党建引领下乡村治理“五治”的内在逻辑——以H 省C 乡的实践经验为例

毛春合，吴 岩

（青海民族大学政治与公共管理学院，青海西宁 810007）

基层是国家工作涉及面最为广泛、与百姓民生最为贴近的工作场域，基层治理好坏决定国家治理的效能。基层治理作为国家治理的“最后一公里”，与人民群众的感知紧密联系。党的二十大报告中指出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。乡村治理作为基层治理的重要组成部分，近年来在党领导下不断探索，形成政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑的“五治融合”社会治理模式，构建了乡村治理新格局。

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石。提升乡村治理能力要始终坚持党的领导，发挥党建“核心”引领能力；增强党组织基层治理效能，打造乡村治理新路径；提升基层治理现代化，构建乡村治理体系。新时代以来，中国扎实推进共同富裕的主要阵地从城市转向了农村，乡村治理成为解决农村相对贫困问题、建设共同富裕社会不可或缺的一环［1］。历史和现实表明，乡村治理是农业农村现代化的重要支撑，在党的全面领导下推进乡村治理现代化，是向中国式现代化新道路迈进的一大步［2］。加速推进党建引领“五治”的乡村治理现代化是国家治理现代化的重要领域，也是推进基层治理创新的重点抓手。用党建统领“五治”的全过程，筑牢政治引领制高点［3］，是基层治理始终应该坚定坚持的正确的政治方向。

本文研究基于“五治”视角，重点分析党建引领下如何提升乡村治理能力问题。本文在厘清相关核心概念基础上，探究并遵循党建引领乡村治理的内在逻辑，运用政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑——“五治”的分析框架，为深入推进乡村治理发展提供借鉴。

二、“五治”视域下乡村治理的内在逻辑

实现乡村治理体系与乡村治理效能现代化是实现乡村振兴战略规划的必由之路。完善乡村治理体系、提升乡村治理效能，务必要遵循国家治理方式现代化的新要求，主要表现为政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑——“五治”。“五治融合”是推进乡村治理的重要方式。

（一）政治引领：实现乡村治理现代化的战略目标

实现乡村治理现代化是中国共产党执政的重要内容与战略目标，乡村作为国家治理的基本单元，是提升社会治理效能的基础性工程。党的基层组织是乡村治理的领导力量和组织力量，政治引领是党建引领的首要任务，充分发挥基层党组织党建引领的战斗堡垒“内核”作用，发挥党的政治引领优势，以党建引领作为乡村治理新格局的组织基础。党员作为乡村治理的主要力量是引领乡村治理工程的关键，党员充分发挥先锋模范作用是构建“共建、共治、共享”乡村治理新格局的必然要求。党建是引领乡村治理的主阵地，基层党组织、党员与人民群众联系最为密切，党的基层组织作为乡村治理工作的领导者、推动者和实践者，是开展乡村治理工作的主心骨。形成上下联动、合力共治的治理体系，依法指导和支持乡村治理工作的有序展开，是党建引领乡村治理工程的必要环节。党的基层组织全面加强党建引领工作，是构建乡村治理新格局、实现乡村振兴战略的坚实基础，是完善乡村治理体系、提升治理效能的必然要求。

（二）自治强基：激发乡村治理的内在动力

加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是健全党组织领导的乡村自治治理体系。这是基层组织建设中的重要环节和内容，也是完善乡村治理体系和提升乡村治理能力现代化的重要指导方向。在基层群众自治过程中，党的领导要贯穿始终，保证群众自治的正确方向不动摇，夯实党的群众基础；也要遵循法治原则，坚持依法治国理政方针。乡村治理要不断加强和提升基层群众自治能力。基层群众自治能力不仅指村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织要发挥高效的能力和作用，还包括基层群众要自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层民主实践。基层群众自治是实现乡村振兴战略、促进乡村产业振兴的必要环节，是激活乡村产业的内在动力，因此要增强群众参与基层自治的积极性、主动性和创造性。

（三）法治保障：确保乡村治理的有序规范

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面依法治国的主要任务是全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，深入贯彻实施宪法，坚持依法治国、依法执政、依法行政，是提升国家治理体系和国家治理能力现代化的必然前提。坚持党的基本方针，坚持党对乡村治理全面领导的法治化，是推进乡村治理体系的有效方式，为党的基层组织和乡村事业发展提供了根本性、全局性、长期性的有力保障。我们要建设法治基层政府，依法治村，让法治意识深入民心，运用法治思维和法治手段去解决乡村治理过程中的各种问题，做到有法必依、执法必严、违法必究；要健全和完善乡村治理过程中的法律规范体系，以法治促进提升，以规范带动发展，推动乡村治理体系完善，优化乡村治理模式，加速步入乡村治理的“善治之路”。

（四）德治教化：完善乡村治理的长效机制

德治教化是实现乡村治理“善治”的重要基石，是完善乡村治理体系、构建乡村治理新格局的基本途径。德治教化在乡村治理过程中发挥着重要的道德引领作用，它能涵养乡村共同价值观、维系乡村情感认同，是加速实现乡村治理“善治”的要求，是夯实乡村治理的根基。德治教化能有效发挥党建引领的核心作用，提高基层党组织的乡村治理能力，提升乡村公民的公德素养，提高群众的思想觉悟。德治教化是实现物质文明与精神文明协调发展的有效手段。德治不仅仅指对公民素养的提升，还包括对优秀传统中华文化的继承，是中国特色社会主义乡村治理能力现代化的重要特征。在乡村治理过程中，德治教化通过对社会个体进行道德约束，培养乡村文明风气，制定村规民约，形成乡村道德评价机制，壮大乡村治理中的道德力量，与法治保障进行有机融合，寓法于理，法理结合，相辅相成，把德治教化的元素融入法治的各个环节之中，辅助依法治国发挥更大作用，形成提高乡村治理能力的长效机制。

（五）智治支撑：驱动乡村治理的创新活力

近年来，随着“互联网+”行动深入推进，特别是数字技术与农业农村的深度融合，信息技术在农业生产中的应用越来越广泛，互联网的优势也在不断凸显。数字技术的广泛应用使得乡村发展很大程度上不受制于环境地理影响，实现了实体空间与数字空间有机衔接，统筹配置信息资源，优化了资源配置，加强了城乡之间、基层党组织与群众之间的交互性。数字信息在数字化治理平台上传递交互，有效联动，协同共治合力，可促进乡村治理主体多元化，推动“共建、共治、共享”的乡村治理新格局构建。数字技术助力乡村治理体系完善，扎实推进乡村治理能力现代化发展进程，可有效弥合乡村信息鸿沟，推动乡村与城市协同发展，提高乡村治理效能，是提升乡村治理能力现代化的重要引擎和新活力，为乡村治理体系提供重要支撑。

二、“五治”视域下乡村治理的H 省C 乡实践经验

乡村治理是基层党组织的工作核心，紧紧围绕党建推进乡村治理是基层党组织的主攻任务。H 省C 乡紧紧围绕乡村治理效能提升问题，积极探索发挥基层党组织核心引领作用的实现方式，密切党群关系，提升核心引领能力，激发乡村自治的内生动力，协调处理村级各项事务，化解各项矛盾，打造平安幸福乡村，创新特色服务实现德治功能常态化，不断增强数字技术赋能助力村级各项事业发展，乡村“善治”能力不断提升，取得了较为显著的成效。

（一）发挥基层党组织“内核”作用与优势

完善乡村治理体系始终要把党的政治建设放在首位，要以党的政治理论武装基层党组织。习近平新时代中国特色社会主义思想是推进乡村治理的重要指导思想，C 乡以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧抓理论学习，坚持中心组学习制度，密切联系群众，构建党群心桥，增强党群信任关系。C 乡深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大会议精神，大力推进党支部标准化规范化建设，团结带领乡村两级党组织干部，上下联动发挥党的政治优势、组织优势和工作优势，推动党建工作与乡村治理工作深度融合，有效联动、协同共治，增强自身的先进性和引领力。C乡坚持党的领导，夯实党建基础，坚定不移贯彻全面从严治党的方针，加强党员干部的政治思想建设，全面落实领导责任制，建立健全基层组织规章制度，各级党员包村联户，切实发展乡村经济，实现村民增收致富，充分发挥基层组织战斗堡垒作用，奠定乡村治理工作基础，持续促进乡村经济发展，完善乡村治理体系。

（二）打造乡村治理特色，增强乡村自治能力

自治是法治和德治的基础，是群众在一定范围内自我管理的行为，保障着群众的参与权和知情权，是广大群众直接行使人民当家做主权利的体现。村民委员会作为乡村基层群众性自治组织，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，进行网格化管理，加强乡村组织自治规范化建设，为村民打造乡村自治平台，并定期组织群众开展乡村治理知识学习，提高群众对C 乡乡村治理工作的知晓率，以保障村民的知情权，调动群众的积极性和主动性，提升乡村群众自治能力。在乡村振兴战略下，村民委员会优化乡村市场格局，主动适应经济发展新常态，扎实抓好产业项目建设，大力发展乡村集体经济建设，加大招商引资力度，依托黄河打造生态型公园，形成当地的产业优势，激发乡村内生动力，实现乡村可持续发展。

（三）完善乡村矛盾化解体系，构建平安建设机制

培育法治文化是推进乡村治理能力现代化、促进乡村实现“善治”的法治基础。加强群众法治思想，建设法治乡村，全面落实依法治国、依法治村是基层党组织的重要任务之一。C 乡主动落实依法治村理念，推进乡村干部规范化建设，党员干部明确知晓农村党员干部党规制度，深入了解党性教育的制度指向性。C 乡村委会与乡派出所积极联动，落实“一村一警”全覆盖，加强乡村治安防控工作，从根部减少案件发生率，积极创建法治乡村形态，完善乡村法治建设格局。村委会建立了动态监控工作机制，动态监控乡村内部矛盾纠纷信息，提升动态掌控矛盾纠纷的能力，及时有效化解和处置矛盾，推进访、谈、帮、解、控——“五步”工作法全面落实，及时走访、面对面交谈、给予帮助、保证解决、有效掌控保证了矛盾纠纷在基层及时化解。

（四）创新特色服务活动，实现德治功能常态化

道德具有潜移默化的作用，推进乡村治理要以道德为支撑，法治与德治相互融合，相互赋能，协同共进，联动发力。党员干部提高道德素养，提升治理水平，带动群众，加强乡村治理的道德涵养。乡村治理现代化不仅要体现乡村发展的现代化，也要体现人的精神素养、文明程度的现代化，继承中国传统美德，拉紧群众内心道德准绳，维系乡村良好的秩序。C 乡建设了乡村综合性文化服务中心，大力弘扬中华优秀传统文化，增强村民的法治意识，加强其道德修养，充分利用公序良俗，引导人民群众向上、向善、向美。同时，C 乡还举办优良家风家训评选活动，号召勤俭节约，杜绝封建迷信等不良活动，养成文明新风。此外，C 乡还积极倡导开展村民培训教育活动，利用榜样的力量，发挥模范典型道德引领作用，用大众喜闻乐见的形式宣传讲述乡村人民身边的故事，传播乡村正向能量。

（五）增强数字技术赋能，助力村级各项事业发展

数字技术赋能乡村事务治理是提升乡村治理能力现代化的重要手段。现代化乡村治理体系随着国家数字技术的不断提升而完善，科技成为完善乡村治理体系的重要引擎和促进乡村治理发展的新动力，为乡村自治提供重要支撑。C 乡在乡村治理过程中，注重数字基础设施建设，利用数字化技术盘活乡村建设的各项事业，实现乡村宽带全覆盖，打通村民线上获取信息的有效渠道，线上服务与线下渠道相结合。依托村政务服务中心建立起数字化乡村综治中心，有效实现县乡村三级上下联动，一站式协调处理村级各项事务，协力推进乡村产业、人居环境整治等事业的统筹协调发展。C 乡搭建了线上乡村党建信息平台，实现村务信息公开，疫情期间积极宣传“外防输入，内防反弹”总策略和“动态清零”总方针，数字技术赋能乡村治理，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，加强基层组织与群众个人之间的交互性。

三、“五治”视域下乡村治理面临的困境

近年来，各地积极探索“五治”的乡村治理模式，取得了积极成效。然而，“五治”在乡村治理实践中也面临着党建核心引领不足、法治建设薄弱、道德评价机制缺失、村民自治难以有效实践以及乡村数字治理体系不完善的问题和困境。

（一）党建核心引领能力有待进一步增强

乡村治理是国家治理的基础，是国家治理能力的重要体现。乡村建设是党领导的重要工作，党建核心引领是乡村治理的关键所在。全面助推乡村工作要始终坚持党的领导，发挥好党的核心引领作用。党组织作为乡村治理工作的引导者、指导者和践行者，应该根据当地形势，统一思想，提高认识。但是，从C 乡具体表现来看，基层党组织对“五治”融合缺乏有效的组织保障。在推进“五治”融合、协同共治过程中没有建立完善的工作和运行机制，缺乏相应的组织保障，还没有真正从战略和全局高度来认识“五治”融合、协同共治的重要性，没有将其作为解决乡村治理问题的重要抓手。部分农村基层干部对“五治”融合缺乏足够的认识，将其片面理解为“五治”结合、协同共治，认为“五治”融合、协同共治就是发动群众参与到乡村建设和治理中来。这些错误认识导致一些基层组织在推进“五治”融合、协同共治中缺乏动力。

（二）乡村自治的内生动力不足

实行村民自治是实现社会主义民主的有效途径和重要形式。C 乡注重提高村民自治意识和自我管理能力，但在乡村治理的实际工作中，基层党组织往往更加注重经济增长、发展壮大集体经济和实现乡村振兴战略目标，普遍忽视了党对农村农民工作的全面领导，村民自治的组织机构不够健全，缺乏有效的管理方式和制度，乡村治理普遍存在着规则失范现象，乡镇政府的越位侵权或者村委会过度行政化导致村民配合程度较低、参与感不强。基层党组织难以将国家意志与当地实际相结合，村民自治出现了异化现象。因此，基层群众自治能力有待持续提高，村民自治要加大力度、不断探索，使之进一步适应乡村振兴战略和社会发展的需要。

（三）村民的法治意识较为薄弱

“五治”是乡村治理体系和治理能力现代化的必要路径。从目标上看，乡村治理应是在党的领导下，通过自治、法治、德治和智治的有机结合，实现社会稳定、人民幸福的一种善治状态。C 乡高度重视完善乡村法治建设体系，增强群众法治意识，但乡村法治建设总体仍然薄弱。在乡村治理过程中，普遍存在着基层党组织法治思维不足、依法办事能力不强、执法不规范、执法程序不公开的问题。乡村群众法律意识淡薄、法律知识了解不足，缺少法治思维。乡村组织尚未形成健全完善的乡村法治建设体系，农业、农村、农民工作尚未全面纳入法治轨道，权责分明、依法行政的乡村行政管理体系尚未形成。乡村法治公共服务供给不足，基层党组织的党员干部队伍的整体法治服务能力有待持续增强。因此，必须进一步提高基层党组织乡村法治治理能力，健全完善乡村法治建设体系，充分发挥好法治对乡村治理的保障作用。

（四）德治思想与实践未能有效融合

德治作为评判中国古代政治统治价值取向的重要标准，体现着古代道德价值实践。在现代化乡村治理进程中，德治作为贯穿乡村治理整体过程的重要治理方式是降低保障乡村法治、自治运行成本的重要措施。C 乡注重弘扬中华优秀传统文化和美德，但就现实情况来看，德治在推进乡村治理的道德涵养、形成乡村治理现代化文明风尚、完善乡村德治的村规民约等方面仍然存在明显不足。C 乡的村规民约尚未实现普及，缺少统一标准的乡村道德评价机制，乡村群众自我道德评价能力较低，能够承接中华民族的优良美德又同乡村治理现代化的内在要求相适应的优良家训、家教、家风尚未形成，乡村的陈规陋习尚未去除。道德导向性作用不甚明显，难以为政治、法治、自治、智治提供有力的道德支撑，道德自身的价值引领功效难以彰显，“五治”融合、相互赋能局面尚未形成。

（五）乡村的“数字化”治理能力较为有限

数字乡村建设是实现乡村振兴战略的重要组成内容。随着“互联网+”、人工智能、大数据等技术在农村的应用，以大数据、物联网、云计算为代表的“新基建”正不断赋能农村产业发展，数字技术对乡村治理的影响日益加深。实施数字乡村建设行动对推进农业、农村、农民现代化发挥着至关重要的作用。C乡也一直积极探索新时代数字乡村治理模式，但在乡村治理实际进程中仍然存在着不少问题。乡村数字治理体系缺少完善的顶层设计，缺乏统筹协调，尚未形成协同治理机制。乡村数据资源整合共享能力较弱，数据采集困难。多元主体参与机制不健全，数字技术平台运行不畅，缺少足够的力量参与农业、农村数字化转型发展和农村公共服务设施数字化改造等工作。数字化人才队伍建设滞后，缺乏统一规范的建设标准，基层党员干部对数字乡村缺乏系统了解和科学认知，推动乡村数字化存在着一定的盲目性和随意性。因此，进一步完善乡村数字治理体系是实现乡村治理体系和治理能力现代化的当务之急，依然任重而道远。

四、“五治”视域下乡村治理的优化路径

实现乡村振兴战略离不开乡村治理现代化。要推动乡村治理走上新的台阶，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“五治”完善乡村治理体系，提升乡村治理能力现代化水平，增强乡村治理效能。

（一）持续增强基层党组织“内核”引领能力

持续增强基层党组织的引领力，必须发挥好党组织的战斗堡垒作用，要坚持“党建引领、一核多元、共建共治”的基层治理新思路，不断探索多元主体参与乡村治理的新途径；要坚持党的领导，发挥党建引领的核心作用，以人民为中心，构建以基层党组织为核心、各类组织共同参与的乡村治理体系，形成多元主体、协同共治的乡村治理格局。当前，乡村社会正在发生深刻变化，农村基层党组织、自治组织、集体经济组织等社会治理主体的作用发挥越来越充分，乡村治理规则体系也在不断完善。村民不仅是乡村振兴的直接受益者，也是乡村治理的主要参与者。基层党组织、乡政府要始终坚持村民主体地位，充分尊重村民的实际意愿，发挥村民主体作用，充分调动村民的积极性、主动性、创造性，不断加强和改进乡村治理。另外，要发挥好乡村企业、集体经济组织等在乡村经济领域的领头羊作用，将乡村治理的目标明确清晰地贯穿于企业、组织的实际活动之中，发挥好企业、组织的辐射带动作用。

（二）全面激发乡村自治的内生动力

完善乡村治理体系现代化要释放村民自治的活力，提升乡村治理效能的内在动力。首先，基层党组织要发挥好战斗堡垒作用，引导村民积极参与乡村自治，强化村民的乡村自治作用，构建村民多元参与的机制。为此，要不断培育村民的参与意识和合作理念，激发村民的“主人翁”意识；要完善村民自治制度，政务公开，增加政务信息透明度，为村民参与政务提供足够的现实机会；要强化村民自治实践机制，创新改革村民议事形式，完善议事决策主体和程序，形成民事民议、民事民办、民事民管的基层治理布局，形成整体自治系统化和科学化的治理体系。其次，要发展乡村企业，壮大集体经济，整合乡村资源要素，主动适应经济发展新常态，扎实抓好乡村企业、集体经济项目建设，盘活乡村资源、资产、资金，激发乡村内生活力。

（三）持续优化乡村治理的法治保障服务

推动全面依法治国纵向深入发展，以法治措施保障乡村振兴，促进乡村治理体系现代化发展，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是实现乡村振兴战略的重要保障。新形势下，乡村基层党组织加强和改进农村工作，需要坚持问题导向和目标导向相统一，运用法治思维和法治方式解决乡村工作难题。要坚持自治、法治与德治并重，坚持用法治思维和法治方式解决乡村矛盾纠纷，让村级事务管理有章可循、有据可依。要建立健全乡村治理法治保障体系，有效推进农村基层组织建设和民主法治建设。建立健全乡村治理法治保障体系是一项系统工程，需要全方位推动，要根据当地实际情况，建立和完善针对性的规章制度以及配套的实施细则，及时回应群众的利益诉求。要注重发挥村规民约的积极作用和村民自治章程的作用，完善村规民约制定程序和内容要求，加强对村规民约的备案审查和监督检查。

（四）建立健全乡村德治实践机制

增强乡村治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，营造群众有责、群众尽责、群众享有的乡村治理环境，破解乡村治理难题，是加强农村精神文明建设和推进农村德治建设的重要途径。自从脱贫攻坚战取得全面胜利，我国乡村地区经济迅速提升，但精神文明建设相对滞后，道德失范、诚信缺失问题突出，农村出现“四风”问题最为明显。要达到“精神贫困”和“物质贫困”的双重脱贫，不仅要增加农村居民收入水平，也要丰富农民的精神文化生活、提高农民的道德素质。基层党组织要发挥好党的带头引导作用，重视发挥道德教化作用，利用道德讲堂、乡贤讲堂等平台和载体开展宣传教育活动，广泛传播社会主义核心价值观和中华传统美德。以乡绅阶层为代表的乡村精英群体，在乡村治理中要发挥其引领作用，将习近平新时代特色社会主义思想与传统的德治文化有效衔接、有机结合，建设好新时代乡村德治文化生态。

（五）创新驱动乡村治理的“数字化”能力

数字乡村是以“互联网+”为支撑，以大数据、人工智能等先进技术为驱动，促进农业生产、农村生活、乡村治理数字化、网络化、智能化发展的一种新型乡村形态。“数字乡村”建设是实现国家乡村振兴战略的重要内容。数字技术赋能乡村基层治理，基层党组织首先要加强对“数字乡村”建设的组织领导，引导村民加强对数字技术的认识和了解，要加快推进农村基础设施数字化改造，着力补齐短板，加强信息进村入户试点示范，加快构建全国统一的农业农村大数据体系。其次，要加强政策扶持，加大财政资金投入力度，统筹利用现有资金渠道支持“数字乡村”建设，将数字化建设纳入基层乡镇政府绩效考核指标体系，鼓励因地制宜制定数字化建设发展促进策略。另外，也要加强乡村地区信息技术人才队伍建设。引进专业化数字人才，通过开展专题培训、选派优秀干部到基层等方式，提升基层干部和农民信息素养和应用能力，鼓励高校及科技企业加大对乡村数字化建设的支持力度，完善农村专业人才职称评定和收入分配机制，激发农村地区人才发展的活力和动力。

五、总结与展望

“五治”功能的有效发挥是促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要方式，政治引领、自治强基、法治保障、德治教化、智治支撑在推动乡村治理现代化发展以及实现乡村善治中的作用日益凸显。乡村治理进程中，各地立足自身实际，充分发挥地方特色，总结有效经验，解决乡村治理现代化发展中出现的问题，探索适合自身的治理模式，取得了较为显著的成效。笔者基于“五治”分析视域，以H省C乡实践经验为例，探讨了乡村治理现代化发展这一问题，认为站在历史新的起点，积极应对乡村治理的突出难题，必须遵循自身建设的内在逻辑，总结成功经验，持续增强基层党组织“内核”引领能力，全面激发乡村自治的内生动力，持续优化乡村治理的法治保障服务，建立健全乡村德治的实践机制，创新驱动数字赋能乡村治理的“数字化”能力，全面扎实推进乡村治理体系和治理能力现代化。提升乡村治理能力，推进乡村治理的现代化水平，需要结合地方特色和自身优势，持续增强基层党组织的核心引领作用，紧抓实现乡村振兴的重要战略机遇期，积极应对乡村治理现代化进程中的重点问题与难题。基于“五治”有效融合、全民共同富裕理论分析、数字赋能城乡融合发展为不断创新乡村治理的地方模式提供了新的分析框架，也将成为论文后续研究的重要方向。