走在前 做示范 完善和加强备案审查制度

文 涂青林

备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度。党的十八大以来，广东省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，践行全过程人民民主理念，贯彻落实党中央关于备案审查工作的决策部署和全国人大常委会工作要求，认真履行宪法法律赋予的职责，积极探索创新、扎实工作，在全国首个推进备案审查制度化、规范化、数字化、智能化发展，切实落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，备案审查工作取得突出成效。2016年全省统一的备案审查信息平台建成使用以来，广东省人大常委会在线备案审查规范性文件2000多件，依法审查并纠正存在合法性等问题的规范性文件160多件，有力维护了国家法治统一和人民群众合法权益。

一、加强思想武装，坚持以习近平法治思想引领提升备案审查工作

省人大常委会坚持用习近平法治思想武装头脑，引领和提升备案审查工作。

（一）充分认识完善和加强备案审查工作，是坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导和保证中央令行禁止的重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，一直强调加强规范性文件备案审查工作。全国人大常委会对备案审查工作多次提出要求。省人大常委会深入学习领会党中央决策部署，充分认识备案审查是一项宪法性制度和具有高度政治性法律性专业性的重要工作，完善和加强备案审查工作，是深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的重要保障。

（二）充分认识完善和加强备案审查工作，是坚持依宪治国和加强宪法实施与监督和维护宪法权威的重要举措。备案审查是符合中国国情、具有中国特色的社会主义宪法监督制度，是推进全面依法治国向纵深发展的重要举措。省人大常委会高度重视加强备案审查各项工作，在实践中监督和促进各类规范性文件符合宪法精神，维护宪法权威。

（三）充分认识完善和加强备案审查工作，是维护国家法制统一、规范权力运行和保障人民群众合法权益的重要途径。省人大常委会不断深化对备案审查工作重要性的认识，建立了发现和纠错机制，及时发现并依法纠正规范性文件中与宪法法律相抵触的内容，防止有关机关法外设权，从源头上防止权力滥用、维护公平正义，努力让文本上的宪法法律“活起来”“落下去”，不断发展全过程人民民主，更好地维护国家法制统一和人民群众合法权益。

二、坚持推进“七个一”，率先实现备案审查制度建设取得新进展

广东省人大常委会在全国率先推进地方人大备案审查制度建设“七个一”工程，推动制度机制建设优势更好转化为工作效能，有力保障了全省备案审查工作高质量发展。

（一）坚持“一个体系”，率先建立“1+N”备案审查制度体系。“1”是率先出台一部新时代备案审查地方性法规，省人大常委会于2018年制定、2021年修订广东省备案审查条例，是本省备案审查领域的一部具有综合性、基础性和创新性的地方性法规。条例以贯彻落实党中央“三必”要求和宪法及其相关法为制度设计轴线，将各级“一府一委两院”和下级人大常委会制定的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围，从制度层面实现了备案审查全覆盖，明确了各级人大常委会及办公厅（室）、专工委和制定机关等的工作职责，细化了规范性文件备案、审查和纠正的标准、方式和程序，并在全国首次规定了建立健全备案审查衔接联动机制、听取和审议备案审查工作情况报告制度、规范性文件备案工作情况通报制度、委托第三方协助审查研究机制、引导社会各界有序参与备案审查机制和备案审查信息平台建设使用机制等6个先行性制度规定，为全省备案审查工作提供了高质量立法保障。

2023年3月以来，按照全国人大常委会法工委关于推进地方人大备案审查制度建设试点工作部署，由广东省人大常委会牵头、浙江省人大常委会配合，共同做好省备案审查条例修订工作，并为兄弟省区市人大提供省级备案审查条例示范参考文本，目前已完成省备案审查条例修订草案的起草、立法调研和征求意见等工作，拟适时提请省人大常委会会议审议通过。同时，由广东省起草了一个条例示范参考文本稿，征求有关方面意见后按时报送了全国人大常委会法工委。

“N”是多个配套规定。积极制定贯彻实施宪法法律关于备案审查制度的配套规定，创造性落实党中央决策部署。经报请广东省委同意，省人大常委会党组制定、印发了关于贯彻党中央决策部署充分发挥备案审查工作作用方面的文件以及规范性文件备案审查工作规定、加强新形势下备案审查工作的指导意见、建立健全备案审查衔接联动机制意见、备案审查信息平台运行使用管理办法和相关法规规章规范性文件清理指南等18个配套规定，还在全国率先编发了1本备案审查工作手册。

（二）坚持“一个报告”，率先建立健全听取和审议备案审查报告制度。广东省人大常委会于2018年5月首次听取和审议了备案审查工作情况报告，同时大力指导、推动市县人大常委会落实该项工作。在全国首次在省备案审查条例中对各级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度作出专门规定，成为各地必须遵循的制度，于2020年底在全国首次实现了省市县三级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告全覆盖。截至目前，省和21个地级以上市人大常委会连续6年、122个县级人大常委会连续4年全部听取和审议了本地备案审查工作报告，在备案审查信息平台展示三级人大的报告文本，打造了学习交流的备案审查报告“数字看板”。

（三）坚持“一个联动”，率先建立健全备案审查衔接联动制度。广东省人大常委会贯彻落实党中央关于建立规范性文件备案审查衔接联动机制的部署要求，在全国率先通过地方立法形式实现该机制入规。在广东省备案审查条例中对地方党委、人大、政府等机关之间建立备案审查衔接联动工作机制作出专门规定，在各自履职的基础上，要求县级以上人大常委会法制工作机构加强与同级党委、政府负责规范性文件备案审查的工作机构和下一级人大常委会法制工作机构，以及法院、检察院有关审判和检察业务机构之间的工作联系协作和信息共享。指导广州、江门、茂名、梅州等21个市和有关县级人大常委会结合本地实际，建立了该项衔接联动机制。

（四）坚持“一个案例”，率先建立备案审查典型案例交流和发布制度。2016年始广东省人大常委会首次开展全省规范性文件备案审查典型案例汇编和交流工作，将案例在人大系统印发，为各级人大常委会“怎么审”提供指导示范。定期选编全省人大系统共4批70多例典型案例，大部分都入选为全国人大常委会法工委印发的地方人大备案审查交流案例，展现了全省备案审查工作的重要成果。2021年12月，广东省人大常委会在全国首次采取召开新闻发布会形式集中公开发布一批共18例广东省三级人大常委会备案审查典型案例，此后坚持每年都在省人大网站等公开发布一批备案审查典型案例。

（五）坚持“一个部署”，率先建立备案审查工作部署指导制度。2016年首次召开全省备案审查工作会议，对备案审查工作进行交流、总结和作出下一步工作部署。此后，为深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于加强备案审查工作的决策部署，以及全国人大常委会和省委工作部署，广东省人大常委会每年都坚持召开至少一次全省备案审查工作相关会议，对备案审查工作进行交流、总结和作出具体部署。例如，2019年举办了实施省备案审查条例的全省宣贯会，有力推动了全省各级备案审查工作的规范有序开展，促进了规范性文件制定质量的提高，全省备案审查工作整体上了一个新台阶。2020年，召开民法典相关法规专项清理工作推进会，及时总结、交流上一阶段清理工作开展的经验做法，部署推进下一阶段的工作任务。2022年，召开省法规规章规范性文件数据库建设工作座谈会，明确由省人大常委会牵头统筹和组织实施，省政府办公厅、司法厅，省监委，省法院，省检察院为成员单位，按照职责分工组织推进本系统建设工作。

（六）坚持“一个培训”，率先建立备案审查培训制度。2016年以来，广东省人大常委会坚持每年举办至少一期全省备案审查工作培训班。例如，2019年积极推动“大培训，全覆盖”，省市县三级人大常委会分别举办了备案审查专题培训班，开展对党中央有关决策部署、宪法及其相关法和省备案审查条例的宣贯和备案审查信息平台操作使用等方面的培训，各级人大各专工委、同级“一府两院”和乡镇人大共1000多名有关同志参加了培训。2020年至2022年，每年组织360名从事备案审查工作的同志参加培训，实现了全省备案审查培训全覆盖和制度化规范化，有力提高了工作人员政治素质和业务能力，加强了全省备案审查工作队伍建设。

（七）坚持“一个智库”，率先建立备案审查智力支持机制。2021年，广东省人大常委会推动和支持华南师范大学成立了华南地区首个规范性文件备案审查研究中心，努力打造全国一流的实务与理论互促平台和备案审查智库。就备案审查中的重点难点问题，征求备案审查研究中心和有关人大代表、专家等方面的意见，召开相关座谈会论证会，为备案审查提供决策参考。

三、坚持建设“三个台”，率先实现备案审查能力建设取得新突破

广东省人大常委会将全省统一的备案审查信息平台和法规规章规范性文件数据库建设作为提高全省各级备案审查能力建设的重要抓手和创新载体，积极先行先试并高起点、高标准、高质量规划建设。2016年，在全国首个建成使用全省统一的规范性文件备案审查信息平台和法规规章规范性文件数据库，于2020年打造了功能更加智能、使用更加便捷的信息平台及数据库2.0版；2022年对信息平台和数据库重点功能进行了优化。信息平台与全国人大法规备案审查信息平台相联通，由省市县镇四级人大和“一府一委两院”及其部门使用，为社会公众提供相关服务，构建了全省“一张网”，为全省备案审查工作跨越式发展提供了有力支撑。

全国人大常委会对广东的这项工作给予指导、支持和肯定，并明确由广东省承担试点工作任务。全国人大常委会法工委分别于2018年8月首次在广州召开召开全国性备案审查信息平台建设现场推进会，于2022年9月召开全国省级法规规章规范性文件数据库建设推进会，均安排广东省作了成果在线展示汇报，大力推广广东省的经验做法。

（一）建成“一个大平台”，打造了实现备案审查“四化”发展的新格局。

一是积极先行先试，广东省人大常委会运用新技术加快推进信息平台建设。运用大数据、人工智能等新技术，开发和优化了一键报备、电子备案、监测预警、智能审查、意见征集和统计分析等6大项备案审查主要功能及场景。同时，拓展了智能辅助立法、立法规划计划、法规草案修改和立法意见征集等4大项立法服务功能，积极探索广东省智慧立法工作。

二是注重互联互通，加快推进信息平台共建共享。加强组织协调和人员培训，至2018年底已完成将信息平台延伸至全省所有市县乡使用，纵向联通全国人大常委会和省市县乡五级人大及各委员会，横向联通各级政府及其部门、监委、法院、检察院，形成全省“一张网”，构建了全省备案审查工作互联互通、信息共享和业务协同的新格局。

三是探索智能化审查，着力提高审查和纠正工作效能。信息平台具有智能辅助审查功能，可自动将审查的规范性文件与上位法进行智能匹配和比对分析，发现可能存在合法性等问题的自动标记显示、生成初审意见，在线与制定机关沟通、督促纠正，大大提升了审查工作效能。

（二）建成“一个子平台”，打造了践行全过程人民民主的新渠道。探索审查要求、建议办理新方式，在全国率先建成使用审查要求审和查建议受理子平台，成为践行全过程人民民主理念的生动实践。2018年12月，省人大常委会在广东人大网上正式开通规范性文件审查要求和审查建议受理信息平台，并作为全省统一的备案审查信息平台的子平台，为公民、组织提出审查要求或审查建议，提供了新渠道新方式。通过该平台登记、受理有关公民、组织对规范性文件提出的审查建议1000多件。

（三）建成“一个数据库”，打造了推进全面依法治国和法治广东建设的新场景。2021年6月，广东被全国人大常委会法工委确定为4个省级法规规章规范性文件数据库建设试点示范省之一，省级数据库同时作为国家法律法规数据库的子库。省人大常委会加强部署，于2021年10月基本建成部署在省政府电子政务外网的广东省法规规章规范性文件数据库并不断完善，于2022年8月在广东人大网站和微信公众号向社会公开。截至2022年8月底，省数据库共归集、入库现行有效的各级各类法规规章规范性文件共13273件，实现了省市县乡四级规范性文件的全覆盖，将广东备案审查信息平台和数据库打造为法治广东建设的重要展示平台和窗口。

四、坚持立足“六个新”，推动备案审查工作高质量发展

一是贯彻新理念，进一步提高政治站位。深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实党中央关于完善和加强备案审查制度的决策部署，聚焦“国之大者”“省之要事”“民之关切”，深入推进新时代新征程备案审查各项工作，以备案审查高质量发展助力推进全面依法治国和中国式现代化新发展。

二是落实新任务，进一步做好地方人大备案审查制度建设试点任务。按照全国人大常委会法工委关于推进地方人大备案审查制度建设试点工作部署，贯彻实施新修改的立法法、监督法和全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，继续做好与浙江省人大结对修订省备案审查条例工作，并为兄弟省区市人大提供省级备案审查条例示范参考文本。加强与省“一府一委两院”等的沟通，探索和指导市县人大常委会开展乡镇、街道规范性文件备案审查试点工作，以点带面、全面推进，打通备案审查“最后一公里”，实现备案审查全覆盖。

三是实现新升级，进一步加强备案审查能力建设。将备案审查信息化纳入我省“数字人大”建设范围，高标准、高质量推进全省统一的备案审查信息平台和广东省法规规章规范性文件数据库的优化升级，精心打造信息平台和广东数据库3.0版。坚持每年举办全省备案审查工作会议和培训班，强化工作部署、交流和队伍建设。

四是贯彻新要求，进一步提高备案审查工作质量。严把规范性文件备案关、审查关和纠正关。加强主动审查和专项审查工作，做好依申请审查、移送审查和联合审查工作，发挥智库、代表、专家等方面的作用，提高工作质量。

五是加强新指导，进一步推进市县人大备案审查工作。指导、推动各市县人大常委会在全国率先做好制定备案审查工作办法、听取审议工作报告、纠正至少一件规范性文件、开展一次报备工作检查等七方面工作。

六是拓展新途径，进一步开展备案审查理论研究和宣传工作。继续支持广东省备案审查研究中心建设并推出高质量的理论研究成果。建立健全备案审查宣传工作机制，注重与新闻媒体紧密协作，讲好备案审查故事。