乡村振兴背景下宜居型农村住房建设管理机制探讨

来淑娜

（杭州市城乡建设管理服务中心，浙江杭州 310000）

0 引言

为了改善农村居住条件，提高农房建设质量，全面推进乡村振兴，有必要从制度创新、政策支持、农民自治、工匠管理、智慧管理、加强引导等方面对农房建设管理提出建议策略，从而提高农房建设管理水平，规范农房建设管理体系，促进农房品质稳步提升。

1 农村住房质量安全现状分析

农户建房的关注点主要集中于房屋造价、传统做法和对宅基地的充分利用等方面，对房屋的抗震性能、结构安全、风貌美观、舒适性等较为忽视，农房建设仍面临不少亟待解决的现实问题：①农房建设施工队伍的素质参差不齐，普遍文化程度较低，且缺乏专业的指导和便捷的学习渠道。②管理力量不足，农房建设点多、面广，部分乡镇没有村镇规划建设管理的专职机构和人员，而且人员变动频率较快。③村民依法建房意识淡薄，对依法办理相关建设手续的认识不够。

2 农房质量安全管理机制研究

2.1 我国农房质量安全管理政策研究

我国主管农村住房质量安全的业务部门近年来先后印发了一系列政策文件，用于指导农房建设工作，对宜居型农村住房的发展方向提供了多层次多方位的指导，为保障农村住房的质量安全做出了努力。但政策文件的贯彻落实不仅需要自上而下的统筹管理，监管维护，也需要自下而上激发内生动力，提升民众参与度。政策落实中，各地应因地制宜地细化实施方案，形成监管机制，才能有效推进政策落地[1]。各地针对农房质量安全管理的审批规划、建造流程印发了政策性文件，在指导农房建设管理过程中，逐渐将质量监管、标准细化、工匠培训、因灾赔损等纳入管理范围，逐步建立长效工作机制。但政策落实情况不理想：①各地根据情况出台的农房质量安全管理相关文件覆盖面不够广泛，执行贯彻较好的多为试点地区。②县级及以下基层管理部门对政策文件解读不到位，贯彻不精准。③各地出台的文件难以全面推行，农户、建筑工匠等主要受众群体主动性不高。

2.2 农房质量安全标准体系研究

近年来，随着村镇建设的发展需求日益提高，有关部门针对农村住房的安全性、宜居性及风貌保护等制定相关标准，为农村住房安全提供了支撑。但目前农房质量安全管理方向的标准仍存在以下问题。

（1）标准技术体系缺乏协同指导的整体性和综合性。目前已出台的标准、导则等技术文件，就层级、数量而言，已经具备了标准体系的雏形，但未构成完整的标准体系，不能全面指导农房建设工作，且在标准管理与落实层面出现了脱钩。具体表现在两个方面：①管理模式与标准实施脱钩。各地的农房质量安全技术指导主要取决于施工人员专业素养和对农房建造方式的认识水平，针对性和适用性不强。农房建设相关标准多为专家与主管部门掌握，实际建设过程中缺乏专业技术人员的指导，技术下乡、定点帮扶无法全覆盖农村地区的技术需求[2]。②在技术标准的落实层面，由于中间环节没有掌握标准技术要求的专业人员参与，存在标准要求与建设脱节的问题，从而出现需要标准的人不了解标准，熟悉标准的人不直接参与农房建设。

（2）现行农房建设标准与乡村振兴战略发展的要求不协调。目前我国既有农房的质量安全标准，多立足于满足基本居住需求和安全性保障上，在提升宜居性能、统一建筑风貌、加强节能环保等方面尚无指标化、体系化的目标要求。农村住房的功能应与房屋装饰装修、基础设施、污废处理相结合，个体差异与整体布局应协调。此外材料要做到绿色环保可持续，又要满足居民的需求，符合当地发展特色[3]。庭院美化、房屋设计应与乡村环境相协调，这在规划和设计层面也要因地制宜提出不同的标准要求。以上问题在我国各地的农房建设中不同程度存在，从整体上看，技术指导的落实和实施效果还有很大的提升空间，如何满足我国自然条件、经济水平、传统文化、生产生活习惯各异的农村地区建设需求，在明确标准化基础要求同时，为各地农房建设引领留出空间，兼顾覆盖性和针对性、技术性和适用性、严谨性和通俗化等，需要专业技术人员做出更多努力。

2.3 农房质量安全保障的理论基础

安全是人民生命得以保证的重要基础，党的十九届五中全会上就已经明确指出，在十四五期间，社会经济的发展要以推动高质量发展为主。住有所居，居有所安作为农村居住权保护的重要条件与内容，通过加大对农村房屋质量安全的保护力度，以提高农村居民自建住宅的质量安全水平，这不仅符合维护乡村房屋安全的重要事项，也符合促进社会经济增长，助力农村振兴的可持续发展趋势，切实维护农村村民最基本的居住权不被侵害。房子是关乎到满足每个家庭的基本物质生活与文化生活的必要条件，在每个家庭的日常生活中都离不开房子，房屋的质量安全与人民的财产和生活也息息相关，因此，重视房屋质量安全，也就是把人民的生命安全放在了首位。房屋质量安全要首先使房屋可以达到国家法律规定的质量标准，同时也需要满足相关的强制性要求，让居民的生命安全和财产安全可以得到有效的保障。这需要房屋建设团队的专业素养高，建造房屋有专业的设计图纸以及政府的有力监督共同协作完成。现阶段，农村房屋质量安全已经越来越被公众和国家所重视了，乡村房屋质量安全涉及了房屋权和保护村民房屋安全和健康权，甚至住宅周围的设施都将被包含其中，随着城市的发展越来越呈现二元化的态势，发展的不平衡造成了乡村房屋质量安全的监管越来越和城市区分隔开，农村的房屋质量安全问题已逐渐被忽视。直到近年来，乡村住宅品质的安全问题才重新被人们关注起来，它不但关系到了农村居民的生存素质，而且也深刻影响了中国乡村经济社会的发展，这就是实现住有所居的根本关键，只有真正解决了农村住房质量安全的问题，才会促进社会安定和社会主义现代化建设。

3 农村住房质量安全保障制度意义

3.1 有利于保障和改善农村民生

农村住房质量安全保障制度充分体现农村住房保障为农民，完善公共基础设施，改善农村人居环境，补齐民生短板。重视和抓好农村住房建设质量安全问题，力争解决农村居民正在遭受面临着的民生问题，力争让农村居民同城市居民一样享受到经济社会发展带来的福利。通过逐步打破城市空间的二元性，逐步缩短与城市距离，朝着城市的一体化步伐迈进，使农民也能够获得较高的生活品质与生存条件[4]。

3.2 有利于落实乡村振兴战略

2021 年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴做出总体部署，发起了全面推进乡村振兴的总动员。乡村振兴、生态宜居是关键，住房保障是基础。农村住房建设质量安全问题，是关乎千家万户的重大问题，不可有一丝马虎，不可忽略任何一个细微环节。通过健全农房建设质量安全法律法规和监管体制，完善建设标准和规范，提高农房设计水平和建设质量，改善农民生产生活条件，让农村居民真正得到实惠，切实保护好农民的生命与财产安全。

3.3 有利于推进城乡统筹发展

当前，在中国城市和农村发展中差距悬殊还是有明显的差距，并且在直观视觉上就能看出来农村住房质量和城市安全体系相差很多，在住房安全方面没有规章制度和完善的管理体系。出现这种现象的主要原因是因为农民收入从整体水平上分析远远低于城市收入，收入水平低自然就没有高消费的能力，对于房屋建设方面也是如此。在农村生活中，主要消费是为了满足日常生活需要，并在当前住房消费上还停留在较低的层次上，主要是为了满足日常生活[5]。所以，相关政府部门就应该统筹城乡规划发展，通过一些措施，扩大对农村的扶持工作，加快农村经济发展，并增加农民收入来源，充分改善农村居民居住条件，提高居住质量，切实解决农民住房问题，提高防灾抗灾能力，并且加强监督管理，消除农民住房质量安全隐患。

4 农村住房质量安全管理机制策略建议

4.1 加强顶层设计，填补法律空白

杭州市相继出台《杭州市农村住房建设管理暂行办法》《杭州市农村建筑工匠积分和评价管理暂行办法》等文件，构建农房建设管理政策法规体系。探索乡村建设立法，充分发挥立法对乡村建设工作的引领、规范和保障作用，用法治的力量保护和发展美丽乡村，从顶层设计领域布局推动乡村振兴，守护绿水青山、留住乡愁。《杭州市乡村建设条例》旨在通过立法规定部门职责和乡（镇）人民政府、街道办事处建设管理职责；明确村庄风貌管控具体工作要求；规范和促进农村公共基础设施建设；规范农村住房建设全过监管和服务；规范农村建筑工匠管理；建立促进乡村建设长效管理机制，真正实现乡村建设领域各项工作“有法可依，有章可循”。

4.2 接续政策支持，衔接乡村振兴

农村危房改造、易地扶贫搬迁等针对农村特殊群体实施的农村住房安全保障工作有完善的政策与技术指导，中央及地方政府配套了专项资金。探索政策延续性，扩大扶持对象范围，健全农房质量安全资金管理机制。一方面，增加资金补助，推行以奖代补，鼓励政府与社会协同参与，注入资金活力；另一方面，加强对金融机构的引导，降低贷款利率，完善农房建设贷款机制。

4.3 引导农民自治，鼓励共同缔造

遵循从群众中来，到群众中去的工作准则，实行农民共同缔造的工作宗旨与方式，充分尊重农民意志，实施决策合谋、发展共建、施工共管、效益共评、结果共享的全民参与管理模式，建房户可以自己选择农房设计方案，并且以建房户的参与情况、满意程度作为竣工验收的基础，进一步加强农房设计管理和建房户意愿的合谋。

4.4 规范工匠管理，提升工匠技能

完善乡村建设工匠资质认定与培养方案，有效吸引农民工回乡，既确保了对农房建设工程质量安全把控，也有效减少了农民建房成本。如杭州市在培育农村建筑工匠方面采取了一系列措施。通过培训、技能比武等来提高工匠理论水平、规范意识、质量安全意识和实操技能。建立工匠积分信用制度，从24 个方面对农村建筑工匠实施星级评价，形成统一的评价体系和信用等级，积极推动乡村建设领域的信用制度建设。通过实施积分制，以用户满意度评价形成“优胜略汰”的市场化机制，倒逼工匠提升自身综合业务素养和建房水平。探索成立农村建筑工匠协会，为农村工匠提供更多保障。拓宽工匠就业渠道。通过政策引导，让有能力的工匠可以参与镇村的小额工程招投标，以市场化机制提高工匠收入，为工匠队伍自我更新塑造内生力。

4.5 建立动态监测，纳入平台管理

完善农房建设数据监测平台的管理指标项和技术指标项，基于“一户一档”的原则，实现农房建设服务集于一体的平台建设，建立农房建设长效机制管理和动态监测的系统网络。如杭州市通过构建农房建设智慧管家系统，实现在线选图、VR 选图、在线选材比价、在线审批、在线监管、工匠星级评价等功能，所有审批、监管、服务事项“一站式”完成，规范了全市农房建设队伍和建设技术标准，形成规范化的建房体系。

4.6 切实加强对农房建设的合理引导和管理

①科学规划。新建农房应尽量避开地质灾害易发区，建房选址要确保安全。②建立农房设计通用图集，实现“有图纸建房”。如杭州市通过开展“最美农房”设计方案征集评比、邀请专家设计等多种方式建立农房设计图集，不断丰富标准通用图集和VR 图集的数量，以适应农户对建房的不同需求。③加强对管理人员的培训。农村建房管理队伍要延伸到乡镇（街道），建立相对完善的“市县镇”三级管理体系，并进一步提升其懂法、执法能力。④引导农村建房户依法建房。大力宣传农村住房建设管理办法，积极引导广大农村建房户学法、懂法，增强依法建房的法律意识，提高其参与农村建房管理的积极性、主动性。

5 结语

本文主要针对现在农村住房存在的问题和现状进行分析，提出合理的解决办法和措施，规范农房建设管理队伍、技术标准、体系，保障农村住房质量安全，改善农村人居环境，助力乡村振兴。