行政事业单位资产管理与预算管理一体化探讨

陈利 西藏自治区气象局财务核算中心

引言

2015年12月，《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》正式出台，明确强调国有资产是行政事业单位履行职能，保障政权运转以及提供公共服务的物质基础。并在2020年颁发《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》《行政事业性国有资产管理条例》后，国务院重点提出加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的行政事业单位资产管理体系，规范资产使用、处置管理，进一步加强资产管理队伍建设，注重与预算管理的深度融合，保证资产安全，保障行政事业单位有效运转和高效履职。正因如此，资产与预算管理一体化建设至关重要。

一、资产管理与预算管理一体化的重要性

在“十四五”规划之后，我国财政出现增速放缓的局面但财政支出的刚性不减，收支缺口现象时常发生，需要借助资产管理，为财政空间提供支撑作用，在预算管理的辅助应用下，实现资源优化配置，提高资金、资产实际利用率。正因如此，资产管理与预算管理一体化建设的重要性愈发显著。

（一）促进资源合理配置

开展预算编审期间，通过增量、存量二者的深度融合，有助于存量资产作用的更好发挥，从根源处改善不必要的资产重复、超标准购置等情况，减少预算资金的投入。在预算执行过程中，坚持资产预算执行、资产管理的相互结合，使单位现行的资产预算执行机制得到进一步完善，并对资产预算执行情况进行追踪管控，强化资产预算导向与约束效果，准确掌握内部资产的实际使用情况，进而保证行政事业单位资产优化配置，避免资金浪费，将有限的预算资金，投入公共服务领域中，创造更多应用价值[1]。

（二）促进预算深化改革

资产管理与预算管理的一体化建设是企事业单位管理转型的重要表现，预算资金正逐步从资金投入管理转变为支出效果的绩效管理，这为预算改革创造了便利条件，促进资源配给增加与预算工作的紧密结合，进而构建有效的预算管理体系[2]。资产预算效益考评机制是单位一体化建设中的重点内容，主要以资产预算为切入点，对预算执行全程进行追踪管控，尤其在资产构建、支出、产出效果等方面加大监督力度，通过设计预算指标，对资产与预算管理一体化建设效果做出客观评价。在此期间，行政事业单位可以结合自身资产特点，综合评价资产安全完整性、配置合理性等，并将最终结果作为预算规划与执行的参考依据。值得注意的是，财政管理水平提升离不开健全的绩效预算体系，以此来促进预算管理、资产管理的深度融合，二者之间相互牵制，是深化预算改革的重要选择。

（三）促进部门预算细化

一体化建设对资源管理、预算管理提出更为严格的要求，在一定程度上促进部门预算细化。例如：资金使用部门要结合实际情况，明确预算需求，层层分解到各项目中，而并未以部门划分为单位，使预算刚性得到保障，实现预算资金挪用的有效规避。再如：资金管理内容更加广泛，在增量资产决策中占据着主动位置，更加注重存量资产配置的科学性、规范性、预见性，强调被动资产管理向主动管理方向的转变，提高资产管理有效性。对于部门预算细化而言，不仅便于资产管理偏差的及时纠正，同时更在预算编制、执行、监管、结果评估等方面体现，通过科学开展分析评价，使部门预算得到进一步落实，资产购置、配置中弊端问题得以有效控制，为预算部门的资产增量预算调整指明方向，突出预算工作的时效性。在此期间，一体化建设要求各部门坚持奖优罚劣，严格规范资产管理行为，资产管理偏差得到及时纠正，在细化部门预算的同时，进一步提高资产管理水平。

二、资产管理与预算管理一体化重点内容分析

（一）预算编制规范

预算编制是预算管理中的基础步骤，也是资产管理与预算管理一体化建设中的重点内容。各部门需要在做好分项预算编制的基础上，对资产预算编制进行严格规范，结合年度目标任务，深入分析资金来源，以收定支，制定《资产购置预算表》，准确记录详细数据。保证预算表内容完善，①资产数量、存量资产限额数量应保证明确；②详细记录拟购置资产、拟报废资产的数量与金额，调整资产管理方案；③强化计划审批管理，按照资产配置标准申报计划。

（二）加强预算审查

在开展资产预算审查工作时，行政事业单位应保证各部门任务划分清晰，坚持以资产系统、限额核定中的数据信息为基础，严格按照“三管四不批”的基本原则，着重加强对资产投入量、投入方向、使用情况的规范管理，若经费来源不明不得进行审批，对与业务无关联的、超出资产限额等情况，同样不予审批，坚决保证预算方案的科学与合理性，不得出现账实不符现象。通过审批管控的有序开展，从根源处加强单位开支管控，杜绝不合理资产购置、重复购置等情况的出现，从宏观层面实现资产优化配置，提高资产实际利用率。预算审查由财务部门执行，在提出审查意见后，各部门要及时做出反应，调整资产预算。

（三）深化预算执行

资产预算在年度预算中被列入分项预算，为保证预算执行严格规范，需要在完成审定后及时上报，由财务部门进行审核批准，通过审核后按照预算指标层层落实，以此保证预算整体的严谨与规范性。行政事业单位要强化预算执行审核，做好预算全过程的监督管控工作，重点加大对各部门资产采购、支出计划的审核力度，一旦发现存在未能纳入预算范畴内的资产购置，将坚决不予审批，必要时可追究相关人员责任。预算执行应突出内部审计的职能所在，实现对预算编制、预算执行、结果分析的全过程监管，准确找出预算执行薄弱环节，告知相关部门及时做出整改。如遇特殊情况，需要超预算购置资产，应认真遵守执行程序，层层审批。在资产预算执行的监督期间，事业单位应严格遵循“三查三避”的基本要求，也就是查看资产购置是否有政府采购预算、是不是政府采购品目内容、是否报送采购计划，其目的便是保证资产购置合理合法合规。

三、行政事业单位资产管理与预算管理一体化策略探讨

（一）提高重视程度

行政事业单位主要领导要给予预算管理和资产管理高度重视，将一体化建设作为首要任务来抓，要求财务部门、预算管理部门、资产管理部门严格遵循资产管理与预算管理相结合的基本原则，落实配套的制度体系，严格规范一体化建设流程，逐步实现科学化、制度化的资产管理。健全资产监控体系，准确覆盖至资产购置、配置、使用等全过程。单位领导要以身作则，加强单位内部教育宣传，营造良好的一体化建设环境，积极探寻更多适宜的资产管理方式与途径，努力降低运行成本，充分发挥资产管理与预算管理的协同效应，取得更理想的管理效果。

（二）优化预算一体化流程

为促进预期建设目标的顺利达成，行政事业单位要进一步优化资产预算管理流程，严格把住投资（资产）入口关，最大限度促进资产的合理配置，努力实现投资成本一体化。首先，预算编审。结合单位管理需求，明确资产配置标准，强化资产入口关管控，保证资产合理配置，避免出现重复购置、超标准购置的现象[4]。根据资产实际情况，建立资产预算管理机制，推动增量投入、存量管理的相结合，逐步完善预算编审程序，借助信息技术搭建资产管理数据库，进而为资产购置、预算安排维护等工作提供可靠数据参考。其次，预算执行。完善资产预算执行报告体系，做好资产预算执行追踪，根据执行结果评估资产管理情况，严格约束资产购建与使用程序，定期开展资产清点盘查，保证账实相符，以此实现资产优化配置，提高资产利用率。在预算追加与调减的审核过程中，财务部门要充分考虑到当下资产实际使用情况，逐步建立相应的资产调剂机制，以此合理调配存量资产，满足各部门实际需要。最后，经济活动分析。在经济活动分析过程中，要保证单位资产状况的全面反映，根据资产的配置、闲置以及使用情况，建立并形成年度资产报告，将其与经济活动分析报告进行对比，与有效项目进行相互印证，进而为预算编制、审批等提供可靠依据，为高质量资产管理打好扎实基础。

（三）健全管理制度

各级单位应结合实际发展情况，制定资产管理规定，明确资产管理实施办法，细化管理标准。严格按照国家法规体系，对固定资产的购置、验收、登记、核算、维修保管、领用移交、对外投资、清查盘点、回收处置等环节做出明确规定，落实配套的制度体系，严格规范资产管理流程，保证管理规范，责任可查。以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为标准，完善内控管理体系，重点加强对固定资产使用、处置、配置等管理力度，强调资产部、财务部、人事部、政府采购部的协调交流，逐步形成管理合力。资产管理的涉及领域广泛，应保证责任清晰，积极落实综合管理职责，准确落实到各部门、各岗位，要求资产使用人员认真履行职责，认真爱护、合理使用固定资产，保证资产的安全性、完整性。

（四）资产与预算数据的实时共享

预算管理一体化建设是一项较为烦琐的任务，为加快数据传递效率，实现资产、预算信息的实时共享，应注重资产信息卡片的动态更新，保证最新数据实现有效共享，在保证数据信息时效性的同时，缓解基层财务人员工作压力。资产卡片信息应包括：资产基本信息、资产财务数据、使用数据、闲置或报废数据等。充分利用现代化技术，搭建一体化建设系统，将各项数据信息录入至其中，完成资产核算后自动生成财务信息，财务人员无须重复执行繁杂的信息录入，只需确认信息便可获取目标数据。针对资产使用的数据登记，要求单位以资产管理真实情况为基础，要求资产管理部门恪尽职守，认真做好资产信息登记，尤其在单位内部共享共用资产中，要在资产验收后做好标记。

（五）建立资产绩效考评制度

资产管理关系到单位各项业务活动，需要结合单位实际运营情况，建立完善的资产绩效考评机制。第一，完善资产指标框架，将资产考评纳入预算考评体系中，合理划分岗位职责，保证绩效评级的公开性，依次开展综合绩效考评；第二，以预算管理一体化系统为载体，要求各部门开展自我考评，详细了解资产实际情况，保证做到逐级、逐步的有序进行；第三，当地财政部门应积极开展抽查工作，严格调查行政事业单位的资产自评情况，查看自评结果是否真实、准确且客观。特别是在重大资产绩效考评中，要求相关人员提高警惕，认真履行岗位职责，以此保证资产价值最大化的实现；第四，合理运用资产考评结果，落实配套的奖惩机制，将资产考评结果与资产配置、资产使用以及部门人员薪资发放相互挂钩，调动各部门人员资产管理参与热情，按照资产考评结果作出相应的奖励与惩罚。绩效考评结果应保证公开，面向单位内部进行公示，保证资产管理规范合理，创造更多资产实际效益。

（六）资产日常管理

第一，登记管理。在资产登记管理过程中，由资产管理部门安排专人进行现场验收，根据资产项目类型与使用途径办理入库，准确记录实物资产信息，设定资产识别码，坚持一物一卡，避免出现资产挪用或浪费等现象。第二，清查盘点。每年度至少开展一次盘点工作，准确掌握固定资产的使用、价值、数量等情况。资产盘盈应以政府会计准则为基础，确定资产价值，按照权限报批后登记入账。第三，权属管理。加大资产产权管理力度，保证车辆、房屋、土地等资产权属证书的及时办理，针对资产变动情况，应按照办理权证进行变更登记，防止权属不清。

（七）在预算管理体系中纳入资产管理

资产管理是经费存量管理的重要组成，关系到事业单位的经费预算分配，需要在现行预算管理体系中纳入资产管理，实现二者深度融合，为一体化建设与资源配置提供保障。坚持以预算管理标准为导向，按照各部门实物资产分布情况，进行部门资产预算、实物资产增减计划编制，为内部资源配置做出提前规划。财务部要做好预算审查工作，按照单位整体资产存量与使用情况，积极推行集中资产调节与控制，借助货币计量方式，平衡资产使用，在获取审批权限后进行资产增减变动处理。以预算审核报销标准为基础，将资产按照预算编制进行分类存放管理，一旦发现存在未参与预算编制，或者超出预算标准情况的，应及时叫停结算报销，告知相关部门进行整改，严格监督并检查年度资产预算执行情况。此外，事业单位还需借助预算管理，对资产审核报销、投入形成、计价核算、调剂使用、处置报销等实行追踪管控，严厉杜绝资产重复购置、闲置浪费等情况的出现，合理调配闲置资源，切实保障物尽其用。

结语

综上所述，资产资源是行政事业单位的财力保障，资产管理与预算管理的融合运用，成为当下行政事业单位良性发展的必然选择。在新时期背景下，行政事业单位要着重加强对资产管理与预算管理的关注，将资产管理嵌入预算管理一体化系统后，在资产管理系统及时变更资产状态，实现资产管理与预算管理一体化的良性循环。坚持以预算管理为基础前提，实现对资产的全面化管理，促进预期管理目标的顺利达成。