中央与地方:清代咸同时期的捐纳价格与制度变迁

许 存 健

(山东大学 历史文化学院,山东 济南 250100)

捐纳是清政府重要财政收入来源,清政府为了应对战争、河工、赈济等事务,屡开捐纳,通过出售任官资格、科举考试资格、虚衔荣誉等政治资源,以汲取财政收入。清前期捐纳价格较为稳定,收捐权限由户部掌握,统一按照捐纳章程收捐。太平天国运动爆发后,清廷财政支出骤增,咸丰元年清廷开办的大捐“筹饷事例”,随着财权下移,户部和各省为增加捐纳收入,纷纷通过多种方式减价收捐以提高本地捐局的吸引力,导致捐纳价格不断降低。

咸丰、同治时期捐纳价格问题长期得到学者们的关注,却未见专门研究。陈宽强对清代各项报捐成本进行了简要介绍,但未关注到咸同时期捐价问题的复杂性和特殊性[1]204-221。关于咸丰、同治两朝捐纳价格,学界通常引用史料为同治三年(1864)山东巡抚阎敬铭奏折[2],阎氏指出同治初年各省收捐价格仅为规定的10%～30%[3]。如此低廉的收捐价格,导致无论是晚清官员、士绅,还是今人研究者,普遍将捐价降低作为批评捐纳制度的主要依据[4]。另一方面,在时人日记、文集的报捐个案中,所记载的报捐成本却并非如此低廉,在名义捐纳价格与实际报捐成本中存在差异。捐纳价格议题之所以难以深入,一是资料零散,捐纳价格散见于日记、笔记等资料,通常使用的档案史料大都直接奏报收捐数额,较少讨论收捐价格;二是目前的研究大都关注捐纳的影响,对捐纳实际运行分析较少,对捐纳价格的描述多是举例性,未能厘清其变化过程。

尽管捐纳价格问题目前成果较少,但不能因此认为该问题不具有学术价值。事实上,报捐者在捐纳过程中,对于价格十分敏感,报捐成本是影响个人报捐选择、政府捐纳收入增减的重要因素。同时中央与各省、省际间竞相争夺捐纳财源,捐纳制度变迁也成为观察晚清央地财政关系变化的重要切入点。本文通过分析捐纳价格变化的趋势,探究收捐价格与实际报捐成本的差异,将之置于晚清财政演变的总体格局中,以期揭示咸同时期捐纳制度变迁的过程与央地财政关系的演变。

一、咸丰时期户部与各省减价

咸丰元年(1851)太平天国运动爆发后,清廷于该年十一月开捐纳“筹饷事例”。为了增加捐纳收入,咸丰四年户部设立捐铜局减价收捐。受户部影响,各省也纷纷请求减价收捐,以广招徕,导致咸丰时期捐纳价格普遍降低。

(一)户部减价

太平天国运动初期,清廷误判形势,认为通过中央调拨军费便可快速镇压起义,因此希望通过协调户部银库、广东、江苏藩库以及各海关关税作为军饷,迅速镇压起义[5]。随着战争的持续,户部银库消耗殆尽,为了筹措军费,户部于咸丰元年十一月奏请开设大捐“筹饷事例”[6]1。

清前期历次开办大捐收入极多,如嘉庆三年(1798)川楚例收银三千万两,道光七年(1827)酌增例收银二千万两、道光十三年筹备例收银八百万两[7],因此清廷对筹饷事例也抱有极高期望。咸丰元年捐纳推行后,虽有一定成效,但太平天国战事逐渐从两广转移至长江中下游,严重威胁清朝的赋税重地,为多筹军费,户部和各省纷纷请求减价收捐,咸丰二年清廷颁发“宽筹军饷章程”,决定户部减价二成收捐[8]。咸丰三年三月,户部为了增筹军饷,提出报捐者向粮台捐纳银两、钱文、米石,酌减二成,以抵其运解之费[9],希望借此直接帮助粮台筹饷。各省也希望效仿该减价方案,咸丰三年河南设立捐局时,提出“各府州运解至省,亦需运费,准其一体酌减二成核计,以期踊跃”[10]。至此,各省、粮台收捐价格逐渐与户部趋于一致。

由于在各地报捐可以免于前往北京的舟车劳顿之苦,报捐者倾向于在地方报捐,导致北京户部收捐减少,咸丰二年户部银库的捐纳收入为313.5万两,咸丰三年降至67.2万两[11]。随着战争的持续,各省因战事截留应解京饷,北京财政收入减少,出现了严重的财政危机,最终咸丰四年十一月户部设立捐铜局,名为收捐铜斤,实则减价收捐,以增加北京财政收入[12]。

为了吸引报捐者前往北京报捐,捐铜局主要设定了三条规则。一是直接降低收捐价格,报捐实在官阶、职衔等项,捐铜局在筹饷事例的基础上按照60%折价收捐,各省则需按照80%收捐;报捐升衔、捐免历俸、封典等与实官无关的捐项,捐铜局按照48%折价收捐,各省则需按照60%收捐[13]63-64。二是提高铜钱折价,由于铜钱广泛使用,清廷在收捐时选择银钱并收,但最终均以银两计价。根据捐铜局规定:“捐钱者以一千五百文折银一两,内搭宝钞五百文。”[13]63此时各省章程为钱2串折银1两,部分军营降低至1.6串折银1两[14],而捐铜局规定为1.5串折银1两,通过该规则,在京报捐者可以花费更少的铜钱完成报捐。三是搭收大钱、宝钞,清政府为了应对财政危机铸造大钱、发行宝钞,但新发货币面临“发放”与“收回”两个问题,王庆云指出大钱的回收机制,或由盐课,或由关税,但这都需要时日才能够获得百姓的支持,若想尽快让大钱、宝钞得到民众认可,纳入捐纳是最有效的方式,“必自户部常捐及杂项倡之,然后法立而人不疑”[15]。咸丰时期钞票制度设计之初,即将捐纳作为重要的回收手段,“今银票之发惟以抵存本,而收惟以报常捐”[16]240。因此捐铜局将大钱、宝钞纳入收捐也在情理之中。

由于大钱、宝钞贬值,前往捐铜局报捐成本下降。报捐者由捐铜局报捐,可用钱1 000文和宝钞500文抵银1两,“其并无宝钞搭交,悉听其便”[13]65。咸丰七年进一步规定捐铜局收捐“每银一两搭收大钱六百文”[17]卷218,咸丰七年正月丁丑,随着钱钞贬值,报捐者可以先用银钱购买价值低廉的大钱、宝钞,再搭配钱钞报捐。由于减价收捐,捐铜局更具吸引力,前往北京的报捐者增多,户部财政状况也开始好转,“所收捐项除每月搭放兵饷、支发杂款外,多有盈余”[18]。户部设立捐铜局减价收捐,希望借此收捐铜斤用于铸钱,促进大钱、宝钞流通,并增收捐款以应对北京财政危机。但在晚清财权下移、各省督抚财政支配权扩大的背景下,减价引起了各省不满,各省纷纷以战事紧急为由效仿,最终导致全国捐纳价格的失控。

(二)各省减价

捐纳章程由清廷制定,因报捐详细清单需要交给户部、吏部查验,各省不能直接降低收捐价格。最终各省选择以饷票抵捐、米捐等方式,通过票据、实物抵捐的折价来实现降低捐价。饷票抵捐即发行饷票用于支付河工费用、兵丁、勇营饷银,以及同治以后裁撤兵勇的欠饷,兵丁收到饷票后,或自行报捐,或将饷票出售给报捐者,报捐者持有饷票上兑,才能完成饷票抵捐的流程。饷票在安徽、河南等省广泛推行,王尔敏将饷票视为一种债券[19],但政府发行时并不打算偿还,定义为预缴捐输票据更为合适。

咸丰元年因河工需银,户部曾发行河工银票50万两,收银票者必须赴户部报捐[20]。发行票据本应由户部主导,但因各省筹饷维艰,财权下移,各省也开始发放票据。咸丰五年因兵勇饷银积欠过多,为防止哗变,安徽巡抚福济奏请刊刻饷票,支发兵勇欠饷,“核定各营应找数目给领,听其自行觅售,只准持票报捐,不作别用”[21]。咸丰七年河南巡抚英桂请求仿照安徽饷票抵捐章程,“应发各营俸饷等银,概以实银三成,饷票七成搭放;秋季以后概以实银五成、饷票二成、宝钞三成搭放”[22]。安徽、河南推行饷票,其原因则是清廷将主要军饷用于江南、江北粮台,皖豫二省防堵压力极大,却很少得到中央的财政支持,因此只能自行解决军费。饷票的出现极大地解决了兵饷问题,同时利用兵丁参与出售饷票,扩大了推广捐纳的群体。安徽巡抚福济对饷票制度称赞有加:“劝捐虽现银无多,而收回饷票、疏通旧欠,实与现银无异;且藉免饥兵鼓噪,于筹饷事宜大有裨益。”[23]

但随着饷票的大量发放,兵勇出售饷票时互相竞争,最终饷票不断降价贬值。时任安徽巡抚翁同书指出:“饷票百金之票止值十金,令兵勇吃亏”[24]114。咸丰十年湖北巡抚胡林翼调查了邻近的安徽、河南两省捐价,“凡例银一百两者,安徽需银一成有余,河南需银二成,名减三成,实不止此”[25]。饷票的推行导致安徽、河南两省实际收捐价格仅为章程规定的10%—20%。

湖北、陕西、安徽等省还通过推行米捐来降低捐价。清前期遇有重大战事,后勤补给维艰,清政府往往劝谕绅商运米以济军糈。咸丰时期各省、军营开办米捐以吸引士民运米抵赴军营,米捐虽然名为收捐米谷,但通常米石折银价格高于市场价,从而报捐者可以利用差价降低报捐成本。咸丰四年安徽捐局开始“收银、钱、米、票拨济军需”[26],米石折价不断提高,每石先后折银4.2两、6两、8.4两[27]。咸丰十一年云南开办米捐,仿照贵州的收捐价格,其中捐米1石折银2.2两,但实际市场价格每石仅为0.6两[28]。由于饷票、米捐绕折导致捐价降低、混乱,同治九年御史吴鼎元提出“道、府、州、县、翎枝章程,全收实银,无庸以米石、饷票绕算”[29]卷二,49,希望通过改收实银来恢复捐价。光绪十年(1884)开办海防捐时,清政府明确规定“均以八成实银上兑,盖不准以钱文、米粮、军械折抵”[30],也是吸取了咸同时期收捐种类过多导致混乱的教训。

各省减价方式、程度各异,但却能维持整个捐纳制度的平衡,并未因价格差异而完全失去平衡,其原因则是报捐者并非仅以价格决定报捐地点,翁同书指出:“现在各处捐输以京铜局为最贵,黔捐最便宜,皖捐次之,人多乐从皖捐者,以省分近而咨报速也。”[24]275说明价格并非影响捐纳的唯一原因,报捐者实际上需要在报捐费用与铨选机会之间进行平衡。

咸丰时期户部和各省实际收捐价格是多少呢?由于不同时段、不同省份收捐情况各异,本文选取奏折和日记分别为我们提供参考。咸丰十一年贵州巡抚田兴恕派遣候补知县张炳坤在湖南设立捐局,收捐章程为“准减成之外,递减一成,再以八成官票、二成实银搭配”,实际上每100两仅需实银14.4两,加上官票的成本,折价比例约为20%,“其应配八成官票,收价准实银四五六两不等,合计不过二折”。从最终奏销来看,从咸丰十一年至同治五年贵州捐纳共收钱305万串,按照钱1.6串折银1两,应收银190万余两,但最终收实银56.3万余两[28],实际折价为29.6%。日记中亦有大量报捐情况,兹举一例。《越缦堂日记》的作者李慈铭于咸丰八年在上海茶捐局报捐,“由廪生捐贡百八两,由廪贡捐太常寺博士衔七百五十两,右共八百五十八两,于江苏上海县茶局报捐,实银一百廿九两”[31]。李慈铭本应支付858两,实际支付129两,支付比例为15%。总体而言,咸丰时期捐纳价格持续降低,至咸丰末年已低至筹饷事例规定的10%～30%。

综上所述,清廷开办筹饷事例之初,捐纳价格维持在较高水平,为了增筹军饷,咸丰二年、三年两次减价。咸丰四年户部开设捐铜局,为多收捐款,户部通过降低捐价增强户部的收捐优势,却导致了全国性的减价收捐。户部通过直接降低价格、提高钱价和搭收大钱、宝钞的方式,降低了在京报捐的价格;各省则通过饷票、米捐等折收方式来减价收捐。总体而言,咸丰末年捐价的折减至10%～30%之间,而央地间争夺财源则是导致捐纳价格失控的重要原因。

二、同治时期清廷对实官、花样价格的提高

同治以后,随着太平天国战事和缓、结束,捐纳因价格轻减、败坏吏治招致广泛批评,亟须进行改革,清廷转而对不同捐例进行分类定价;并在咸丰九年、同治八年增设实银捐班次,提高花样价格。因此有必要分别讨论不同捐例的定价、花样价格,以便分析捐纳价格的变迁过程以及报捐者实际成本。

(一)控制正印官价格

同治以后,清廷开始调整捐纳章程,对不同捐例进行分类定价。同治五年翁同爵指出,湖南所办理贵州黔捐,“或二折,一六二折,或三折”,反映出在实际收捐过程中,对不同捐例执行了差异化的折价比率[32]。从广西所办黔捐可以看出更明确的执行情况,档案记载了同治十二年至光绪元年广西黔捐局共收捐四次,其中监生、正印官、从九品职衔、翎枝折价比例为42%,贡生为30%,正印官之外的实官为20%,封典、升衔、职衔为16.2%[33]。通过梳理广西黔捐局奏销档案,笔者制成表1。

根据表1,首先可以看出报捐者对四类捐项报捐的比重,实官收入占全部收捐的40%～56%,正印官、监生、从九衔、翎枝四项合计所占比重维持在10%～33%之间,封典、职衔等项占比22%～41%。这与我们通常认为报捐者倾向于报捐知州、知县等正印官的认知不符。关于报捐中正印官占比较低,白莎也注意到了该现象,但并未解释其原因[34];胡恒通过对《缙绅录》的量化统计也验证了这一点,从1760年至1911年进士、举人等正途出身人员不仅没有减少,反而有所增加,而监生出身正印官所占比重在乾隆以后即较为稳定[35],晚清时人杜凤治的观察提供了解释:“各省同、通多无补缺期,亦无许多同、通缺,不过想署州县耳,所以州县倒少,同通反多者,捐项便宜耳。”[36]3151价格高低和获得官缺难易是影响报捐者选择的主要因素,以各职官报捐分缺先用为例,根据表1的折价比率,按照《筹饷事例》进行折价后,同知、通判的价格分别为1 269两、698两,而知州、知县的价格分别为2 024两、2 000两,正印官价格显然高于其他实官。同知、通判虽然同样难以获得补缺,但其品级高于知州、知县,因此报捐者希望通过报捐同通来获得州县缺。此外咸同时期州县财政困难,上任后面临大量亏空需要处理,治理维艰,恐怕也是时人不愿直接报捐知州、知县的原因。

各项不同的报捐比例来源也有区别。正印官即道员、知府、知州、知县,作为地方首脑,关乎吏治,均严格遵循42%实银收捐。该比例来自甘肃章程,按照捐铜局章程减四成后,“每两以七钱实银上兑,不准绕折”,折算后所收实银即为四二折[37]。监生是报捐的起点,且可以借此参加科考,因此价格更高,监生如果想进一步报捐官职,还需要补足四成实银(43.2两),需要缴纳82%的实银[6]126。

实官即正印官外的其他官职,如通判、州判等,均按照20%折收。该折价来自同治三年的户部捐纳改革,“实职等项系于减四成后,每两折收三钱五分实银,合例银二成有奇”[38]3794。各省在具体执行过程中可能会有所区别,但总体均维持在20%上下,如贵州巡抚刘源灏按照“银二票八”的比例收捐,“计例减二成,递减一成之外,每例银百两收实银一十四两六钱。其八成官票仅折收实银四五六两不等,合计不过二折,历任抚臣因远道捐生收票需时,量示体恤,连票价统收实银二折”[39]。

收捐折减最多的是封典、升衔、职衔等与实官无关的捐例,折价低至16.2%,该折价来自贵州章程,“每实银二十两,由十八两递减至十六两二钱上兑”[28]。总体而言,通过分类定价的方式,清廷主要控制住了道府州县正印官的价格,对于虚衔则并未过多管控。各类实官价格虽然较低,但在获得选补前还需报捐花样,因此有必要对花样价格进行分析。

(二)提高花样价格

花样是清代捐官过程中在原班次外,可以获得优先铨选的捐例,“捐纳官或非捐纳官,于本班上输资若干,俾班次较优,铨补加速,谓之花样”[40]3241。由于候补人数远超官缺数额,因此如果不捐花样,则难以快速获得补缺机会[1]72。实际上早在乾隆时期,花样的价格即可能超过具体官职,时人顾琮指出“朝为白丁,上一千七百两,而暮则堂堂县令矣,再上一千两而先用矣,再上一千两而即用矣”[41],但当时因报捐者数额较少,不捐花样仍可获得补缺;但晚清时期报捐者日增,如不报捐花样,则选补遥遥无期,花样已然成为报捐者必须考虑的捐项[4]。

根据《筹饷事例》的规定,清廷共提供了四个花样:分缺先用、分缺间用、本班尽先、不积班,价格各不相同[42]。由于第二次鸦片战争北京财政困难,咸丰九年清廷决定增设花样,以增加财政收入并提高报捐成本,“添设新班遇缺、新班尽先两班,令各捐生加成报捐”[43]2。增设新班遇缺、新班尽先两个花样,要求报捐者缴纳六成实银。因该花样选补更优,报捐者为了获得选补,只能报捐该二项花样,实际上增加了报捐者的成本。班次改革后,仅报捐普通花样者“永无到日”,实际上迫使报捐者捐纳新花样。

值得注意的是,《清史稿·捐纳志》记载同治三年新增了花样,“同治三年,另订加成新章,于是有银捐新班尽先、遇缺等项,输银不过六成有奇,而选用之优,他途莫及”[40]3241,该条史料被许多学者引用,但根据对新增花样的分析,这些花样实际上应为咸丰九年增设,同治三年并未新增花样,该年只是对正印官提出加成收捐,“同治三年奏请将道、府、直隶州、州、县五项加成收捐”[43]2。

第二次花样改革出现在同治八年,吏部提出“大四成”银捐遇缺例占缺太多,需要更改分班轮用的次序,最终再增加一个班次,即银捐“新班遇缺先”[40]3241。户部最初希望仅对八品以下官员进行改革,这样做对官员铨选影响较小,但为了增加收入,随后又决定扩展到京官郎中以下、外官道府以下均设立十成银捐[38]3794。新班遇缺先铨选顺序最优,“无论何项到班,均先补新班遇缺先三人,新班遇缺一人,再用各项轮用班次一人,以五缺为一周”[44]205。同治八年改革名义上是为了解决银捐占缺过多的问题,但最终只是增设了一个价格更高、铨选顺序更优的新花样,加上该花样只能在户部报捐,其最终目的显然是为了帮助户部多收捐款。

同治八年改革虽然新增的是十成银捐,但却被称为“大八成章程”,与其收捐规则有关。共有四类人员可报捐大八成花样。首先,已按照咸丰九年章程捐新班遇缺人员,因该花样由户部按照六成实银收捐,因此再捐时仅需补交四成,即可达到十成。第二,此前在户部捐纳房、捐铜局报捐人员,因户部有详细清册,可以根据实收银数扣除,再交足十成即可。第三,在外省已报捐人员,“如系在外省报捐,无论同治三年加成新章以前、以后,悉将原捐银数按二成扣除,”这是因为外省减成收捐后,户部无法掌握其实际报捐数额,因此统一按照二成折算,报捐者尚需补交八成实银,从而才能进入新花样班次[43]3-5。第四,新报捐人员,“统令先捐至本例分缺,然后再按各该员报捐三班及分缺先,或过班及分缺先银数统补八成实银”[38]3795,如前所述,各项实官系按二成报捐,此时另外交纳八成,从而达到十成。因此同治八年改革虽然是设立十成银捐,但新增报捐者,在外省报捐后仍需在北京缴纳八成花样,因此也被称为“大八成”章程。通过该花样,清廷实际上是想将捐价恢复至咸丰初年的状态;同时这些银捐花样只能向户部报捐,从而增加了户部财政收入。

综上,相较于咸丰时期不断降低捐纳价格,咸丰末年以后清廷实际上逐渐对实官、正印官、虚衔的价格进行了分类定价,对于作为正印官的道员、知府、知州、知县规定了较高的报捐价格,而虚衔类则价格较低。此外清廷还分别在咸丰九年、同治八年增设银捐花样,以疏通班次的名义实际上提高了捐纳价格,进而增加了报捐者的成本,并增强了户部对捐纳的财政集权。

三、增加报捐杂费

咸同时期报捐者除了缴纳报捐官职、花样所需银两外,还有不少杂费需要支付。如广宁知县杜凤治在为其次子报捐时注意到:“将来如分发尚须分发、指省,即候选亦须印结、加捐花样,后增者胜于今日正项也。”[36]1773安徽巡抚翁同书为其侄子捐教职,感慨“正款不多而杂费已至三十余两,则安望捐生之踊跃乎”[24]176。这些支出并不属于正项官职和花样费用,笔者统称为杂费。实际上各项杂费甚至超出正项费用,因此需要将几项重要的杂费也纳入报捐成本中进行分析。此外还有饭银、照费、四分平余等项,这些款项交给户部作为办公经费,但或数额较少,或在咸丰以后被裁撤[1]219,本文不专门讨论。

(一)印结费用

印结是报捐者需要出具的担保凭证[45]。道光末年清廷推广顺天捐输,“外来捐生无由知其身家清白,故准同乡官出具印结”,为防止京官在出结时互相竞争,最终设立各省印结局,印结实际上由专门的掌柜负责出具[46]。对于捐纳入仕者,清廷有着严密的考核,首先是本籍州县官查核其身家,清白者准予出具册结;再由同乡京官复查,出具印结,同时也要对报捐者的品行承担连带责任。同治元年御史严树森提出:“倘失于查察,别经发觉,除本员照例治罪外,并将滥出印结之地方官及同乡京官一并参处。”[47]卷37,同治元年八月丙寅同乡京官之所以愿意承担此责任,则是因为出结可以获得不菲的收入。

根据张佩纶记载:“就入仕而论,子备曾为捐一通判,指省湖南,惟捐免保举及同乡结费即须一千七百余金,加以引见各种杂费,大约非二千金不能集事。”[48]也就是说在加捐班次、分发、指省外,仍须约2 000两。此外还有同乡出具的印结费用,并且结费一项,“必须此时一并筹妥,否则捐后不能注册,仍属无益也”[49]。印结本有固定的价格,道光时期五品的道员、郎中仅需银120两[16]458。但实际执行却是因人而异,“京中浙江京官取印结无一定价值,因人而施,以其人之家资定印结之价值”[36]5089,因此加上花样、杂费后,报捐的成本并不低。印结费成为京官收入、户部行政经费的重要来源,“京官穷苦,俸不足养一人,皆恃此为津贴”[50],清末京官甚至成为反对废止捐纳的重要力量:“今日之捐输,无益于饷源,人人知之。而不肯议停者,京员候补数千百人,皆赖印结费,户部堂司各官,又别有饭银、照费之类,一旦停之,无所得食。故明知当罢,而相持以为不可”[51]。印结费成为京官的生财之道,且随意定价,导致报捐者的成本明显提高。

(二)其他杂费

报捐者在报捐某些官职时,尚有其他重要的报捐手续。首先是捐免保举,“吏员、例监出身者,欲升补或捐纳京外正印官,必先捐免保举”[1]54。如不捐免保举,则不可选任为正印官,报捐道、府、直隶州、州、县正印官者,如果非正途出身,“向例捐免保举,此项须缴实银”[52]。捐免保举价格十分昂贵,如报捐知县,“捐免保举非实银六百两不到,印结亦不在六百两以下”[36]2463,捐免保举费用达到600两。报捐官职,还需要捐免验看,免验看主要为各省报捐者所青睐,由此免去前往北京的舟车劳顿之苦,在京候选之人则可自行前往验看。同治四年莫友芝为其子打听在安徽报捐的情况:“其盐大使须引见,易补缺,折价仅银四百六十二两,引见部费、免保举及资斧则别需六百两。”[53]免验看作为重要捐例,能够帮助报捐者尽快前往任职,户部在光绪初年指出,报捐者“竟可于上月报捐,即于下月到省观瞻”[44]206,极大地加速了官员的选补。而道府州县等正印官,还可以捐免试俸,官员本需试俸三年后,才能获得调补机会,捐免后即可立即调补[36]1874。

报捐者经户部收捐、吏部铨选后,至少还需要报捐“分发”,从而可以获得前往各省或留在京师各部门任职的机会,外官在一年试用结束后,经上级官员甄别,则可获得补用。报捐者如果想要分发至某个省份,还需要报捐“指省”,分发与指省价格相同。咸丰时期由于军务紧急,“指省之例开,军务省分,人皆视为畏途”[54]。随着分发指省人数增多,同治元年御史孟传金便提出:“指省分发人员过多,请设法变通”[55]。至同治时期,“捐纳指省之员弁,皆缘指省有至契之谊,到彼借其引进,结联党羽,换帖相顾”[56]。指省报捐导致关系密切的报捐者互相结党营私、欺上瞒下,严重败坏了吏治。清廷认为该提议属于实在情形,要求各省督抚、统兵大臣认真整顿指省分发人员[47]卷83,同治二年十月壬寅。报捐者往往希望前往富裕省份,如从同治三年至同治十二年(1874)指省江苏人员多达二千余员,引起江苏巡抚张树声的不满,要求停止向江苏分发报捐者[57]。

鉴于分发指省的重要性,同治元年十一月清廷下令:“捐输章程,除云南、贵州两省准其照常收捐,其余各省报捐京外文武各员,止准捐足三班,其分发指省银两,专归铜局上兑,及各项捐复人员,一并令其赴京呈交银两。”[47]卷48,同治元年十一月乙卯此次改革,清廷只允许户部捐铜局和云南、贵州两省收捐分发指省、官员捐复等项,由于云贵两省地理位置偏远,实际上户部是希望迫使报捐者前往北京报捐。此外将重要捐例收归户部既可以保证按照规定价格收捐,防止各省减价;也便于对报捐者进行审核。多种报捐条目的出现,虽然增加了报捐者的金钱成本,但为了尽快获得选补,大多数人还是愿意加捐各种捐免。

综上,报捐者如果想要获得实缺,实际上还需承担印结费用、捐免费用和分发指省等项,这些都成为报捐者的重要支出,因此捐纳成本恐怕并非文献记载中所描述得如此低廉。这也解释了为何督抚、御史等对捐纳价格轻减的批评,而日记中所记载的报捐者却认为报捐成本十分高昂。只有回到制度运作本身,通过对报捐流程中各项费用的讨论,才能理解咸同时期名义捐纳价格与实际报捐成本的差异。

四、结 语

综上所述,咸同捐纳价格降低虽然来自对章程价格的直接折减,但大钱、宝钞抵捐,以及饷票抵捐、米捐等非实银捐纳的引入,才是咸同捐纳价格失控的主要原因。而这种失控一方面来自户部的发起,另一方面则是太平天国军兴后财权下移,央地、省际混乱收捐加剧了捐纳减价。中央与地方关系变化是分析晚清制度变迁的钥匙,除了该角度外,研究捐纳问题还需加入省际财源竞争的视角。从本文的分析来看,各省以饷票抵捐、米捐等方式减价,避开中央的监控和户部奏销,最终导致捐价仅为规定价格的10%～30%。

随着太平天国战事的结束和清朝财政状况的好转,同治以后清廷开始提高捐价,如同治二年开始了提高收捐价格,对不同捐项采取了分类定价的方案。相较于虚衔的不断减价,清廷对实官则一直希望控制其价格,道、府、直隶州、州、县等正印官的价格一直维持在较高水平。此外,花样的推陈出新也增加了报捐者获得官职的成本,咸丰九年、同治八年两次增设六成、十成银捐花样,迫使报捐多向户部缴纳更多银两以获得铨选。同时分发指省、印结费、捐免验看等各项杂费实际上也增加报捐成本。这些举措的动机既是为了提高捐价,也是户部想要增强捐纳财政的集权,从而在捐纳中获取更多利益。

捐纳与吏治的议题相比,关于捐纳价格的讨论是颇受忽视的问题。但捐纳价格问题有助于进一步讨论捐纳对吏治的影响,以及咸同时期清廷治理的变化。以上分析与其说是考证了捐纳的明确价格,不如说是呈现了咸同时期捐纳价格变化的趋势,以及名义捐纳价格与实际报捐成本的差异,并展示了该问题的复杂性。虽然晚清文献中充斥着对捐价低廉的记载,以及对捐纳败坏吏治的批评,但直接引用这些文献作为结论时仍需加倍谨慎。近年来学者们从多重视角,对捐纳与清朝职官制度,晚清捐纳提供资金、选拔人才、促进货币流通、保障军费发放等方面,对捐纳提出了不同的评价[58-59]。二者的差异也提醒我们需要继续深化制度运行的分析,避免跳出制度变迁的细致考证而直接分析捐纳影响,进而对晚清捐纳提出客观的评价。