人民调解制度的价值定位与路径优化

李 颖

韩国仁川国立大学法学院，韩国 仁川 402751

一、人民调解制度的含义以及发展历程

人民调解制度，是指在居民委员会、村民委员会以及相关企事业单位、各行业、各社团协会设立的人民调解委员会，根据我国《宪法》《民事诉讼法》以及《人民调解法》等相关法律法规及地方规章，在双方当事人平等自愿的基础上，利用劝说调解等方式处理关于涉及民事纠纷的一种制度。

我国近现代人民调解制度的发展由来已久，最早可追溯于1921年，中国共产党早期组织成员沈定一在家乡萧山昭东长巷村组织成立的第一个农民协会，并制定了《衙前农民协会章程》，根据《衙前农民协会章程》第五条的明文规定，设置议事委员会，并将对一般私人争执各方进行调处和解。这是早期人民调解委员会的雏形，同时也标志着近现代人民调解制度在中国大地生根发芽。

20世纪30年代初，中华苏维埃共和国在江西瑞金成立，根据《苏维埃地方政府的暂行组织条例》第十七条的明文规定，作为最基层组织的乡，有权解决不涉及犯罪的纠纷。在抗日战争时期，各地纷纷颁布了相应的人民调解制度，使人民调解制度得到了进一步发展。随着解放战争逐渐走向胜利，以《关于调解民间纠纷的决定》的颁布为标志，人民调解制度开始从农村发展到城市。[1]从制度目标与功能来看，人民调解制度在形成之初即旨在减少诉讼，解决人民实际问题。

中华人民共和国成立后，解决城市中的民间纠纷成为和平时期进行经济建设的工作重点。同时，在全国范围内开展的人民调解工作的实践基础上建立健全了基层群众性调解组织。1954年，我国颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，1982年，我国进一步将人民调解作为群众自治的重要内容写入《宪法》，并在同年将人民调解写入《民事诉讼法》，明确了人民调解与民事诉讼的关系。

但是，经济的快速发展使得社会结构发生了深刻变革，人民调解工作不断面临着新的挑战。传统的矛盾纠纷已经拓展为范围更加广泛的各种社会矛盾，人民调解法律制度在组织与程序规范以及协议效力等方面，亟需通过立法进一步完善。由此，2010年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），标志着中国人民调解制度的正式确立，形成了包含根本法、基本法律与专门法律在内的人民调解制度体系。

二、人民调解制度的价值定位

（一）以权利保障与权力制约为内部价值

从制度产生与发展的历史脉络来看，人民调解制度的出发点与落脚点在于，旨在以一种相对非正式和非官方的形式解决民间纠纷，减少诉讼的发生。经过司法确认的人民调解协议同样具有法律效力，只不过相对于诉讼程序而言，人民调解更加凸显了当事各方意志的表达，同时也意味着在一定程度上限制了公权力的介入。《人民调解法》第三条表明，调解程序的启动和运行根本上取决于当事人的自愿与平等。①《人民调解法》第三条：人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：在当事人自愿、平等的基础上进行调解；不违背法律、法规和国家政策；尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。那么，我们应当如何理解调解场景下的自愿与平等呢？

乌尔比安曾说，“通过‘胁迫’做成的任何事情，我都不会予以承认”。[2]在罗马法中期以后，自愿与平等逐渐成为双方订立契约的前提条件。随着社会的发展，契约自由与当事人平等的原则已成为一项基本原则。[3]程序法中的自愿，意在使调解成为一种以当事人自愿为基础的非强制性的纠纷解决方式，这既是对人民调解的定位，也是对司法调解的定位。具体而言，自愿原则的内涵主要可以从两大方面来理解，一是调解程序的自愿，二是调解实体内容的自愿。[4]就前者而言，调解程序自发动至退出应当取决于各方当事人的自愿。没有各方当事人自愿参与其中，也就不可能实现实质意义上的纠纷调解。就后者而言，调解协议的内容应当基于实质上的当事人自愿，否则调解就沦为了胁迫的遮羞布，只会积累更大更多的矛盾纠纷。因此，无论是强调以意思表示为核心的自愿，还是强调以法律地位为中心的平等，都是对人民调解当事各方权利的保障。换言之，从反面来理解自愿与平等，那就是通过对公权力的制约来实现对私权的保护。

权力制约在人民调解制度中的具体体现主要表现为以下方面。首先，人民调解委员会不得阻碍当事人通过其他合法途径解决纠纷。也就是说，不能使人民调解取代司法调解甚至是诉讼或仲裁程序，否则由司法程序所维护的秩序将不复存在。其次，人民调解委员会在属性上属于群众性组织，人员组成应当具有广泛代表性并接受群众监督。最后，在开展人民调解工作过程中，人民调解员有告知当事人享有权利的义务，和如实记录调解情况等义务。在当事各方达成调解协议后，人民调解委员会应当督促当事人按照约定履行义务。

（二）以制度间妥善协调为外部价值

人民调解制度的外部价值，一方面直接表现在人民调解与行政调解、司法调解以及诉讼程序的互动推进，另一方面间接表现在完善和优化相关经济与政治制度。

在纠纷解决制度范畴内，诉讼是作为公力救济机制而存在，而人民调解则是作为社会救济机制而存在。比较而言，人民调解也可被称为诉外调解，较民事诉讼程序更为灵活多样。在制度衔接上，首先人民调解能够使某些纠纷在进入到诉讼程序前得到解决，从而缓解司法程序的压力。在当事人前往法院立案时，纠纷的解决存在着庭前人民调解适用的空间。立案后，司法机关往往也会尝试优先引入司法调解程序，从而也存在着诉讼过程中当事人达成庭外和解的可能性，有时也可借助于人民调解在庭外达成调解协议，然后将协议进行司法确认以使其获得强制执行力。其次，在人民调解与行政诉讼的衔接上，人民调解制度能够为当事人提供兜底保障。对于撤诉后以相同理由起诉法院不予立案的，可在当事人双方同意后进行调解。当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。在行政诉讼中，法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。最后，就人民调解与行政调解的衔接而言。尽管通过行政调解调处社会纠纷符合我国国情与传统，但是行政调解往往缺乏规范性，当事人的意思自由也受到了相应的限制。在此意义上，人民调解中的当事人更加具有主动性，有利于矛盾纠纷及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级。[5]

在纠纷解决机制与其他制度衔接的意义上，首先通过人民调解妥善化解民间纠纷有利于经济的有序发展。人民调解制度实践为经济制度的优化提供了丰富的素材，为经济制度的制定与完善注入了问题导向型的思维要素。其次，人民调解制度有利于完善和优化基层治理制度。相较于私人调解（民间调解），人民调解具有一定的组织化属性，更倾向于成为一种制度化的社会稳定防线。在此意义上，人民调解制度已经构成了基层治理体系中的一部分。

（三）内外部价值的冲突与整合

人民调解相对于诉讼而言，更加具有效率上的优势，同时也存在缺乏规范程序的局限。在人民调解制度内部价值协调的意义上，核心就是要解决正义与效率价值的冲突与整合问题。整体上，正义与效率价值是无法割裂开的，效率在根本上内生于正义，正义实质上体现了一种长期与动态的效率。从经济学与法学互动的视角来理解正义与效率，将有助于形成对二者更深刻的认识。在“桑塔菲学派”经济学家看来，在早期人类社会，人们长期依赖于一种利他惩罚来实现正义。换言之，人们将不惜花费个人成本去惩罚背叛群体规范的人，即使这一背叛并不针对于花费成本的人。为了证实这一论断，经济学家通过一项涉及脑科学的实验，证实了利他惩罚社会机制具有脑神经基础。聚焦于人们所形成的经济关系可以发现，市场机制的形成同时源于正义与效率。失去正义的效率将直接葬送市场机制，最终使效率本身成为无本之木，因为缺乏制度与文明的场景将由暴力占据。同样，在人民调解制度内部，应当明确正义价值相对于效率价值的优先地位。《人民调解法》所确立的平等自愿原则、法治原则与权利保护原则就是具体表现。因人民调解委员会急于推进程序或明显行事不公时，参与人民调解的当事人可以依法维护自己的权利。也只有人民调解制度遵循了正当的规范与程序时，才具备高效解决当事人纠纷的可能性。

当价值的冲突无法在制度内部化解时，便涉及人民调解制度与外部制度的价值冲突与化解。人民调解强调自由价值，行政调解强调公共权威价值，司法调解则强调规范价值，最终都服务于正义价值。自由与权威，向来是在社会现实发展变化的过程中不断寻求相应的平衡。在没有更好的制度根据时，良法显然是平衡权威与自由的利器。最理想的状态莫过于在以权利制约权力的前提下，在公民社会内部实现法治。

三、人民调解制度优化路径的构建

当前，人民调解制度所面临的一系列现实困境主要源于社会价值的多元。

首先，在人民调解观念建设方面，价值多元表现为“智性主义”与“反智主义”之争。在实践中，存在调解工作人员综合素质偏低和盲目依赖经验等问题，且在主观上拒绝了解和学习新知识，怠于更新观念。在社会结构层面进行深入观察可以发现，在人民调解实践当中知识分子、行业精英和人民大众之间缺乏积极有效的沟通。例如，某些年龄偏大的调解员尽管具有丰富的人生阅历与纠纷调处经验，但是并不能够准确把握矛盾纠纷在法律上的定性，这样容易导致当事人花费更多时间和精力才能触及问题的核心。一方面，低效率的人民调解会使参与各方失去积极性，容易将矛盾激化。另一方面，由于调解人员拒绝强化和完善自身的知识体系，会给当事人以不专业的印象，有损人民调解制度的权威性。

其次，在人民调解组织建设方面，价值多元表现为“市场化”与“制度化”间的模式之争。组织建设的主要问题在于结构过于单一，经费难以保障，组织间协调不畅。目前，人民调解组织的设置主要是基于《人民调解法》的制度推力，不仅在数量上无法满足实际的调解需要，而且难以实现对特定领域特定纠纷的有效调处。在经费供给上，根据《人民调解法》第四条、第六条与第十二条的规定，人民调解程序具有无偿性，县级以上人民政府、村（居）委会与企事业单位均属于法律上的经费保障责任主体。然而在实践中，经费供给存在着随意拨付、延迟落实，甚至没有落实等不同程度的问题，使人民调解员缺乏必要的工作保障，调解工作难以开展。在组织间协调上，主要存在两大问题，一是法院对于人民调解委员会的指导和司法审查落实不到位，二是法院与人民调解组织间的诉前分流协调不畅。可以看出，单纯依靠制度推力难以克服现实障碍。

再次，在人民调解队伍建设方面，价值多元表现为人员构成来源的多样性。人民调解员除可由传统上具有丰富人生阅历和经验的人士等担任外，还可吸收新兴行业和领域的精英和热心人士担任，只有如此才能够在数量和质量上保证调解需要得以满足。

最后，在人民调解法治建设方面，价值多元表现在“权利”与“权力”的协调平衡。一旦出现问题，就意味着权利没有得到应有的保障，权力没有得到应有的制约。具体而言，在程序上，人民调解中若放任权力的偏袒，显然会导致调解不公，使人民调解制度沦为特权的工具。在结果上，人民调解程序结束后，若缺乏一定的制度约束，客观上会纵容怠于履行义务一方的恶劣行为，帮助其通过拖延战术恶意搁置争议，使问题迟迟得不到解决。特别是在人民调解协议没有经过司法确认程序的情况下，如果缺乏其他法律或社会等综合制裁措施，则难以督促当事人履行义务。

四、结语

随着社会基础的变化，人民调解制度的价值发生了动态变化，经历了从公平优先到兼顾效率与公平，再到更加注重公平乃至强调公平正义的过程。在价值定位的基础上，人民调解制度的优化，既要处理好制度内部的价值协调问题，又要处理好制度外部的组织和程序衔接问题，整体上要保障当事人和案外第三人的权利，制约公权力，最终使人民调解不仅能够解决好法律问题，更能够实现好的社会效果。