西部山区乡村治理中人才采购“一二三”模式的探索——以贵州省剑河县为例

黔东南广播电视大学 李聪聪

一、乡村治理中村干部的现状

剑河县位于苗疆腹地（传统上的“苗疆”一般指今贵州剑河、台江、雷山、丹寨、榕江及三都等地区），属于典型的山区，经济发展的条件相比中东部地区更艰难，在参与市场竞争中可承受市场冲击更脆弱，现有村寨集体产业薄弱。想要在发展上追赶中东部地区，人才下沉必须更加坚决，作为乡村治理主体的村干部的基本素质，更为显著的摆在社会经济发展的突出位置。

2021年村“两委”完成了换届，为了适应新形势下乡村治理的需求，剑河县竭力推行实现村“两委”换届“三升一降”。经过各方努力，全县村干部基本实现了“三升一降”的目标，即“‘两委’中党员比例明显提升、大专以上学历占比明显提高、女性干部明显增多，村（社区）两委成员平均年龄明显下降”，换届后总体上都有了一定程度上的改善。整个村干部队伍有了质量提升，但是因为历史欠账较多，留在村内对年轻人吸引力不强，目前来看很多村寨原有的突出问题依旧没能从根本上化解。虽然这其中有本地的特殊因素存在。比如，在传统认识上，农村基本生活的物价要比城市低，但剑河县的地形是山高谷深，村寨封闭性强，交通不便，带来物价更高，常呈现“价格倒置”现象。村寨的物价比乡镇高，乡镇的物价比县市高。这主要是交通不便，而生活物品的工业化和本地生活资源的稀缺带来的特殊现象。而这又给乡村生产和生活带来比城镇更难发展的制约，这其中运输成本和区域产量是主要限制因素。另外原本基层治理是需要人数最多、能力最强的人来干，现在是人数倒置，资源倒置。但是在普遍的治理障碍上，普遍性依旧较为突出，主要表现在：

（一）集中决策依旧困难

虽然体制上实现了村支书、村主任职务的“一肩挑”，但是限于传统上村党支部和村委管理的分工，以及传统上熟人社会权威的沿袭，在村内依旧是家族人数多、家族资源掌控多的人在民众中影响力更大，这给现实的行政治理既带来帮助也带来了阻碍。本村人都彼此知根知底，这给村寨治理上带来信息足够、决策精准上的优势，也因为熟人间的权威较弱从而带来劣势。从传统上熟人社会的人情管理模式转化为现代化法律或契约的法条管理模式还需要较长的时间，也才更有可能在村内实行完全性的行政治理。而在当下，村内人情面子下的权力运行依旧是主要方式，这在村内决策过程中也体现的较为明显。

虽然村支书（主任）“一肩挑”在身，但在决策过程中依旧要衡量各个村干部背后的支持者和每个人的利益诉求。如果是合并村就更为明显，无论哪一个自然寨的人担任村支书（主任）都要平均地考虑其他自然寨的利益，并且要听从其他寨的意见，不然即使政策、项目实现了决策，在推行的过程中落地的阻力也会相当大。而这会给决策的效率带来致命伤害，甚至出现决而不断，这不但违背“一肩挑”的初心，也给现实带来巨大伤害。合并村经常出现类似于村支书要添置一根旗杆，而副支书所在的小村寨反对最终作罢的现象。

（二）年龄偏大，学历偏低依旧严重

目前，乡村治理的最大难点是人才难留，一个一千多人户籍的村寨留在村内的年轻人不超过二十人，这是个普遍的现象。结果就是村干部的来源很难实现年轻化，特别是主要负责人。因为村内发展有限，年轻人对外部城市生活更加向往和适应，对留村参与治理没有积极性。虽然经过换届的调整，但除个别村寨外，县域内村干部年龄整体上依旧偏大，全县村“两委”人员共计1557人，平均年龄45.33岁，30岁以下的仅仅占到7.7%（见表1），60岁及以上的占到10.2%。整体上村“两委”的学历也普遍较低，其中将近三分之二（62.3%）的人员是初中及以下学历，专科（含在读）及以上的学历的仅仅占到17%（见表2）。年级偏大和学历偏低带来直接影响是思想保守，对政策的解读不精准，对村内政务性工作不适应程度高，特别是现代以文件下达，电脑办公为基本要求，在材料收集和资料电子化的要求下就更加困难。偶尔还会出现村干部看不懂文件，甚至看不懂通知的现象。

表1 剑河县第十一届村（社区）“两委”人员年龄统计表

表2 剑河县第十一届村（社区）“两委”人员学历统计表

在现实中，这种困难超出现代办公需求的想象，在一些村寨村干部全部是年纪大的人。就连最基本的会议电子显示屏的会标使用，文件的打印、复印，视频会议设备的开关机，甚至一个手机办公APP的登陆都不会，这已经不是效率低的问题，而是根本不能实现办公的问题。在脱贫攻坚阶段，国家为这些村寨配备了现代化的办公设备，期间都是由脱贫攻坚驻村工作队成员来帮助操作，现在是由乡村振兴工作队成员帮助处理。但是一旦乡村振兴工作队不在村内，就出现村内事务停滞的现象。因为文件打印不出来，出现了没办法填表上报材料的现象。而将来一旦乡村振兴工作队离开了，就更会出现工作瘫痪了。这已经成为一个严重制约西部山区村庄有效治理的因素，这对乡村的高效治理和乡村振兴带来极大困难，乡村人才的匮乏已经成为乡村发展的最大障碍。

（三）村干部的兼职属性凸显

目前村民自治条件下，村干部属于兼职，绝大多数村干部是从事农业或经商与村干部同时兼顾，并不是职业村干部。带来最大问题就是不负责任，因为村干部工资不是其全部收入，甚至不是主要收入部分，这就造成村干部不在乎村干部职务和村干部工资，进而责任心不强。另外这种兼职性质也严重影响工作进度，因为村干部是兼职性质，一旦公务和家事冲突，村干部先行处理的一定是家事，这在农忙时节也特别明显，一旦到农忙时节基本上村中事物就要搁浅、无人问津，带来很多治理工作的积压，最终影响后续工作的推进。

更为严重的是村干部的兼职性质，使得村干部在村寨治理中常出现依照农户自身意愿行事，而违背行政要求。因为行政治理是针对多数人的有益治理，难免会和个别人的利益冲突。但是村干部在面对这种情况时，因为自己与村民的个人关系和利益互利，特别是传统上熟人社会的脸面问题，让村干部很为难，就是宁可得罪政府而不得罪农户，甚至违法、丢职，因为这也不是主业，就不存在更多的畏惧。这给乡村治理中的公正性和法治化打了折扣，甚至影响了正常的治理。

村级管理是整个行政管理的最底层，是真正直面百姓的层面。常说“上面千条线，下面一根针”，其实这更像一个漏斗，村级将上面所有的工作收集到这一个点，这种漏斗也形成了下面冲击力大，压力大、事多、事急的特点。原本这需要能力更强，更多的人员来完成最基层的工作，但是从传统上的乡绅自治到现代化的村民自治，基层的地位和被重视程度没有改变，现有的村级管理者既不是最强的，也不是人数足够的，而且获取得到资源也是最少的，这和治理的工作体量形成巨大反差。

村干部如果不进行完全职业化，乡村很难实现现代化的有效治理。因为现代化的治理需要更细致，更精细，更精准的基础数据做支撑。现代化治理依靠的是可靠真实的数据支撑来做决策，是基于数据决策而不是基于传统的经验决策。再者现代化治理中精细化的不断推进，就要求数据量的指数性增长，这要么需要更多的基层治理人员，要么需要更多的科技软件介入，特别是数据的采集与分析。这就要求村干部的个人素质要有极大的提升才能适应现代化治理的需求，而这恰好是现阶段村寨治理的症结和难点所在，村干部的低学历、老龄化比重大都给科技软件在乡村治理中的落地带来了巨大阻碍。这就需要进一步提升治理人员的基本素质。那么，实现村干部分社会化购买，同时通过缩减村干部成员，提升村干部待遇，逐步实现村干部的职业化是一个良好的方向。

二、村干部队伍社会化购买的缘由及已具备条件

乡村治理村干部队伍素质的提升需求，从管理上来看，主要是两点最为突出，一是治理的效率问题，二是治理的行政成本问题。对应的主要缘由就是：

（一）现代乡村治理的要求

一个经济落后的地方，要想实现跨越式、超越式发展，必须解决人才匮乏的问题。人是发展的根本动力和缘由。为了实现更精准的乡村治理，数字化管理正在乡村治理中逐渐推进，基于数字决策也正在取代传统的经验决策。而数据的收集和运用需要更高层次的人来操作，而且无论是市场经济的运行还是现代乡村治理，或是各行各业的发展，都需要以专业化程度更高的人才作为支撑。现代化办公在村寨的应用和效率的提升都要依靠有文化、有知识的人来做。乡村振兴规划中的人才振兴是长治久安的核心，也是可持续发展的核心。

（二）开源节流，精减人员的需求

行政成本在整个人类历史中都是管理关注的一个要点。史学大家钱穆先生就在《中国历代政治得失》中总结到“从学术上来讲，每隔几十年就该一次‘并省官员’才好，因为这期间肯定多出不少雍杂之官，要不并省官员就太多了。且不计养官的钱财，单是效率就低了，更危险的是易逝民心，为什么呢？管官之官多，管民之官少且小，管民之官的精力都去应付管官之官了，哪有精力亲民啊！民不积怨，民官不管民也就正常了。”像剑河县这样一个19万人的小县有7000多财政吃饭的人员，2021年财政支出部分中央转移支付占据85.1%,地方只占据14.9%，这也给地方经济发展带来巨大负担。开源节流、精减人员是解决问题的好办法，那么如何精简又让治理中越来越繁杂，越来越细化的管理顺畅下去就是个问题。

社会化采购能否实现人才胜任和长期留人，目前条件都基本具备，只要稍作调整都可以满足：

（三）“一肩挑”实现了集中决策基础

《2019年中央一号文件》第七条：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例”。《中国共产党农村工作条例》第十九条：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”。

为更好地贯彻中央的统一部署，顺应时代发展需要，加强“头雁”队伍建设的需要，强化党对农村事业的全面领导，提高村干部办事儿效率，增强村组织凝聚力，在新一轮村“两委”换届中推行村支部书记、村主任“一肩挑”。剑河县几乎所有村寨在第十一届“村两委”换届中实现了“一肩挑”。这给后续实现集中决策带来基本保障。目前未能实现决策集中的原因是原有村中熟人效应的影响。那么，实现村干部的职业化就可顺势解决决策难集中的问题。

（四）提升待遇解决乡村留人难问题

第十一届“村两委”换届后，村干部工资待遇得到极大提高。目前剑河县内村支书（村主任）扣除各项保险等后的月工资是3749.4元，村副支书和副主任月工资为2999.7元，民生监督员月工资是2300多，宣传员和安监员月工资是1800元。村支书这个工资基数，在贵州省来讲已经和普通大学毕业生在城市初就业能达到的工资水平差距不大，甚至超出了部分毕业生能拿到的工资，这无疑完全具备了乡村治理人才社会化购买的经济条件。

三、实现社会化采购的可行性路径

（一）市场化管理思维

控制行政成本在市场化管理中的表现其实就是性价比，我们可以从市场经济运行的成功企业中得到一些管理的启示。比如，华为公司的“获得分享制”，通过这个思维模式华为提升了效率，激励了员工，创造了极大的价值和效益。其核心思维就是“三个人干五个人的活，拿四个人的钱”。这在基层治理中，特别是财政不够宽裕的地区，对精减人员，提升效率具有极大的借鉴意义。这对改变冗杂低效的村级管理模式和管理队伍极具诱惑力，因为现有村干部队伍的低效性已经不再适应现代乡村治理的基本需求。从根本上改变传统的乡村治理束缚和传统熟人治理模式，是突破思维固化，实现乡村治理与市场经济融合，实现乡村产业振兴，治理高效的有效途径。“获取分享制”具有很好的示范作用，也给我们进一步调整村干部组织结构，提升工作效率，降低行政成本带来了参考。

（二）改革的政策性支持

贵州省对村干部组织的结构调整，实现社会化采购，已经具备了政策支持。《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）文件明确提出“发挥改革的先导和突破作用，大胆试、大胆闯、主动改，解决深层次体制机制问题，激发各类市场主体活力，增强高质量发展内生动力，保障和改善民生，为推动西部大开发形成新格局探索路径。”这无疑给贵州省在进行深层次体制机制改革上注入了强心剂，也是我们进行改革试点的政策支撑，剑河县应该抓住机遇为西部地区乡村基层治理探索一条适合本地条件的新路，这不仅仅是落实国务院的要求，更是切实解决本地区基层治理沉珂的机遇。

（三）“一二三”模式操作改革的预想

在深层次体制机制改革的试探上，我们已经经过实践有了一些确切的认知。从实际工作效率来看，一个大学生可以顶得上三个农民村干部。所以，我觉得政府可以在基层治理的人员配制替换上采用一种“一二三”模式，也就是“雇佣一个大学生，发两个村干部的工资，干三个村干部的事儿”。在实际操作上，建议若村支书（主任）、村副支书、村副主任都年龄大，学历低，全不会电脑和智能机的村落实现大学生服务购买。为了不增加现有的财政负担，同时减轻因为人员调整带来的巨大阻力和压力，建议保留村支书（村主任）的现有职务和待遇，将村副支书、村副主任都撤掉，两人的工资聘请一位大学生，这位大学生可以接手村副支书和村副主任的工作，同时辅助村支书部分工作，这样效率会更好。而且加上生活纪检员、安监员、宣传员组成新的五人配制也很适合。从现实中看，这样行政成本可以实现总支出上不变或减少，而解决日常办公效率低，现代化办公困难，专业领域缺乏，经济发展思维固化，与现代化乡村治理和建设不适应等诸多困境。从目前西部的社会工资体系来看，去除的两个村干部工资加在一起可有6000多元的薪资，完全可以招聘到优质的大学生来承担该工作任务。

西部乡村治理要想在平稳中突破，进而在整个经济社会发展上赶超东部就必须狠抓优质人才队伍建设，而优质人才下沉是突破传统乡村治理的利器。对东部地区人才吸引和待遇竞争较差的西部地区而言，通过“并省村干部”，集中行政支出，集中优势资源，才有可能走出一条赶超东部发展的弯道超车途径。而社会化人才采购“一二三”模式为我们提供了一种可尝试的路径。