元治理视域下农村养老服务体制构建

□文/戚海清 谷 磊 徐孟孟

（阜阳师范大学 安徽·阜阳）

［提要］ 基于元治理理论，针对多中心治理理论在我国农村养老服务治理领域出现的新问题，通过实证研究、文献研究等方法，对问题背后的内在逻辑进行分析，探索元治理适用于农村养老服务治理的新路径。

随着农村老人对美好养老需求的提高，政府传统供给养老服务模式不适应人民需求和时代发展。在此场域下，农村养老服务治理领域涌现“治理”研究热潮，其中以“多中心治理”为主要研究范式，强调社会多元主体介入养老领域。为剖析多元主体治理症结，本文从元治理理论出发，结合理论价值及运行导向，重新定位各多元主体治理地位、重塑养老服务供给治理模式，提升多元主体治理能力，探讨我国农村养老服务治理的新路径。

一、理论基础及契合性分析

（一）理论基础：元治理理论。1999年，鲍勃·杰索普在《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》一文中对“元治理”的内涵及特征进行了系统地阐述和分析，奠定了元治理理论研究的基石。从政治性意向看，元治理理论力求提出一种治理范式或治理机制，有机组合社会、市场与政府多元治理主体的治理模式，使不同治理模式之间形成治理共振的局面，从而有效化解三方共治的治理冲突。从行政性意向看，元治理理论强调在治理过程中，若想提高治理的有效性，应存在一个元治理者充当“中心统治者”，从而组织、协调、指挥和控制治理。根据鲍勃·杰索普的观点，在公共治理领域，该元治理者应当由政府来充当，但政府“中心统治者”地位的回归，并非是“国家中心主义”的回归，而是其治理责任的强化与主体作用的提高，更类似于“同辈中的长者”。由此可知，元治理意指在广义公共事务治理领域，让政府充当治理的元治理者去消除科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式之间的冲突壁垒，进而有机“组合关联”三种治理主体关系或维持好三种治理模式“开合”关系，最终实现一种“长期性、稳定性和准确性”的元治理模式。

（二）契合性分析：元治理与养老服务主体结构。在养老服务供给领域存在中央政府、地方政府、市场等多元结构相互交织，其中最为重要且区别于其他的主体即是政府。当前阶段，在“弱社会强政府”的治理背景下，探讨元治理理论指导我国农村养老服务供给治理，调整养老服务主体协作结构具有重要的理论创新价值和实践意义。具体来说，元治理与养老服务存在制度环境和治理主体两层面的契合关联。第一，制度环境的契合性。农村老年人群的养老问题是我国“十四五”规划进程中重要的议题之一，其中涉及养老新政策的制定、养老政策的执行以及养老旧政策的终结等，每一环节的实施结果都关乎众多老年人群的切身利益，对国家治理体系和治理能力提出了新要求、新高度。元治理理论强调政府作为单一元治理者发挥统领作用，因此与我国党领导一切、政府执行决议下的治理体系相适宜，为我国养老服务治理提供良好的体制机制保障。第二，治理主体的契合性。农村养老服务供给领域的主体繁杂、供需不匹配、治理协调难、信息共享差。而元治理理论强调多元主体协作，将科层治理、网络治理和市场治理三种治理模式进行有机组合和选择，注重多元治理主体的利益诉求，充分发挥其不同功能作用，从而架构三种治理模式的最优范式，完成农村养老服务供给的治理目标，最终实现元治理的治理目的。

二、农村养老服务主体结构存在的问题及其成因

（一）农村基层党组织核心作用不显著。在农村养老服务治理领域，基础党组织的主要功能是政治维度领导，地方政府是行政决策执行者。随着“服务型组织”概念的提出，在政府组织逐渐改革发展为服务型政府并让渡其“治理中心”的核心地位后，我国基层党组织也掀起了服务型党组织建设的改革浪潮，加入到基层社会治理领域，但服务型党组织未从元治理维度设定治理目标与任务，制约了其领导核心功能的实现。一方面农村基层党员干部思想固化。据走访实证调研，农村党员干部年龄分布在51～65岁区间的占比高达67.43%，党员队伍中老龄化现象严重。这些党员干部，在农村养老公共服务供给上仍保留“政府一元论”的行政化思维，不能从合作共治、韧性协同等新型治理维度出发创新公共服务的领导供给机制，调动社会多元资源，直接阻碍了农村公共服务质量与基层党组织核心领导地位的提高。另一方面农村零散化的党组织体系不适应其元领导功能发挥。我国农村社会治理从一元治理到多元共治的变革，在一定程度上脱离了传统行政集权的牵制，但同时又陷入了零散化治理陷阱。在农村养老服务治理过程中，纵向维度和横向维度都存在多元治理主体，使基层党组织的领导整合功能难以践行，加强零碎治理定势，直接影响其元领导作用的发挥。

（二）地方政府的治理角色与责任缺位。农村养老服务治理是基层社会治理的重要领域，地方政府扮演养老制度政策执行者、养老服务供给者、养老运行体系维护者等角色，但部分基层政府却未有效发挥其功能价值。究其原因，主要是基层政府的治理权责不匹配。一是在养老服务治理维度存在浓厚的科层主导色彩。政府仍以强大的行政权力对养老服务产品供给进行传统干预，不断强化其在养老治理中的“一权独大”地位。在地方政府拥有独揽大权后，较多政府官员通常以经济发展为由，忽视对社会保障领域的关注，甚至出现渎职、懈职的情况，致使基层人民无法享受国家养老服务，损害政府形象。二是府际间存在恶性“业绩锦标赛”。地方基层政府为了本地区的经济发展，与邻近地域政府展开经济攀比与竞争，通常将大比例的财政资金投掷于经济发展领域，如地方制造业、房地产等。三是企业以政府与社会资本合作的假市场模式，套取国家的政策红利。此类政府与社会资本合作的养老服务机构产品服务价格昂贵、监管机制不健全以及其经营收益等都由社会资本独有，从而使党的惠民政策、惠民工程变成“愚民政策”“伤民工程”，最终未有效解决农村老年人群的现实养老问题。

（三）市场主体吞噬其他治理主体空间。养老服务市场主体主要是以私营企业为主体，通过我国社会主义市场竞争的运作，以追求企业利润或受益最大化为目的的市场第三部门。通过实地走访调研发现，在养老服务供给领域中，多元市场主体之间存在反社会化竞争现象。具体表现为：其一，养老服务市场主体社会责任感匮乏。当下，我国的市场企业积极主动投身于养老服务产品供给领域较少，据调研数据可知，在养老领域的企业数仅占总市场企业数的0.83%，众多的市场资本份额投入金融业、工业、制造业、旅游业等领域。究其原因，是因养老服务领域的投资回报速率慢、周期长，市场主体更加偏好投资回报高、周期长的领域。其二，养老服务市场主体之间存在非正当竞争。有多元主体参与的领域就必然有主体利益冲突，养老服务产品供给领域亦是如此。一是养老服务治理领域制度性空缺。当下，我国在政府与社会资本合作以及社会资本供给公共领域的相关法律法规仍存在空白，缺少供给不当等问责机制。二是养老服务供给领域的空间性壁垒。多元主体供给养老服务机制，是依托于良性互动、平等地位的基础上。但在现实的社会环境中，政府凭借其强大的政治权力，从市场其他主体直接购买养老服务产品，吞噬了养老领域市场主体的竞争及利润空间，降低了多元市场主体的积极性。

三、元治理逻辑下农村养老服务主体结构的重塑

（一）发挥党的领导核心，加强养老制度设计。随着党政分开变革的不断推进，农村基层党组织在养老服务治理领域要打破新型“政治—行政”二分重塑的反传统迹象，明确双方职能范围，并划分清晰界线，实现主体功能整改提升。中国共产党的初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋发展，是使命型政党。要实现这初心与使命，我国农村基层党组织要省视自身，发挥其元领导治理的功能作用。首要任务应当加强农村基层党组成员队伍建设，科学完善基层干部年龄维度。在坚持养老服务领域治理中，借鉴“三支一扶”计划制度惠实人才聘用元政策，在元政策维度领导鼓励青年党员毕业生投入基层实践，在队伍建设中，还应注意专业人才与非专业人才的招录比，加强领导技术培训，提升党员干部专业水平，奠定农村养老服务坚实的组织基础。

在基层党组织的运行体系上，要从元治理维度剖析零碎化组织体系的内在原因，链接元治理与协商治理机制，构建“领导有方、治理有序、参与有道”的组织体系。重新定位养老服务领域党的政治领导、思想领导和组织领导的地位，化解农村基层党委与村委的紧张关系。基层党组织主要领导政策或制度的制定，整合多方资源，因地制宜地出台养老服务政策，而村委更多地充当党委的“一般参谋”和政策的执行者，当党委的养老服务顶层制度设计完成后，村委进行执行落实。此外，当在农村养老服务治理领域出现多元主体合作壁垒时，基层党组织要发挥领导协调的功用，突出其政治领导性角色。

（二）明确地方政府责任，建立治理制度框架。农村养老服务治理主要涉及地方市政府及相关的其他职能部门，如民政局和住建局等，合理定位地方政府的职能，明确各部门责任具有举足轻重的作用。根据杰索普的元治理理论，在农村养老服务供给中，地方政府的功能在于：以其核心治理中心权威，强化养老治理领域责任、平衡多元市场主体利益、完善养老服务产品供给机制等。此作用的界定奠定了政府作为养老治理领域的元治理者“长者”的身份，而不是“统治者”的身份。

地方政府在其“行政性行动者”的具体任务上具体包括：第一，重塑地方政府养老治理权责。强化地方省或市级政府在养老领域宏观调控的职能，重新界定职能部门纵向与横向的双向权责关系，强化地方政府的政策执行、督查监管等职能，从而合理确定养老服务的政策执行目标及政策供给模式。第二，构建常态化、动态化养老监管习惯。根据元治理理论，政府在养老服务治理的合作网络中处于主体地位，对市场供给的多元养老模式或机构的运行应承担监管作用，即完善养老监管的体制机制，对背离公平正义价值取向的主体予以引导，对党中央政策的执行情况进行详实反馈，突出政策不足及问题，发挥其协调各方的主体引导作用。

（三）平衡市场主体利益，构建利益协调机制。“中国今天社会的所有问题几乎都与利益相关。”在元治理场域下除政府这一元治理者外，其他多元主体也发挥着重要作用，与政府应当是同维的关系。多元市场主体在不同历史时期和政策背景下被定义为具有多元功能的价值主体。当下处于开放共治的社会环境下，多元市场主体有能力参与公共治理领域，提供其特有的服务价值。为有效化解多元主体利益矛盾，要做好以下两个方面：一是要发挥元治理主体的协调作用。政府的元治理者身份要将其放在价值中立的位置去化解市场主体矛盾，分析矛盾产生的原因及内在机理。同时，在价值中立时要避免主体功能的丧失，政府最优的处理结果是立足于“合理价值-服务型政府”的元治理者角色，构建矛盾科学处理系统机制，完善动态化良性社会治理体系。二是合理控制行政权力边界，以激励促和谐。在养老服务产品供给领域最为突出问题即政府的自然垄断，为此，政府要对“治理”进行深度探究与分析，从公共养老事务“管理”升华到“善治”的价值理念，形成治理有效的经验模式。并且，将奖励作为善治的工具之一，充分运用精神与物质的奖励方式鼓励市场多元主体积极加入养老治理领域，形成党领导、政府主体、市场参与的帕累托最优局面。

综上，创新农村养老服务治理，化解多元主体共治困境，实现乡村养老事业振兴，其内在思路在于明确政府责任，完善多元主体参与治理的网络机制。因此，应从政府维度创新，改变其“一元主导”的社会治理模式，政府在养老服务网络治理中应发挥其元治理者的协调沟通角色，重塑党、政府、市场等多元主体的权能，重构养老治理的运行机制和治理体系，将元治理者——政府“请回”养老领域的“治理中心”位置，创新养老治理新路径具有重要理论和现实意义。