稳慎推进农村宅基地制度改革 为乡村振兴打好“地”基

河南省农村社会事业发展服务中心 梅皓

河南省政务大数据中心 许瑾

河南省农业农村厅宅基地管理处 袁有生

国家要复兴，乡村必振兴。习近平总书记在2022年中央农村工作会议特别强调：“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，深化农村集体经营性建设用地入市试点，完善土地增值收益分配机制。”农村宅基地制度改革，就是落实宅基地集体所有权、保障资格权、适度放活使用权，是一项重大的理论和实践创新，是乡村振兴的重要任务，是新形势下强村富民的现实举措，也是破解用地矛盾、拓展发展空间的迫切需要。稳慎推进农村宅基地制度改革对盘活农村资源、拓展发展空间、激活宅基地蕴含价值、激发发展活力、推动乡村振兴具有重要意义。

一、深刻理解农村宅基地制度改革在乡村振兴中的重要地位

（一）深刻理解中央农村改革精神

习近平总书记指出：“全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝。”从2015 年以来，党中央出台了一系列农村改革方案，2018 年，两办印发了《农村宅基地制度改革试点实施方案》，吹响了农村宅基地深层次改革的号角。党的二十大报告对深化农村改革再部署，提出“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。对标二十大要求，我们要抓好今后宅基地改革工作。

（二）深刻理解宅基地“三权分置”的实质

二十大报告提出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”2016 年，习近平总书记在安徽小岗村主持召开深化农村改革座谈会，指出新形势下深化农村改革的主线仍然是农民和土地的关系。二十大报告提出的“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”，需要运用改革的手段，创新农村制度设计，落实农民的权益，要重点抓好承包地和宅基地制度改革，方法都是“三权分置”。宅基地的“三权分置”，就是要落实宅基地的集体所有权，保障农户的宅基地资格权和房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村宅基地制度改革试点地区要先行先试，健全宅基地的分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度，鼓励依法自愿退出宅基地，退出宅基地的使用权归农村集体所有。

（三）要维护进城农民宅基地的权益

二十大报告提出：“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”农民享有土地的承包权、宅基地的使用权和集体收益的分配权。这三项权利是基于我国社会主义公有制的制度基础赋予农民的，应该得到有效保障。习近平总书记讲：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。”因此国家必须保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。保障进城落户农民合法土地权益，具体说有三项。第一项是土地承包权。河南省承包地确权颁证工作2017 年已基本完成，要确保土地承包经营权证发放到户，切实保护农民权益。第二项是宅基地使用权。依据土地管理法规定，我国农村实行“一户一宅”制度，对符合条件的农户，要进行宅基地确权，发放房地一体的不动产登记证书。第三项是集体收益分配权。在农村集体产权制度改革中，河南省进行了集体经营性资产股份合作制改革，将集体资产以份额形式量化给成员个人，以户为单位发放股权证作为参加集体收益分配的基本依据，这其中涉及未承包到户的集体土地收益分配问题。今后集体发展收益要依据股权证向成员分红，让农民享受到改革发展的红利。

（四）要继续推进宅基地试点改革

宅基地试点改革工作要严格贯彻落实河南省委2022年度重点工作任务“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索推进农村集体经营性建设用地入市制度，发展壮大村级集体经济”的要求，稳慎推进改革。一要召开农村宅基地制度改革试点工作座谈会，检查工作进度，交流试点经验，研究解决共性问题和难点问题，稳步推进农村宅基地制度改革试点工作。二要坚持管理和改革两手抓，加强农村宅基地管理，统筹抓好宅基地制度改革试点，推进全省农村宅基地管理规范、改革有序。三要完善检查指导机制，落实好月例会、月通报、季报告制度，定期汇报工作进度，交流试点经验。四要印发《河南省农村宅基地改革与管理》专报，表扬改革进展较快的地区，督促改革进展较慢的地区，实现均衡发展。

二、认真分析河南省当前宅基地改革的形势

农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。

（一）河南省宅基地改革当前取得的成绩

按照国家《深化农村宅基地制度改革试点方案》要求，河南省巩义市、孟津区、宝丰县、长垣市、新县等5 个县（市、区）被确定为新一轮宅基地制度改革试点县，同时5 个试点县（市、区）承担乱占耕地建房住宅类房屋试点综合整治任务。在近一年改革过程中取得了阶段性成果，河南省在全国率先出台农村宅基地和村民自建住房管理办法，配套农村自建住房规划和用地管理办法、农村集体经营性建设用地房屋建筑管理办法，推进巩义市、长垣市、孟津区、宝丰县、新县国家宅基地制度改革试点工作，为继续深化改革奠定了政策和实践基础。5 个试点县（市、区）宅基地基础信息调查、村庄规划、历史遗留问题解决、房地一体不动产颁证等四项基础工作基本完成。围绕国家改革试点“五探索、两完善、两健全”九项内容，试点县（市、区）结合自身情况选择改革内容有序展开。试点县（市、区）均建立乡镇规划委员会，明确宅基地乡镇审批机构，完成信息化平台建设，设置宅基地审批业务窗口，建立乡镇综合执法队。

（二）河南省宅基地改革面临的困难

从乡村振兴的整体要求来看，从二十大的高标准要求来看，河南省农村宅基地制度改革面临着较大的困难。

1.历史遗留问题较多。“一户多宅”和超标准建房历史问题存在已久，由于历史原因，农村“一户多宅”、超标准占地等问题普遍存在。河南省目前农村乱占耕地建房住宅类房屋数量高达56 万宗之多，短时间内很难消化。

2.农民退出闲置宅基地的积极性不高。虽然试点县（市、区）通过土地整治、土地增减挂钩、宅基地置换等方式，开展了部分宅基地退出和补偿工作，但由于缺乏相关配套政策措施，且农村社会保障体系尚不完善，农民退出闲置宅基地的积极性不高。

3.新增农民宅基地用地很难保障。在城乡融合发展过程中，一方面，拥有大量农房闲置；另一方面，一些有刚性需求农民的合理建房用地需要得不到保障。

三、持续深入推进农村宅基地改革工作

按照国家和省委省政府改革方案要求，河南省将持续推动巩义市、孟津区、宝丰县、长垣市、新县等5 个国家宅基地制度改革试点工作，同时在5 个试点地区开展农村乱占耕地建房住宅类综合整治，两项工作整体谋划、统筹部署、协调推进，在坚决遏制增量的同时，积极稳妥处置存量，规范有序管理宅基地。

1.深入推进农村宅基地制度改革和乱占耕地建房住宅类综合整治两项试点工作。河南省农业农村部门要探索保障农民合理建房用地需求的路径，采取措施强化监管，坚决遏制乱占耕地建房乱象；推动深化农村宅基地制度改革试点地区率先健全宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度。

2.深入推动《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法》落地见效。一是严格宅基地审批，坚持先规划后审批、不规划不审批、“一户一宅”的原则。二是加强审批管理制度建设，指导出台指导性意见，明确审批时限、建设时限等，督促指导乡镇人民政府建立宅基地用地建房审批管理台账，并逐级报农业农村等部门备案。三是加强日常监督，督促指导乡镇政府加强宅基地和农房建设全程监管，严格落实申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后验收到场“三到场”要求，落实乡村责任，加强日常巡查，采取“村日巡查、乡镇周巡查、县级月核查、市级季督查”真督实导，及时发现和制止“未批先建、批小建大、批东建西”等各类违法违规建房行为。

3.持续推进农村闲置宅基地和闲置农房的利用。通过实践，河南省探索出如下盘活利用的模式：一是将有价值的房屋改建成图书馆、村史馆、养老中心等公共设施；二是将闲置农房以出租、入股、联营等方式发展文化旅游、民宿 ；三是利用长期破败农房、荒芜宅基地开展“一宅变四园”。在此基础上，有关部门要指导各地积极稳妥开展闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作，结合乡村振兴示范工程、乡村建设行动、美丽乡村建设和人居环境整治等，因地制宜开展多种形式盘活利用，总结筛选一批具有代表性的典型案例，进行重点宣传推广；鼓励有条件的地区稳妥开展农村闲置宅基地整治，依法依规为农村村民住宅、乡村建设和产业发展提供土地保障。