建勇

（中共威海市委党校行政学教研部，山东 威海 264213）

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出了推进国家治理现代化的战略要求，党的十九届四中全会提出了实现基层治理现代化的战略举措，将乡村治理现代化纳入乡村振兴实施全过程，构建基层社会治理新格局。2019 年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步明确提出了推进乡村治理现代化、夯实乡村振兴基层基础的具体要求和战略任务。乡村治理现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态和底层微观设计，集中反映了国家在治理问题上认知理性的重大突破[1]5，乡村治理现代化的有效推进有助于国家治理现代化的整体跃升与深入发展，农业强不强、农村美不美、农民富不富直接关系到国家治理现代化的成色和底色。乡村治理现代化与城市治理现代化同样作为国家治理现代化的重要组成部分，二者在资源禀赋、发展程度、治理成效上相差甚远。与城市治理现代化的发展阶段相比，乡村社会受资源约束、制度环境、主体素质、思维观念等多重因素的影响更具多维性和复杂性[2]323。在城乡一体发展的政策导向和“一个都不能少”的共同富裕观指向下，加快补齐乡村治理短板尤为迫切。

在乡村治理实践中，资源与权力的双重下沉、自上而下的考核压力与逐级加码的任务摊派共同型塑了乡村治理异化的风险图景，在形态上表现为工作中的形式主义作风与群众满意度之间的张力；从运作逻辑的角度主要表现为基层组织的科层化取向；在时空对照的维度上呈现出村民自治的弱化、基层工作乡土性的衰退以及干群关系的疏离[3]121。这样的治理事实与国家治理现代化所要求的实现基层治理方式的民主化和科学化、治理手段的法治化和规范化背道而驰，面临新时代所建构的现代化的治理理念、公共规则和理论范式，乡村社会长期秉持的治理方式如果不能及时作出调整，必然会以一种自反性的后果对乡村治理本身构成严重挑战。如何重新理解认识和反思乡村治理的缺陷，消解治理异化的风险，构筑现代化的治理体系，已经成为理论界的重要课题。

二、乡村治理异化的问题具象

乡村治理异化的表现是多方面的，“反映了乡村治理所依托的微观政治社会系统内部的病症”[4]153，具体体现为治理主体、治理方式、治理关系等方面的张力问题，共同型塑了治理异化的村级实践样态。

（一）治理主体的张力：行政主导自治

行政主导自治源自两个方面的实践问题：村干部的“附属行政化”与村民自治能力的弱化。村干部行政化在某种程度上也是回应乡村社会对资源均衡配置的诉求，相伴而生的问题便是治理资源和行政任务的双重下沉，由此村干部的主要精力也更多是落实上级政府下派的各项工作任务。在这种行政化的任务压力下，村干部不再是半工半农的状态，而几乎将全部精力都放在了村级行政事务上，其收入也不再仅是误工补贴，而是具有工资性质[5]4。就笔者所调研乡镇的实际情况来看，村支书的工资每年大约5 万到6 万左右，村里的其他村干部，像会计、妇女主任等每年也会有3 到4万的转移支付，基本每半年发一次（不同地区根据经济发展状况以及工作强度的不同可能略有差异），这也就促成了其成为脱产的正式干部。正如D镇某领导所言：“现在村干部全部都是坐班制，晚上也要值班，所有节假日都要安排专门值班，……还要随时到镇上来开会，基本上是完全脱产。现在乡镇和村干部也算工作中的上下级关系，镇上对他们还是有约束力的。”（访谈记录：D 镇党政办，D01-20200807）由此观之，“基本补贴+ 绩效补贴”的类公务员报酬制度[6]111、“中心工作与日常工作”相结合的考核制度、“坐班制与考勤制”相结合的管理制度，共同形塑了乡村之间工作中的上下级关系，村干部附属行政化的行为特征明显，村干部的主要精力和工作规范越来越由乡镇政府的制度安排决定。

村民自治能力弱化的主要表现包括：一是村民参与村级事务的意愿不足；二是村民的意见或诉求缺乏权威，而且很少被采纳。首先，就村民自治意愿不足而言，主要源于其对自身利益的考量。村民对于涉及自身利益的事情可能会比较关心，对与自身利益无关的事情却很少关注，这是村民自治普遍存在的现实问题。笔者在访谈中了解到，“关于村民自治，只要是涉及村民自身利益的时候，可以说是不请自来，凡是村民认为和自己利益无关或关系不大的事情，我们请也请不动，这也是很现实的问题。”（访谈记录：E 镇HY 村党支部书记，E04-20200728）“村民参与村集体事务的积极性很低，每次召集村民开村民代表会议，都很少有人参加，可以说群众对自治的思想认知和整体素质还未形成。”（访谈记录：E 镇ES 村党支部书记，E05-20200817）其次，就村民自身而言，其所处于的人微言轻以及边缘化的角色身份，型塑了其“说与不说一个样，说多说少一个样”的固有认知，造成了村民自治自身发展的弱化问题。从现实情况来看，村民自治的水平和乡村社会经济发展的水平是不平衡的。乡村自治在官民之间存在某种难以调和的角色悖论，乡镇政府或村干部认为农民是独善其身的利己主义者，而村民则认为自己是人微言轻的边缘群体。正如托克维尔所言：“人民知道自己的真正利益之后，自然会理解：要享受社会的公益就必须尽自己的义务。”[7]709从这个意义上来讲，老百姓对村民自治所呈现的消极态度，在一定程度上解释了他们对“自治”这个词的理解模糊。

（二）治理方式的张力：命令代替指导

就目前乡村治理的具体实践样态来看，乡镇党委对村党组织的直接领导和村级书记、主任“一肩挑”的权力结构，共同型塑了乡镇在农村社会确立的一元化的行政权威主导。无论是县乡之间，还是乡村之间，最突出的表现就是签订目标责任书。从D 镇的实践来看：“上级政府要求每个科室、每个人员都要签订目标责任书，乡镇领导班子有领导班子的目标责任书，下边各科室有科室的目标责任书，而且要在规定的时间内全部完成……”（访谈记录：D 镇纪检干部，D02-20200807）乡镇政府在村庄治理中也同样如此。正如村干部所言：“上边啥任务都是命令式的，没有商量的余地，……直接要求我们村干部去把某某事做好。”（访谈记录：D镇ZN 村党支部书记，D05-20200823）

毛泽东同志早在《论联合政府》中就指出：“在一切工作中，命令主义是错误的，因为它超过群众的觉悟程度，违反了群众的自愿原则，害了急性病。”[8]1095可以说，在乡村治理现代化的转型过程中，命令主义的工作方式依然存在，这种工作方式在治理现代化的发展进程中需要作出适当的调整或转变。

（三）治理关系的张力：参与不足与监督乏力

就乡村治理现代化而言，最突出的表现就是要扩大基层民主参与，建构国家与社会的新型关系。但从基层治理实践来看，领导为主、指导不足的行政命令关系及其所形成的民惧官而畏监督的传统观念意识，已然固化于双方的认知当中，形成了上级监督无缝隙、同级虚监无意义、群众监督够不着的监督样态。

根据调研情况来看，当前农村地区基层民主监督渠道不畅主要表现在：一是农民自身闭锁了民主监督的渠道。主要是农民对自身权利意识认识不清，即使告知了其行使民主监督的权利，但囿于自身的固有认知，无力或不敢监督政府权力，更多表现为压抑服从或被动接受。二是就当前基层监督制度而言，更倾向于上对下的单向垂直监督，而对平行监督和群众监督有所忽视。村干部或乡镇政府“向上看齐、对上服从”的特点，使其更倾向于接受上级政府的监督，而对基层百姓的监督略有排斥。基层政府虽然能有效化解村民上访、利益冲突等基层矛盾，达到维护基层社会稳定的目的，但在发挥村民自主参与、民主监督的事情上却无法有效实施。“政府可以很好地处理公众对服务质量不佳的抱怨，却难以在方案设计上让公众参与。”[9]52

三、乡村治理异化的生成机理

乡村治理异化的表现是多重因素综合影响的结果，是由治理主体的理性逻辑导向、角色身份模糊及组织制度悖论所共同导致的。

（一）理性逻辑的导向

基层政府是由具体的人组成的，基层事务也是由具体的人操作的，而利益自始至终都是内嵌其中、潜在运行的基本推动力。

1．趋利形塑的谋利型政权

基层政府无论是作为热衷经营乡镇企业、自主决定治理资源配置的谋利型政权经营者[10]21，还是作为着力推动村集体经济发展的公益经营者[11]91，其中所展现出的深层次原因便是基层政府的趋利行为。这种行为既有积极的一面，即可以促进地方经济社会的快速发展；也有消极的一面，即过于追求经济发展而忽略基层民主建设和资源合理配置。以村集体经济增长为核心的排名管理、以在招商引资中拔得头筹为重心的竞争方式以及基层政府本身的自利性，构成了治理异化的深层根源。乡村治理是一个综合性的系统工程，经济发展只是其中的一个方面，民主法治、公平正义、公共服务、生态环境等都需要纳入基层政府的考量之中。基层政府如果成为一个只关注经济发展、从中谋取利益的趋利者，势必会产生公平缺失、民主异化、形式主义等问题，造成乡村治理新的内卷化。

2．政绩驱动下的晋升使然

作为行政人，基层政府固然应当完成上级交办的任务，履行好自己的职责，作为理性人，他们也不可避免地考虑自身进退，如何在有限的任期内尽快做出点可见的政绩，成为基层干部的普遍诉求和行为驱动。追求政绩的强烈意愿催生出一些基层政府集中各种资源打造政绩工程、形象工程的行为，比如中心村建设、生态旅游过度开发等，广铺摊子、乱上项目便成为基层官员凸显其政绩的一种表现形式[12]217。同时，一些基层政府还热衷于做为上级排忧解难之事，这也是将晋升意愿附着其中所表现的一种行政方式。对于自上而下的任务摊派，基层政府也是来者不拒，即使超出了自身的职责权限，也会通过被动应对的方式策略执行。于是，便出现了跨部门共谋、策略性变通[13]25或政策搁置、模糊执行[14]85等方式来转化或替代政策，以应付上级的检查考核。

3．权责失衡下的消极对待

基层政府在治理工作中所表现出的形式主义、痕迹主义以及策略主义的消极回应行为，一个重要原因便是基层政府面临的财权责失衡困境[15]67。基层政府除了要完成常规性工作、随时下达的中心工作或紧急任务以外，还要集中精力做好安全创建、经济发展、生态整治、防火防汛等各项工作，除了要完成目标责任书上的工作，还要完成自己制定的特色目标任务。在各种行政任务和考核压力面前，基层政府只能忙于制作检查材料，而没有更多的时间和精力去关注乡村治理成效是否真正落实到位。

（二）角色身份的模糊

乡镇政府和村干部均扮演着双重角色，他们既是上级政府在本地区的利益代表者，也是地区本身的利益代表者。乡镇政府、村干部以及村民因自身角色身份的模糊所型塑的行为表现，在一定程度上是对自身定位模糊所造成的互动行为异化的典型诠释。

1．乡镇政府角色：“指导者”与“领导者”

在乡村治理过程中，乡镇政府无论是一元化的行政权威主导，还是以命令代替指导的工作方式，抑或决策中的为民做主，种种行为偏差表现与其自身的角色定位存在一定关系，即领导有余而指导不足。这种全权代理的家长式管理显然不符合乡村善治的需求导向。乡镇党委对村级党组织的直接领导，以及村“两委”交叉任职、书记主任“一肩挑”的制度现实，催生出乡镇对村级组织的直接领导。囿于乡村治理任务繁重、利益诉求多元，基层政府在制度安排与法理基础之间难以真正做好平衡关系，乡镇政府在指导与领导的天平中也难以自持，其为了按时完成上级交办的任务、确保工作的顺利开展，更倾向于发挥行政领导职能。由此，制度安排和法理基础塑造了乡镇政府的双重角色身份，而双重角色身份在治理实践中的模糊不清抑或过度发挥行政领导作用，构成了乡镇政府一元化行政权威主导和命令主义工作方式的直接动因。

2．村干部角色：“当家人”与“代理人”

村干部双重角色身份的型塑有其内在的逻辑：一方面，村干部作为乡镇政府在基层农村开展工作的主要协助者，具有行政性的特征；另一方面，村干部又是村民选举产生的村庄集体利益的代表者，又具有民间性的特征。这种角色冲突在我国独特的现实场景和实践语境下，更多表现为上级政府的“代理人”角色，而村民自治的“当家人”角色弱化。村干部半工半农角色身份的模糊性，自然也就意味着其行为所遵循的制度安排的模糊性[16]71。村干部在协助上级政府完成乡村治理的各项任务时，必然需要依靠国家的制度规则或政府权威来实现更有效的治理。村干部身处双重角色而无具体行动规则，由此也更倾向于依赖政府权威进行治理活动，准政权化特征也就不可避免地凸显出来。

3．自治主体角色：村民自治与村干部自治

就自治主体角色而言，存在着法理上的村民自治与实践中的村干部自治两种角色悖论。村民自治虽然在法理上属于基层群众性自治组织，但就其发展历程和实践操作来看，国家意志的主导与行政权力的推动在其发展过程中发挥了十分重要的作用。在中国语境下探讨村民自治需要植根于我国现实的制度土壤，理解基层自治也需要在行政与自治的交互关系中加以把握[17]85。就农村自治主体角色而言，村“两委”班子与广大村民更像一种“核心—外围”的组织架构，这种架构可以说是治理转型期权力相对集中的政治体制在乡村社会和基层民主发展中的投影。村民自治实则是以国家行政权力主导推动的，而村干部作为国家在农村的代理人和国家政策的最终落实者，再加上村民对村干部较强的依赖性，必然强化了这一角色主体在自治中的作用。

（三）组织制度的悖论

治理异化的稳定存在与重复再生是组织结构和制度环境的产物，是决策过程和执行过程分离的结果[18]1。在很大程度上也是政策的文本化和治理的本土化、科层制的非人格化和行政关系的人情化所导致的直接后果。

1．国家政策的统一性与地方执行的灵活性

在治理现代化转型的背景下，国家鼓励地方或基层自主探索适合本地区发展的特色之路，在此基础上得到可供借鉴、值得推广的普适经验。也就是说，在治理现代化的过程中，国家实际上为基层治理创新保留了适度的灵活性和自主探索的空间，促进强化了基层政府策略性变通行为的制度化基础。如果说这主要是从自上而下的国家制度安排进行考虑，那么在具体的制度运作实践中也是如此。以“项目下乡”为例，农村治理的各类资源主要是以国家力量为主导的，作为项目资源的总供给者，国家层面的制度安排也是统一的。但是，由于区域之间发展的异质性与非均衡性、地方规范的复杂性与多元性，要求各类治理资源落地的适应性与精准性，这实际上就留给了基层政府更多自主探索和灵活处理的执行空间，而这种灵活空间成为责任转移或变通执行的契机或借口。

2．制度体系的文本化与自治体系的本土化

基层政府行为异化的另一重要因素可从制度文本化与自治本土化之间的关系中探讨。也就是说，各种制度化、文本化的政策要求与区域化、本土化的地方性制度之间是否能够实现共融与互嵌，在一定程度上决定了基层政府能否顺利推动乡村治理的现代化转型。现代化的意义不只是农村经济的发展，还应当包括政治秩序的建构、交往规范的形塑以及伦理文化的再生产，这其中所蕴含的关键要素是如何实现制度文本化与治理本土化的恰适，将制度细化融入本土经验可以说是治理现代化的先决条件。从基层治理实践来看，“国家法（制度文本）与民间法（地方性知识）的二元对立”[19]11，是当前基层政府行为异化的部分成因，即自上而下的科层体制所推行的公共规则与基层社会所认同的地方性规范之间存在张力[20]90。

3．科层制的非人格化与乡村关系的人情化

国家治理现代化的发展有效推动了政府机构运作的制度化和规范化，法治政府的建设和依法办事的工作机制成为基层政府行为的主流范式，弱化了人为因素在其中的影响，彰显出科层组织的非人格化特点。与行政机关的科层制不同，乡村社会作为以血缘关系、熟人网络为纽带的人情社会，有其约定俗成的处事规则和长期交往所形成的地方惯律，这种规则和惯律附着在共同的风俗习惯和文化传统的地方精神之中[21]55。基层政府始终处于非人格化的制度规则与人情化的乡村关系交融互嵌的工作场域之中，其行为逻辑不仅受到正式制度的影响，也深受乡村社会熟人关系网络的处世之道和差序格局主导下的情感顾虑的影响。乡镇干部和村干部也深谙这一规则，他们为了保障工作的顺利开展，借此来利用各种机会培养特殊关系。乡镇政府和村民之间遇到的沟通难题、工作矛盾以及解决不了的现实问题，就需要村干部出面调解或负责执行，乡土社会的矛盾和问题往往都能通过人情关系、血缘纽带、给个面子加以解决。

由此，上述部分动因之间的张力构成了乡村治理异化的外在风险，反映了治理能力与效能并未在资源输入增长的情况下实现同步优化[4]155，克服乡村治理异化，亟须弥合国家行政逻辑、集体自治逻辑与村民生活逻辑之间的缝隙，真正实现乡村治理的现代化。

四、乡村治理异化的路径转向

随着乡村治理现代化的推进和乡村振兴战略的实施，必然会对基层政府的治理方式和治理能力提出更高的要求，各种规范化、标准化、法治化的乡村治理模式也在倒逼基层治理实践的转型与变革。

（一）加强制度建设，确保基层政权合理运行

加强制度建设，弥合制度文本与治理实践之间的张力，实现二者之间的有效对接和有机结合，既使制度建设适应乡村治理现代化实践发展的需要，也使乡村治理现代化的实践发展沿着制度所建构的方向前进，制度建设始终是一个贯穿始末的问题。

1．改革转移支付制度。2019 年中央提出“健全以财政投入为主的村级组织运转经费保障制度，适度增加财政资金向基层政府和村级组织的转移支付力度”。规范现代财政转移支付制度，合理划分财权与事权，赋予乡镇和村一定的财政自主权，按照乡村治理现代化发展的现实需求，增强对基层政府财政支持力度，确保基层政府财事协调、权责对等。

2．强化监督问责制度。首先，规范上级政府及其职能部门对下级政府及其职能部门的监督。上下级之间、同级之间的权力监督是当前基层监督机制的主要形态，乡镇党委、纪委以及相关的科室要对村干部权力的规范运行、村级每季度的工作、项目资金的使用及村务公开等情况实施常态化监督，发挥“权力监督权力”[22]114的保障作用。其次，发挥好群众监督作用。乡村治理的场域在乡村，治理的主体是村民，基层政府在乡村治理中的作用发挥是否得当、治理成效的好坏，基层群众最清楚。只有把乡镇对村干部的“村庄外监督”和村民对村干部的“村庄内监督”有机结合起来，才能确保乡村治理沿着基层善治的方向前进。

3．完善村民自治制度。在信息化加速演进的时代背景下，智慧治理将成为弥补传统治理不足的重要方式。基层干部要积极动员广大村民参与村务管理、尊重农民意愿表达，主动宣传相关政策，运用现代信息技术手段将村务管理、组织运转、政策宣传、民众诉求等日常性事务，通过微信群、公众号等群众乐于接受的方式予以公开、宣传和回应，使村民由旁观者成为参与人、变公家事为自家事，提高村民参与的积极性。

（二）创新考核模式，坚持乡村治理需求导向

在加快推进基层减负的时代背景下，迫切需要构建简约高效的基层政府考核方式，规范和调适考核机制对基层政府工作的激励作用，发挥考核工作本身的实际效用及对乡村治理现代化的推动作用。

1．优化考核指标。将基层政府的政策执行情况、项目资金使用和基层民意纳入考核指标，针对不同的指标可以采取不同的考核方式，坚持标准化与差异化、客观性与灵活性相结合。如基础设施建设、项目资金使用、村集体经济发展等情况可以采取量化考核。对不易量化的指标，宜采取评价式考核。其次，坚持共性指标与个性指标相结合。在乡村治理过程中，基层政府各职能部门既有共同的目标任务，也存在各自分工负责、重点抓某项工作的情况。对于共同的任务可制定共性的考核指标，对于不同分管领域的事项可制定个性化的考核指标，采取差异化的考核。

2．改进考核方式。首先，转变重形式、轻内容的考评机制。对于考核结果要及时公示，防止将考核结果束之高阁、考核工作流于形式、考核结果都是“合格”，而起不到实际的效果和作用。其次，实施优者上、劣者汰的退出机制。对于那些年富力强、干劲十足、晋升意愿强烈的干部，有效的考核方式可以增强其工作的积极性，达到激励的效果。对于那些已经失去升迁机会或在工作中不能尽职的干部，要根据考核结果设定必要的退出机制，通过考核的压力，确保其能尽职尽责地工作。

3．健全考评主体。将上级考核、群众参与、第三方评估有机结合起来，发挥上级考核的权威性、群众参与的积极性和第三方评估主体的专业性。基础设施的建设、公共服务的提供、人居环境的整治以及一村一品的打造等诸多事项，通过多元评估主体的参与可以进一步提高乡村治理的质量和水平。

（三）明确政府角色，优化治理主体间的关系

乡村治理各主体间角色身份的模糊及背后的深层逻辑，极易造成基层治理内卷化的困境。县乡干部与村干部作为联接国家与农民之间的纽带，代表国家承担基层治理的责任，他们既是乡村治理中的合作主体，也有各自应当承担的具体职责。

1．明晰县乡权责边界。就县乡关系而言，县级政府在独特的结构位势下，理应充分发挥其政策和资源优势，在明晰自身权责边界的同时，有必要赋予乡镇更多的财政自主权与自主探索的行动空间。在这个过程中县级政府要履行好监督职责，只有在清晰界定县乡之间角色关系的基础上，才能确保各自职能配置的合理化。当然，县级政府也要做好自身权力的划分，捋顺“治官权”与“治民权”的边界，赋予乡镇必要的自主权，保证乡镇有权责为乡村社会提供更好的公共服务。

2．理清乡村治理关系。就乡村关系而言，乡镇政府直接负责政策落地、项目进村，组织村民选举，参与指导乡村社会治理的各项事务，乡镇作为村委会工作的指导者，应承担起指导村民自治的责任；作为乡村治理的责任人，应做好政策落地和推进乡村社会发展的各项工作。村干部作为由村民选举产生的乡村社会的当家人，既需要协助乡镇政府做好政策落地和项目进村的各项工作，也要积极引导村民自治，按照乡村治理现代化的要求，当好乡村社会发展的“领头羊”，做好带动乡村治理有效的“排头雁”，组织动员广大村民共同建设自己的幸福家园，创造自己的美好生活。

（四）转变政府职能，筑牢服务型政府的理念

就当前基层社会的现实需求而言，无论是推进乡村治理的现代化转型，还是回应基层民众的普遍诉求，迫切需要构建服务型政府。服务型政府所建构的治理理念并不是西方的“舶来品”，它原本就是脱胎于中国共产党意识形态的政府角色定位，映射在政府的自我定位和自我改革之中，服务作为其先在的伦理规范，不断重构政府的职能和职责体系[23]7。

1．创新服务方式。服务型政府的打造要坚持以公众需求为导向，以便民利民为原则。在乡村治理中对涉及农民利益和需求的问题，要及时回应、有效沟通、重在解决，疏通民主参与的权利表达渠道。可以借鉴浙江的“一窗式办理”“一站式服务”经验以及北京“接诉即办”的探索，不断推进乡村治理服务方式的现代化。

2．提高服务能力。乡镇作为服务人民群众的最基层政府，应当把建设乡村、发展乡村、振兴乡村作为基层工作的目标和责任，认真学习国家各项方针政策和各地创新实践，不断提高解决问题能力、化解风险能力和服务群众能力。基层干部作为乡村治理的主要行动者，要有应对和处置乡村社会发展中出现的各种问题的能力，这就要求基层干部要多了解基层、倾听民声、广集民智，根据实际情况作出决策、解决问题。“这也就是为什么习近平总书记反复强调要构建现代国家治理体系，打造现代国家治理能力，鼓励干部终身学习，克服本领恐慌，推动国家更好发展的重要原因”[24]10。