试论我国行政复议官制度的创建

梅献中

(韶关学院,广东 韶关 512005)

一、问题的提出

自从我国的行政复议法律制度建立以来,全国各地的行政复议机关、复议人员承担了大量行政复议工作,在法治国家、法治政府建设中发挥了重要作用。据统计,自1999年《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布实施以来,从2010年起,年均案件数量超过10万件,2018年全国行政复议案件达到25.7万件,与人民法院一审行政诉讼案件基本持平。①赵大程:《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》,载《中国法律评论》2019年第5期,第31页。截至2021年底,全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件。②张璁:《行政复议法修订草案提请一审 完善行政复议受理及审理程序》,载《人民日报》2022年10月28日,第6版。事实证明,行政复议对解决行政纠纷、化解社会矛盾、增进社会和谐、促进依法行政、建设法治政府,起到了十分重要的作用。但仍存在一些问题,如行政复议人员数量不足,任职资格宽泛,专业性不强,队伍不稳定,岗位吸引力不强。截至2019年,全国共有约4万个行政复议机关,但专职行政复议人员仅有1.8万人,平均每个行政复议机关不足1人。①赵大程:《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》,载《中国法律评论》2019年第5期,第34页。由于对行政复议人员缺少充分的激励与保障机制,难以形成激励性的环境氛围。在岗的行政复议人员专业化、职业化水平不高,影响了办案质量,制约了行政复议制度的效能。专职行政复议人员基本上都是政府公务员,在行政体制内接受统一管理。但行政复议工作却具有行政和司法的双重属性,需要突出独立性和中立性色彩,而现行体制并没有凸显其上述特性,只作为一般行政人员来管理。此外,“行政复议人员”这一称谓也不够规范,没有精练、准确地表达这个职业群体的身份。就像不能用“法庭审理人员”来替代“法官”一词一样,我们也不能一直用“行政复议人员”来笼统地指称他们,而简明化的“行政复议官”称谓,既能精练、准确地表达这个职业群体的身份属性,也能带给社会公众威严、端庄的印象。如果用之来指称、代替“行政复议人员”,就具有多重积极的意义,值得在《行政复议法》修改和复议工作实践中采用。②“行政复议官”这个称谓,在当前的地方政府改革文件中已有使用,如在中共广东省委全面依法治省委员会办公室起草的《广东省行政复议体制改革实施方案(征求意见稿)》中就有“探索建立由政府任命行政复议官以及评价、表彰制度”等表述。见2020年11月4日中共广东省委全面依法治省委员会办公室发布的文件(粤法治办函〔2020〕27号)。早在2010年,应松年先生就提出,为了提高行政复议的质量,应当对行政复议工作人员实行严格的资格管理制度。虽然他没有使用“行政复议官”这一称谓,但却蕴含了这一理念。③应松年:《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道 》,载《行政管理改革》2010年第12期,第50页。另外,“行政复议官”这一称谓,也有来自司法实务界的动因。如某中级人民法院法官程琥认为,有必要探索建立行政复议人员单独职务序列和晋升通道,增强行政复议人员的职业尊荣感。在修法时“可以考虑建立行政复议官制度”,并对行政复议官的条件、任免、管理、奖惩、职业保障等方面作出规定。④程琥:《发挥行政复议在化解行政争议主渠道上的比较优势》,《中国司法》2022年第8期,第70页。日前,正在公开征集意见的《行政复议法(修订草案)》第5条规定:“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”,并规定了对他们的考核管理要求。⑤《行政复议法(修订草案)征求意见》,中国人大网http://www.npc.gov.cn/flcaw/,2022年11月1日访问。虽然该草案没有使用“行政复议官”这一称谓,但笔者认为,似乎没有比这一名称更恰当的称谓了。

当然,称谓的变化只是外在的、形式上的,关键的问题是要建立适合行政复议官任职资格、日常管理、职业发展,以及相应的权利义务规范等法律法规制度。通过推进行政复议人员职业化改革,以建立严格监督和正向激励相结合的行政复议人员管理制度。⑥曹鎏:《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》,载《当代法学》2022年第2期,第53页。本文试从构建需要、任职资格、运行机制、权利义务等四个方面对创建我国的行政复议官制度加以探讨。

二、构建行政复议官制度的必要性

构建行政复议官制度的必要性主要有以下四个方面。

(一)形成稳定、可持续、专业的行政复议官群体的现实需要

《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第18条将领导职务分为10级⑦即国家级正职、国家级副职,省部级正职,省部级副职,厅局级正职、厅局级副职,县处级正职、县处级副职,乡科级正职、乡科级副职。,第19条将综合管理类公务员职级分为12级⑧即一级巡视员、二级巡视员,一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员,一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员,一级科员、二级科员。,给公务员提供必要的上升通道,既有利于发挥他们的主动性和积极性,也有利于保持队伍的稳定和工作的连续性。从最初的“行政复议员”或“助理行政复议官”,逐步发展到“行政复议官”。在这个过程中,根据业务水平、专业技能和工作业绩等赋予他们相应的行政复议职级,有利于形成稳定、可持续、专业的职业群体。正如有学者所言:“衡量一个社会职业是否成熟,重要标志之一就是是否存在相应的职业群体。”①耿宝建:《行政复议法修改展望》,法律出版社2016年版,第46页。我国的行政复议制度之所以尚未充分发挥出应有的效能,与没有形成稳定、可持续、专业的行政复议职业群体有一定的关系。

(二)行政复议人员工作岗位性质的充分体现

行政复议人员的身份具有双重性②近年来,不少地方建立了行政复议委员会,吸纳部分社会人士进入复议人员队伍,但起主导作用的仍然是行政复议机关里的公务员,公务员至少占了1/2。,他们的主要工作不像其他公务员那样进行日常管理或行政执法,而是裁判案件,在审理行政复议案件期间是居中裁判者,解决行政纠纷是他们的工作职责和岗位价值所在。从这个角度而言,对行政复议人员的考核评价和职级安排也应当不同于其他政府公务员,而应当参照性质相近的对法官的考核评价和职级安排。《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)第26条将法官等级分为12级③即首席大法官,一级大法官、二级大法官,一级高级法官、二级高级法官、三级高级法官、四级高级法官,一级法官、二级法官、三级法官、四级法官、五级法官。,虽然级数与《公务员法》规定的综合管理类公务员职级一样多,但却体现了其专业性和技术性,而《公务员法》却没有充分体现行政复议人员专业性和技术性。同时,《法官法》第28条规定,对法官等级的确定,以法官德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限等为依据,其中对“业务水平、审判工作实绩”的要求体现了对专业性、技术性的考量,值得在对行政复议人员考核评聘时参考。除法官外,与行政复议人员工作性质相近的还有仲裁员,如民商事仲裁员、劳动人事仲裁员等。与行政复议不同的是,民商事仲裁和劳动人事仲裁审理的“两造”,都是平等的民事主体,他们的关系不是行政法上的行政主体与行政相对人的关系,仲裁事务不涉及或较少涉及公共利益,仲裁员的选任及案件审理程序、办案方式可以更加灵活,甚至多数仲裁案件的仲裁员完全可以由社会人士担任,仲裁机构不用考虑他们的职级晋升和职业发展问题,他们有自己的工作岗位和职业发展空间。行政复议与仲裁不同,不但申请行政复议的申请人和被申请人之间存在着行政主体与行政相对人的关系,而且除了一些地方聘请部分社会人士兼任行政复议人员外,其他行政复议人员基本上都是政府公务员。加之复议事务事关公权力的行使和公共利益的维护,复议案件的审理程序和处理方式,显然不能将仲裁的做法和经验照搬,对行政复议人员的要求也应当充分照顾到行政复议的主体、对象、性质、内容等特殊性。就此而言,对行政复议人员的管理和考核,应当更多地参考法官制度,而不是仲裁员制度。对此,我们不妨将人民法院、行政复议机关、仲裁委员会列表加以对比(见表1)。

表1:人民法院、行政复议机关、仲裁委员会的性状比较

从表1可以看出,在人民法院、行政复议机关、仲裁委员会三个裁判机构中,虽然人民法院和行政复议机关都是公权力机关,但人民法院由于其司法终局性,且掌握绝大部分案件的强制执行权,所以其终局性、强制性都最强,但与当事人之间的平等性、当事人对法官的自主选择权、人民法院处理案件的灵活余地都比较弱。仲裁委员会正好与人民法院相反,行政复议机关居于二者之间。当然,这个比较是相对的。依此角度观察,采用“行政复议官”称谓,而不表述为“行政复议人员”或“行政复议员”,更符合该职业群体的身份性质和法律地位,更具可采性。

(三)行政复议人员职业晋升发展的现实需要

与法官相比,行政复议人员与之具有较多的共性,除了行政复议的被申请人与复议机关之间存在上下级的领导与被领导关系外,其他方面几乎相同:居中的裁判者、纠纷的解决者、公权力的掌握者、公共利益的维护者、国家公职人员身份的拥有者,以及较强的专业性、技术性等。对此,组织人事部门应当参照对法官的管理方式,充分考虑行政复议人员的职业特点,对行政复议人员的考核、晋级等进行有针对性地安排,而不应当作为一般公务员来管理。事实上,随着行政复议经验的积累、专业技能的提升,行政复议人员之间必然存在能力、水平的差距。如果上级复议机关的复议人员中相当一部分是从有丰富经验和有较强业务能力的基层复议机关里选拔上来的,那么,对下级复议机关指导的针对性、专业性和权威性便能得以充分体现,其指导意见更容易被认同。由于上下级行政复议机关和复议人员之间是相互贯通、逐级选拔的,高素质的行政复议官职业群体也将形成合理的人员梯队。

(四)行政复议官与社会人士兼任的复议员互为补充

作为政府公务员的行政复议官与行政复议机关外聘的社会人士担任的行政复议人员,并不存在身份、称谓上的冲突。作为政府公务员的行政复议官是一个相对稳定的群体,应当保持其相对稳定性。有稳定性才有连续性、专业性,才能确保行政复议制度充分发挥其效能。外聘担任行政复议人员的社会人士,属于相对固定的人员的群体。这一群体具备丰富的专业知识,但稳定性和连续性较弱。从行政复议制度的重要性而言,中坚力量是作为政府公务员的行政复议官,而不应是行政复议机关外聘的社会人士。社会人士在接受委托审理行政复议案件期间,是案件的复议小组(或复议庭)的组成人员,享有相应的审理权力,获得相应的工作报酬,接受相应的法纪约束。一旦案件结束,他们就回归本单位。当然,对在复议工作中表现出色的社会人士,复议机关可以进行表彰、奖励,或者长期聘用。对此,可参照人民法院的人民陪审员制度,建立行政复议机关的“社会行政复议员”,必要时可由社会行政复议员担任某个重大、疑难、复杂的行政复议案件的小组组长(或主席、主任等)。行政复议官与社会人士兼任的行政复议员各有长短,既能相互合作,也能相互弥补,共同完成行政复议案件的审理工作。

概言之,建立行政复议官制度对作为政府公务员的行政复议人员的职业发展、行政复议职业群体的形成,以及整个行政复议制度完善具有积极意义,只有建立稳定、可持续、专业的行政复议官群体,我国的行政复议制度才能更好地发挥作用。通过打造革命化、正规化、专业化、职业化的行政复议专门队伍,以建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出,要“全面深化行政复议体制改革,全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设”,“基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。”要实现上述目标,就应进一步重视行政复议人员的革命化、正规化、专业化、职业化建设。

三、行政复议官的任职资格

什么样的人才能担任行政复议官呢?对此问题,无论是《行政复议法》还是《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)等法律法规,以及地方立法和规范性文件,都鲜有明确规定,更缺乏一套完整、详实、可操作性的规范。且对一直沿用的行政复议人员制度,各地方标准不一,入职门槛有高有低,基本上未明确对行政复议人员专业性、技术性要求,相关制度难以体现行政复议人员的“职业尊荣感、稳定感”①耿宝建:《行政复议法修改展望》,法律出版社2016年版,第46页。,这对行政复议职业群体的形成和行政复议事业的发展,显然是不利的。对此,应当以我国行政复议制度的实践为基础,适当借鉴吸收域外有益经验,完善我国行政复议官的任职资格。

(一)国家立法对行政复议人员任职资格的规定尚需进一步完善

行政复议人员应该具备哪些资格呢?对此,《行政复议法》《行政复议法实施条例》等法律法规的规定比较粗疏。《行政复议法》对行政复议人员的任职资格未作具体规定,该法第24条、第34条、第35条规定,行政复议机关工作人员在行政复议活动中,有徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的,可根据情况分别给予行政处分或者追究刑事责任。《行政复议法实施条例》弥补了《行政复议法》的不足,提出了基本的任职条件,在第4条规定:“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力,并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”该规定提出了担任专职行政复议人员应具备的四个条件,即:(1)品行;(2)专业知识;(3)业务能力;(4)取得相应资格。但品行应达到什么程度,专业知识应具备哪些,业务能力水平应当如何,相应资格具体是指什么,授权“国务院法制机构会同国务院有关部门规定”。不过,国务院法制机构(包括机构改革后新组建的司法部)会同国务院有关部门制定的具体办法尚未出台。2018年4月,司法部颁布了《国家统一法律职业资格考试实施办法》,其中第2条规定:“……行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员,应当通过国家统一法律职业资格考试,取得法律职业资格。”该规定首次明确提出了初任的行政复议人员,应当通过国家统一法律职业资格考试并取得法律职业资格,否则,不能担任行政复议人员。但行政复议人员应具备的品行、专业知识和业务能力,仍有待《行政复议法》及其实施条例在修订时予以进一步明确。②《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》第6条规定:“国家建立革命化、正规化、专业化、职业化行政复议人员队伍。国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议执业规范,加强对行政复议人员的培训、考核和管理。行政复议机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”该规定相较现行有关法律法规规章规定,一方面,增加了对行政复议人员队伍革命化、正规化、专业化、职业化的要求,另一方面,提出要制定行政复议执业规范,加强对行政复议人员的培训、考核和管理。

(二)地方立法的规定差异较大

随着《行政复议法》尤其是《行政复议法实施条例》的实施,不少地方着手制定了本地区的行政复议人员资格任用与管理办法。如《天津市行政复议人员资格授予及管理办法》第6条规定:“符合下列条件之一的,经书面考试合格,可以授予复议员资格:(1)具有大学专科或法学中等专业以上学历的;(2)具有十年以上工龄或从事政府法制工作三年以上的。”第9条规定:“在行政机关法制机构内工作的下列人员,由所在机关法制机构,按行政隶属关系逐级报市政府法制办公室推荐,履行审批手续后,可以授予复议员资格:(1)具有法学研究生以上学历的;(2)具有律师资格的;(3)在原人民法院和人民检察院具有助理审判员、助理检察员以上专业职务的。”同时,该办法第7条还规定了经过口试授予复议员资格的条件。另外,该办法根据工作岗位的不同,将复议人员的资格划分为三种:(1)复议员资格;(2)助理复议员资格;(3)书记员资格。《天津市行政复议人员资格授予及管理办法》的规定较为详细、周密,值得其他地区借鉴。此外,《湖南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》《河北省行政复议人员资格管理办法》《广东省行政复议工作规定》《海南省实施〈中华人民共和国行政复议法〉办法》等规定明确,具有助理审判员、助理检察员以上专业职务的,可授予行政复议员资格。这在实际上打通了行政复议官与法官、检察官之间的交流渠道,使行政复议官的来源更加多元化。不过,相关规定仍显得比较粗疏,可操作性弱,而且,缺乏行政复议官直接转聘为法官或检察官的规定。

(三)行政复议官任职资格的域外经验可资借鉴

建立我国的行政复议官任职资格制度,可借鉴域外经验。在日本,《行政不服审查法》在审理主体中建立了审理员制度,审查机关的行政厅需制作审理员名簿并进行公布,以增强透明性。在审理员的选任上,该法规定,一般情况下应从审查机关本厅的职员中指定,但与审查有利害关系或曾参与审查请求相关工作的审理员应当回避。同时规定,可以聘用外部人士作为审理员,成为固定职员。①应松年:《对〈行政复议法〉修改的意见》,载《行政法学研究》2019年第2期,第6页。在美国,一半以上的州实行行政法官集中使用制度,即在州政府内部设立一个统一的行政听证办公室,所有行政法官由该办公室任命和管理,任期固定。通过这一制度,实际上形成了一个行政法官团体。②耿宝建:《行政复议法修改展望》,法律出版社2016年版,第92页。虽然以上域外制度对行政复议相关的制度规定不同,对审理人员的称谓也不同,日本叫审理员,美国叫行政法法官,但行政复议人员的选拔、任用和管理都有一套相关的制度。

我国《国家统一法律职业资格考试实施办法》规定,初任行政复议人员应当通过国家统一法律职业资格考试,并取得法律职业资格。地方层面对学历、年龄和考试要求也有相应规定,但各地规定有差异。行政复议人员的选任缺乏统一、明确、具体的标准,难以保证行政复议人员的素质和相应能力,难以形成稳定的行政复议人员群体。在此情况下,由国家统一规定行政复议人员的任职资格很有必要。一方面,应规定通过国家统一法律职业资格考试、取得法律职业资格作为基本条件;另一方面,对品行、专业知识和业务能力也加以明确规定。可参照《法官法》的规定,并做进一步的细化。同时,考虑到行政复议官与法官工作方式和任职资格的相似性,应建立法官与行政复议官的交流机制,既可以将人民法院行政审判庭的法官调任行政复议机关担任行政复议官,也可以将行政复议官调任人民法院担任行政审判庭的法官,还可以从从事行政复议、行政诉讼业务工作的律师中选拔行政复议官。《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出,要“完善从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官、行政复议人员制度”,这就拓宽了行政复议官的来源渠道。

另外,行政复议官是类似于法官的行政司法人员,工作岗位性质类似于行政执法人员和行政机关普通公务员,但又应有一定的特殊性。对其资格要求既要考虑法律专业知识的掌握,也要考虑对行政体制运作规律和特点的把握。虽然行政复议具有司法性的特点,但行政性才是它的主要属性。一方面,行政复议官作为行政机关招录的公务员,应当接受所在单位的统一管理与考核,完成单位交办的工作任务,不但应遵守法律法规和行政规章的要求,而且应遵守上级行政机关和本单位的规范性文件以及各项规章制度的要求;另一方面,行政复议官作为行政争议的裁判者,在履职过程中,还应保持公正性,不得偏向行政争议的任何一方。对其管理,应尽量保持其超然性,减少与行政争议双方和社会各界的不当接触;对其考核,应以参与审理案件的数量和质量为主要指标;对其培训,也应侧重《行政复议法》《行政复议法实施条例》《行政诉讼法》等。由于行政复议官与人民法院行政审判庭的法官具有职业上高度的同质性,初入职的行政复议官应向经验丰富的行政审判庭法官学习。双方可以互派人员,并进行双向交流。必要时,人民法院可以派员支持行政机关的行政复议工作。复议机关从通过国家法律职业资格考试又有一定行政执法和管理经验的行政机关公务员中选拔行政复议官。对年轻的大学毕业生而言,在通过国家法律职业资格考试和公务员考试后,可以在行政复议机关从事辅助性工作。符合条件的,优先担任行政复议官助理。经过一定时间的锻炼后,符合要求的复议官助理,可以转聘为正式的行政复议官。

四、行政复议官的运行机制

作为一种法律制度,行政复议官制度的顺利运转,有赖于明确其管理主体、提供其工作平台、完善其审案机制、规范其权利义务。只有这样,才能切实增强行政复议的公正性、效率性和权威性,以解决行政争议,实现法律秩序等公共利益。①杨建顺:《行政复议制度改革构想》,载《检察日报》2019年11月20日,第7版。

(一)行政复议官的管理主体

如果说,《国家统一法律职业资格考试实施办法》规定初任行政复议人员应当通过法律职业资格考试并取得法律职业资格,解决了任职资格的初始条件的话,那么,行政复议人员任职的配套条件、管理体制机制则尚待完善。有待提高立法位阶,由国务院制定相应行政法规或者由全国人大常委会在修改《行政复议法》时直接规定相关内容。笔者认为,行政复议体制改革后,应由司法行政机关统一管理行政复议官,建立各级行政复议官管理库。如由司法部建立全国性的行政复议官管理库。各省、自治区、直辖市建立本地区的行政复议官管理库,各市、县、区分别建立本地区的行政复议官管理库。各个级别的管理库相互联通、数据信息共享,并向公众公开。行政复议机构可具体负责行政复议官的选任、培训、考核、评级、交流、奖惩等日常工作。

长期以来,我国的行政复议人员缺乏系统化的专门培训,业务水平一直难以快速提升,加上人员流动性大、稳定性不足,导致行政复议人员队伍整体的专业性、可持续性和稳定性都受到了限制。因此,要根据行政复议工作的特点进行培训,并逐步建立起专业化的行政复议人员队伍。县级以上人民政府司法行政部门统一承担行政复议工作后,应当做好系统化、专业化、长期化的培训工作。当然,也包括考核、交流等其他工作。《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出,要“完善法律职业准入、资格管理制度,建立法律职业人员统一职前培训制度和在职法官、检察官、警官、律师同堂培训制度”。笔者认为,还应当把行政复议官的培训也列入同堂培训之中,而不应限于培训法官、检察官、警官和律师。另外,在行政复议官的评级上,可参照《法官法》的规定,对行政复议官的职级分为12级,如首席大复议官,一级大复议官、二级大复议官,一级高级复议官、二级高级复议官、三级高级复议官、四级高级复议官,一级复议官、二级复议官、三级复议官、四级复议官、五级复议官。这样设置的好处是:一是与法官、检察官、监察官的职级相对应,便于相互之间的岗位交流;二是职位清晰,简洁明了,便于操作;三是可为行政复议官提供一个可预期的、稳定的职业发展前景。②《中华人民共和国监察官法》第25条第1款规定:“监察官等级分为十三级,依次为总监察官、一级副总监察官、二级副总监察官,一级高级监察官、二级高级监察官、三级高级监察官、四级高级监察官,一级监察官、二级监察官、三级监察官、四级监察官、五级监察官、六级监察官。”该法对监察官级别的划分和称谓虽与法官不同,但对建立行政复议官制度同样具有借鉴意义。

(二)行政复议官的工作平台

如前所述,根据《行政复议法》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》的要求,除海关、国税、金融、外汇等实行垂直领导的部门继续由上级主管部门行使行政复议职权外,其他部门的行政复议职权均应由司法行政机关行使。由此可见,司法行政机关应是今后行政复议官的履职机构和工作平台。此时,司法行政机关在成立咨询型的行政复议委员会外,在相关工作机构设置上,是组建行政复议办公室还是行政复议服务中心,抑或是其他名称的机构、平台呢?从目前的情况来看,全国多地的做法并不一致。如广东省中山市在司法局设立“行政复议科”(市人民政府行政复议办公室),负责受理向市人民政府提出的行政复议申请,承办行政复议案件的调查、取证、核查、听证、审议、决定等工作。该市还将在建立专业化行政复议工作队伍、优化行政复议委员会制度等方面进一步深化改革。①张房耿、陈娟:《设立调解对接工作站,行政复议案件应调尽调》,载《中山日报》2021年4月12日,A01版。广东省佛山市机构改革后,将原法制局“行政复议与应诉科”在司法局分设为“行政复议科”“行政应诉科”,原加挂的“佛山市人民政府行政复议委员会办公室”相应地调整为“佛山市人民政府行政复议办公室”。根据行政复议体制改革的要求,2021年7月1日,升级改造后的广东省江门市行政复议服务中心正式挂牌成立。该服务中心集接待、立案、阅卷、调解、听证、审理和档案管理等功能于一体,设有接待大厅、调解室、听证室、庭审室和档案室,配备了专业的信息化办公系统,为群众参与行政复议提供一站式服务。上述三地的行政复议平台名称不一,内设机构各异,数量多少也不同。对此,笔者认为,根据改革精神,若司法行政机关仍然统一代表本级人民政府,行使原来分散在各个不同的行政机关的行政复议职权的话,必然导致工作负荷过大。行政复议的专业性、技术性较强,复议工作的总量并非小数。改革后,如果单靠新设立的一个行政复议科(或处、局)集中受理之前分散在不同行政机关里的行政复议工作,难以高质量完成繁重的行政复议任务。因此,佛山市的模式相对而言比较科学合理,即将行政复议平台切分为行政复议科、行政应诉科两部分②实际上,根据工作需要,内设机构还可以扩充。,再加挂人民政府行政复议办公室牌子,就显得比较周全。江门市设立行政复议服务中心,同时将中心职能切分为数个科室,也值得肯定。当然,由于各地经济发展水平、人口规模、案件数量等情况并不相同,各地可以根据本地情况灵活增减行政复议部门内设机构的规模和数量。

(三)行政复议官的指派

在每个具体的行政复议案件中,行政复议官的组成,是参照人民法院法官的指派模式,还是参照仲裁委员会仲裁员的当事人选择模式呢?目前的学术研究很少涉及这个议题。笔者认为,行政复议是国家公权的体现,涉及行政权力的行使,在性质上不同于平等主体之间的民商事纠纷,自由处分余地较小,因而,不适合采用当事人选择模式,而应采用法官审理案件或公务员行政执法那样的指派模式。若行政复议官与本案有利害关系,应当回避的,具体办法可参照《法官法》《公务员法》的规定执行。在新修订的《行政复议法》中也应当完善对行政复议官的回避制度。同时,为彰显行政复议的中立性、公正性,增强行政复议的公信力,避免陷入以往公众对行政复议制度所谓“官官相护”的误解,应当采取措施弱化或平衡行政复议的行政刚性,增强其司法性。有学者认为,发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,要以增强行政复议公正性为核心,而增强行政复议公正性的关键在于强化行政复议的司法性。目前我国行政复议制度总体上行政性有余、司法性不足。③马怀德、李策:《行政复议委员会的检讨与改革》,载《法学评论》2021年第4期,第18页。那么,为增强行政复议的司法性、公正性,除加强监督、促进公开、发挥公众参与的作用外,还可以从行政复议官的指派上加以改进。如,在涉及赔偿、补偿、款额数额确定等行政复议事项上,允许复议申请人有从行政复议官名册中选择复议官的权利,类似于民商事案件中申请人有从仲裁委员会名册中选择仲裁员的做法。再如,对本司法行政机关提起的行政复议,不能再由本司法行政机关代表同级人民政府行使审理权,而应当改变管辖主体,由行政区域外的其他复议机关或者上级复议机关受理案件并作出行政复议决定。

五、行政复议官的权利和义务

行政复议官的权利和义务规范建设是我国行政复议制度的短板弱项。《行政复议法》《行政复议法实施条例》,抑或是地方性法规,对此都没有作出系统的规定;现有规定,也多是重申《公务员法》的内容,没有对行政复议相关内容作出具体安排,针对性、可操作性不强。近年来,随着改革开放和法治政府建设的推进,行政诉讼的配套制度建设进度得以加快,但是,对于专职的行政复议官及兼职的社会复议员在承担行政复议工作任务期间,相应的权利义务的内容没有具体、明确、统一的规定。近年来,有学者提出:“行政复议委员会委员不当或者违法行使有关权力,如何确定其法律责任是不可回避的问题”。①唐璨:《我国行政复议委员会试点的创新与问题》,载《国家行政学院学报》2012年第1期,第35页。因此,明确行政复议官的权利和义务,以打造一支稳定、可持续、专业的行政复议官队伍,显得尤为必要。

笔者认为,行政复议改革可以借鉴对法官的选拔、考核和管理做法,但应有针对性,因为行政复议的本质是一种特殊的行政行为而非司法行为,行政性依然是它的本质属性;行政复议官的本质是具有裁判权的专业性、技术性行政公务人员。行政复议要突出效率、简化程序、及时得当,防止久拖不决,否则,将有损人民政府的公信力和权威性。应当“摒弃那种跟在行政诉讼制度建设后面亦步亦趋的方法论,应立足于行政机关本身的职能和使命,注重充分突出并切实把握和体现行政复议自身的规律和特点,架构能够实现行政复议应有地位和作用的行政复议制度。”②杨建顺:《行政复议制度改革构想》,载《检察日报》2019年11月20日,第7版。笔者认为,应紧密结合行政复议工作行政性与司法性的双重属性,以及行政复议制度改革的未来取向,着眼于行政复议官职业共同体的建立与发展,在立足于专职行政复议官公务员身份的基础上,明确并细化专、兼职行政复议人员的权利与义务、权力与责任。具体权利义务的设定,可在结合《公务员法》《法官法》《中华人民共和国仲裁法》等规定的基础上,突出行政复议工作的特殊性加以科学设置。综合上述法律的规定,行政复议官的权利设置大致可包括:(1)职业保障权;(2)职级评定权;(3)独立复议权;(4)回避权;(5)调查取证权;(6)专业培训权;(7)交流任职权;(8)个人信息保护权;(9)社会福利权。具体义务设置大致包括:(1)回避义务;(2)不兼职义务;(3)禁止单方接触义务③“禁止单方接触”并不同于回避,具体含义是指行政复议机关不得回复将来可能成为行政复议案件的个案请示答复,行政复议机关原则上不得单方接触一方当事人,如果行政复议机关基于正当理由接触一方当事人,必须告知另一方当事人并做成笔录,供另一方当事人事后查阅。参见章剑生:《现代行政法专题》,清华大学出版社2014年版,第266页。;(4)平等对待当事人义务;(5)接受培训义务;(6)勤勉履职义务:(7)保守秘密义务;(8)接受监督义务。当然,上述权利义务的设计未必周全,也没有对专、兼职复议人员进行区分,实践中可以进一步细化、完善。

余论

行政复议官制度,主要包括行政复议官的任职资格、运行机制、管理主体、工作平台、运行机制,以及他们的权利和义务,但还涉及相关配套制度,如还涉及相关人、财、物的配备,组织、人事、社保工作,纪检监察工作,上下级行政复议机关之间的关系,以及与人民法院、人民检察院、仲裁委员会、律师协会等部门或组织的衔接等多方面的制度,需要深入探讨和系统建构。行政复议的功能定位,并非单个功能的简单叠加,而是立足于法律功能的体系化整合与整体化升级。①曹鎏:《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》,载《当代法学》2022年第2期,第46页。本文对上述问题的探讨,只是粗浅的尝试。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化、改革完善行政复议制度的大背景下,进一步推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同,以实现法治政府、责任政府、有为政府建设的目标。作为行政复议制度重要组成部门的行政复议官制度,对其进行理论探讨和制度建构,具有十分重要的现实意义。