优化民办高校财务控制机制研究

薛先明 无锡南洋职业技术学院

20世纪90年代初，江苏省教育事业的发展进程中，在民营资本的推动下，江苏南京创办了第一家民办高校：三江学院，标志着江苏省民办高校发展的启动，近三十年时间，江苏民办高校先后经历了恢复与促进阶段、规范与改革发展阶段以及分类与转型发展阶段，致使民办高校逐渐成为江苏省高等教育事业的重要组成部分，为江苏高等教育规模投入、普通民众高等教育入学比例及高等教育普及化率等方面的提高做出了突出的贡献，有力地推进了江苏省教育体制的改革创新，形成了更高水平的人才培养体系。随着民办高校规模的扩大，民办高校的举办者、国家和地方教育主管部门意识到质量提升和风险防范必须提上议事日程，其科学化管理及内涵式发展也日趋重要与紧迫。为了促进与规范民办教育的发展，国家在2002年颁布民办教育促进法，分别在2013年及2016年对民办教育促进法进行了二次修订，并于2021年颁布了民办教育促进法实施条例，指明了民办教育今后的发展方向。由于民办高校自身条件不足，再加上外部环境影响，在发展过程中出现机遇与风险并存的状况，甚至财务风险过大，无法持续经营。为此，运用特定的方法、措施和程序，通过规范化的控制手段，加强民办高校财务活动的控制和监督，使其化解相关风险，在创建或完善民办高校财务控制体系方面具有十分重要的意义和现实作用。

一、民办高校财务控制的内涵

(一)民办高校财务控制目标

根据财务控制理论研究，财务控制总体目标是在确保法律法规和规章制度贯彻执行的基础上，优化企业整体资源综合配置效益，厘定资本保值和增值的委托责任目标与其他各项绩效考核标准来制定财务控制目标。在实践中，民办高校的财务控制目标分为基本目标、经济目标及相关利益者目标三项内容。基本目标就是通过自身的各项经济活动，获取并科学合理的安排资金，用以保障民办高校教育教学、科研及社会服务活动的正常进行。在经济目标方面，同公办高校相比，民办高校在具体的管理活动中，除了需完成基本目标外，还需要实现一定的经济收益。同时在实际办学过程中除了完成基本目标及经济目标外，需兼顾平衡政府主管部门、举办者、经营者及教职员工等相关利益者之间的关系。

(二)民办高校财务控制的特征

民办高校财务控制的特征有以下四点：

一是涉及面广，财务控制工作对内涉及学校教育教学科研等各个环节，学校各部门都要受到财务管理部门的监督与约束；对外财务控制工作会受到行政主管部门、业务合作单位及举办者的关注；目前大多数民办高校由于缺少政府公共资金的投入，为保证各项经营管理活动的正常进行，需要多渠道的筹措资金，民办高校在经营发展过程中对举办者的依赖程度较高，国家和地方政府给予民办高校的财政支持力度普遍较低。

二是综合性强，财务控制工作的有效开展，能合理调配学校人、财、物等资源，确保教学科研活动按轻重缓急等既定目标有序顺利开展。

三是灵敏度高，财务控制管理工作能及时为行政主管部门，举办者及利益相关者提供财务状况及收支情况。

四是特殊性明显，民办高校资本的逐利性及民办高校财务控制的外在需要，这一特殊性决定了民办高校财务控制新的内涵和发展方向，即通过加强财务控制，进行多方共同治理，处理好民办高校相关利益者的主体所形成的内、外部财务关系、财产权利及降低财务风险，保证民办高校可持续发展。

二、当前民办高校财务控制的现状

(一)民办高校治理结构不完善

我国自2002年颁布了民办教育促进法以来执行了将近20年，虽然按照法律的规定，民办高校设置了董事会(理事会)，对外宣传其治理结构是董(理)事会领导下的校长负责制，但由于民办高校由个人独资或绝对控股的居多，造成具有公益性的民办教育与逐利性资本共存的混乱局面始终存在，最终结果是举办者有绝对的控制权，民办高校内部治理结构先天缺失，校长负责制流于形式，没有实现到位。其表现为举办者一股独大的局面，董(理)事会集决策权与执行权于一体，最后决策权和执行权均由董(理)事长(举办者)单方面行使。这样，民办高校没有完善的财务控制机制，缺乏相应的监督机制，导致董(理)事会不能履行职责、发挥实际作用或民办高校演变成家族企业，使得民办高校的重大财务决策与财务管理均由举办者所控制。民办高校聘请的校长、财务经理等高级管理人员的财务管理功能严重受限，财务管理只能发挥核算与部分管理职能，而财务投资决策、财务融资决策及财务风险的防范等方面的财务管理核心功能，在实际管理工作中无法开展，学院管理层的合理建议被排斥、忽视，甚至有些管理层建议权也没有，只能听之任之，校董之间矛盾突出。

(二)民办高校预算管理不到位

民办高校预算管理是财务控制的重要手段和保障。目前，民办高校对财务预算管理的重要性认识不够，其管理层一般都会将工作重点放在提高民办高校知名度和扩大招生规模等方面。没有意识到预算管理是财务控制的重要环节，是实现民办高校办学目标的重要手段，尤其预算管理未能在各管理层、职能部门及基层范围内形成硬性预算约束的共识。从目前现状来看，没有实行预算管理的民办高校所占比例较大，部分民办高校财务控制环节虽然采用了预算管理方式，但对财务预算管理的各流程存在简单化，削弱了预算管理的积极作用。

由于民办高校管理层缺少没有预算管理理念或实施经验不足，再加上内部各职能部门配合度、参与度低，导致编制的预算科学性差，与业务活动关联性弱。预算执行过程中刚性不足，不能很好地体现预算的权威性和导向性。存在随意调整和增加预算项目，甚至发生超预算行为。另外，民办高校对预算执行结果的绩效考核评价没有纳入综合考核范围，这也在一定程度上削弱了预算的重要性和关注度。

(三)民办高校校园信息化建设滞后

根据调查，目前，民办高校在校园信息化建设方面投入少，缺乏整体统筹规划。为了减少投入，在财务管理、人事管理、学生管理等各职能部门仅通过与其本部门业务相关的管理软件来进行开展业务辅助管理，这样就会造成各职能部门的信息资源各自为政，形成信息孤岛现象，不能更好地实现全域信息资源共享，在一定程度上大大限制了财务控制的作用发挥。比如，学年初在校学生人数，类似于这种最重要的基础数据信息，会出现不同版本的数字，无法真实反映学生规模。

由于校园信息化系统不完善，组织架构设置及管理层级的冗余复杂成为全域范围内传递信息，内部沟通障碍之一，会造成学校领导指令传递不畅，出现信息的失真和传递时滞，导致财务控制管理存在盲点和漏洞，严重影响财务控制的作用发挥。同时也会造成各部门责任不清，工作中出现相互推诿。

(四)财务监督有待完善

民办高校数量逐年增加，办学规模较以前也有提升，在市场环境影响下，不少民办高校开始注重财务控制和管理，对于会计监督这一职能的意义、作用有了更明确的理解和认知，重视程度逐步提升。但由于民办高校先天条件的限制，造成会计监督作用发挥不出来，从而导致财务风险。具体表现：会计人员的综合素质往往限制了财务监督的作用发挥。从经济角度考虑，为了减少人员开支，民办高校没有设置内部审计部门作为内控机构，对经济活动加以监督，这样就失去了财务控制的一项重要环节；有些民办高校领导认为财务部门属于服务单位，会计监督会制约业务活动的开展，忽视财务部门的管理地位，不配合建立内部财务控制体系。

三、优化民办高校财务控制机制的建议措施

(一)健全法人治理结构，创造良好的财务控制内部环境

通过健全和完善其法人治理结构，民办高校真正实现董(理)事会领导下的校长负责制，民办高校董(理)事会不同于企业，虽然一定程度上代表经济利益关系，但更多代表的是一种责任，其组成结构直接影响民办高校的发展战略决策。董(理)事会构成的多元化、合理的结构，对于增强其独立性和决策的专业性有着深远意义。其一，董事会成员除举办者或授权代表外，应充分吸收教职工等不同利益的相关者，甚至可以将民办高校党组织负责人纳入范围，防止举办者一家独大，作为利益共同体的董事会也能了解不同利益相关者的声音和需求，民办高校最高决策机构才能从不同层次的群体利益考虑民办高校的发展规范，从而保证重大决策的正确性和方向性。其二，设置独立董事，首先独立董事与举办者二者之间不存在密切的经济联系、家庭和其他裙带关系，其次独立董事与所任职的民办高校也不存在会影响其作出独立判断的任何关系，这样民办高校独立董事对董事行使职权的制衡作用才可以有条件发挥。

(二)建设民办高校全面预算管理体系，确保财务控制环节完整

首先，民办高校管理层、决策层应该高度重视全面预算工作，把预算管理工作与民办高校自身的战略目标、经济资源紧密联系起来，纳入民办高校的日常管理范畴，创建与其自身发展相适应的全面预算管理体系。优化和调整预算组织架构，建立学校层面的预算管理委员会，安排专业化人员具体负责预算编制、控制、考核等工作，这样，确保预算管理工作的效率、程序化和制度化。

其次，加强预算管理宣传，优化预算编制流程，落实“自上而下、自下而上、上下结合、分级编制、逐级汇总”的编制流程，提高教职员工的参与度，增强预算管理意识。

最后，强化预算管理绩效评价和考核，与各经济主体的经济效益挂钩，通过制定科学的预算考核管理制度以及有效的激励机制，提升考核的有效性，确保预算管理的权威性，不能让预算管理流于形式或被领导“人情”所左右，将预算管理的效率发挥到最大限度。

(三)建立业、财融合环境下的民办高校校园信息化管理系统

由于民办高校信息化建设投入少，造成业务流程和财务流程在各自管理系统中运行，从而信息沟通还是基于人工传递，做不到财务、业务一体化管控，整个管理环节盲点较多。通过建立有效的信息化管理体系，实现对预算、收入支出、资产管理、采购管理、基建管理等业务层面的信息全覆盖，真实的运作信息能实时、动态、全面地反映，做到全域业务协同的数据共享，“让数据多跑路，让人不跑路”，最大程度地降低简单重复劳动的工作量，避免出现信息孤岛现象，提供更加有价值的信息资源，确保财务控制有的放矢，发挥财务控制作用，为全生命周期财务控制奠定基础。

校园信息化建设资金投入大，前期准备工作千头万绪，为了确保信息化作用，创造业财融合环境，必须提高民办高校各管理层和各职能部门人员对信息化建设的认识和重视程度，需要自上而下总体设计。

(四)完善民办高校财务监督制度体系

首先，民办高校管理层应认识到风险控制与财务监督职能的重要性，需要根据《会计法》《民办教育促进法》及实施条例等相关政策法规，完善财务控制制度建设，实行科学、专业的财务管理措施。建议采用《政府会计制度》对民办高校业务进行会计处理，同时通过财务会计和预算会计两种模式核算，保证了举办者的经济利益需求，同时预算会计核算也加强了财务控制管理。

建设适合民办高校自身特点，基于民办高校战略目标的绩效考核体系。同时绩效考核与激励措施相呼应，这样，可以最大化发挥财务控制的作用。

其次，民办高校应从组织架构方面设立独立的内审部门，赋予其独立性、客观性职能，委派专业素质高的人员从事相关工作，实施全域、全过程监督，这样，对财务控制起到了事先预防效果，通过内审对相关人员也起到了警示作用。

另外，民办高校需要通过引进高素质、专业性强的财务人员，提高财务核算和财务控制水平。

(五)政府主管部门从宏观政策方面给予民办高校财务控制良好的外部环境

政府主管部门应该立足民办教育是国家教育事业重要组成部分，将民办高校纳入规范管理范围，赋予公办高校同等法人地位，在治理结构、财务控制方面出台更多符合民办高校特点的法规政策，来指导民办高校加强财务控制和监督。如董事会组成方面，引入独立董事，加强决策机构内部制衡。要求加强民办高校党组织建设，通过党组织领导作用，为民办高校的财务控制创造良好的内部环境。

政府主管部门可以通过委派第三方会计师事务所对民办高校进行年度外部财务审计、专项业务活动审计，委派第三方中介机构进行包含财务控制在内的内部控制体系评价以及委派总会计师参与民办高校财务管理和控制，有效控制民办高校财务风险，提高民办高校财务控制水平。

四、结语

综上所述，随着新《民促法及实施条例》的颁布和民办教育分类管理规定，民办高校在教学、财务等模块的工作模式发生了变化，财务控制的重要性日益突出。民办高校只有充分认识到财务控制的作用和意义，重视此项工作，并将其落实到实处，才能确保民办高校良性、可持续发展。