国内外土壤污染防治法律法规与技术规范概述及思考

魏潇淑，柏杨巍，王晓伟，王文思，杨霓云，张秋英*

1.中国环境科学研究院

2.北京工业大学

土壤是人类赖以生存的重要自然资源之一，也是保障国家粮食安全、维护生态环境健康和可持续发展的物质基础[1-2]。我国焦化工业产量巨大、布局广泛，近年来随着产业结构的调整，一些焦化企业转型、搬迁或停产引发的场地污染问题日益突出，不仅威胁着当地居民的身体健康，而且给土地的开发再利用带来了不利影响[3-4]。为了推进我国生态文明建设，改善土壤环境质量，保护土壤环境安全，2016年5 月28 日，国务院颁布了《土壤污染防治行动计划》，为我国开展土壤污染调查评估，建设土壤环境质量监测网络，进行土壤污染治理修复和保障土壤环境安全指明了方向[5]。

20 世纪70 年代，国内外便开始重视污染场地的危害，将土壤污染修复作为消除土壤污染和恢复其生态功能必不可少的技术手段，并逐渐建立相应的法律法规与标准体系来管理和指导修复污染的土壤[6-7]。在过去的40 多年，欧洲、美国、日本、澳大利亚等国家和地区在土壤污染修复技术与工程应用方面积累了丰富的经验[8-10]。相比这些国家，我国土壤污染防治工作起步较晚，虽然在风险防控、修复治理、装备研发和规模化应用等方面取得了较大进展，但尚有差距。笔者综述了国内外土壤污染修复相关法律法规及团体标准，总结了我国土壤污染防治所面临的问题与挑战，对我国土壤污染防治提出意见与建议，以期为相关政策的制定提供参考。

1 土壤污染修复相关法律法规

1.1 国外土壤污染修复相关法律法规

从20 世纪70 年代开始，欧洲、美国、日本等工业化国家和地区在土壤污染治理方面逐渐建立了涵盖调查监测、风险评估、修复治理、后续管理等相对完善的法律法规体系，其中美国《超级基金法》为典型代表。

1980 年，美国政府颁布了《超级基金法》，明确规定了闲置危险废物处置场所修复治理的责任主体、费用承担责任人及承担范围和限度，并授权美国国家环境保护局（US EPA）对全国污染土地进行管理。该法案是全球首例针对土壤及地下水污染进行修复整治的法案，对美国土壤污染防治具有开创性意义[11]。《土壤和水资源保护法》规定了土壤资源评价制度和土壤保护项目制度的实施程序和内容，授权并指导美国农业部定期对全国土壤进行分析和评估，确立了其在土壤保护方面的职权[12]。此外，《联邦农业改进与改革法》规定了农业环境保护和污染控制等内容，并对易被侵蚀的农田保护作了详细规定[13]。美国是最早针对污染场地在环境监测、调查评估、风险管控、修复治理和权利追责等方面详尽立法的国家之一，已经形成了集上述方面于一体的标准化质量管理体系，为污染地块的管理和开发再利用提供了有力支持。

英国由于长期的工业发展，土壤及地下水受到了严重的污染。因此，自20 世纪中期英国政府便陆续制定了相应的污染治理与管控的法律法规。1974 年，英国政府颁布了第一部有关环境保护的综合性法典《污染控制法》，该法案涵盖了大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染和噪声污染，开创了英国环境保护立法的新纪元[14]。1990 年颁布的《环境保护法案》则纳入了风险评估机制，并给出了污染场地的定义及制定识别登记制度，明确了污染土壤恢复责任人的划定，为土壤污染的鉴定和修复责任落实提供了依据[6,15]。除此之外，《有毒废物处置法》和《有毒污水处理法》也对土壤污染的管控和治理作出了规定。英国土壤污染防治立法主要遵循可持续发展、污染者付费、污染预防原则，逐渐形成了基于风险管控的土壤污染防治体系。

日本是世界上较早对土壤污染防治进行立法的国家之一。为了防止有害物质污染农用地和合理利用被污染的农用地，1970 年日本政府颁布了《农用地土壤污染防治法》，规定了农用污染土壤区域的确定和变更、对策计划、调查监测、管制措施和罚则等制度，并通过相关措施阻止污染农作物的生长，以防止生产有可能危害人体健康的农畜产品，从而保护国民健康[16]。2002 年颁布的《土壤污染对策法》则规定了工业用地土壤污染的整治方法，涵盖了土壤污染损害预防、污染区划定、状况调查和调查机构委派等内容，通过掌握污染土壤中的特定有害物质状况，制定相关措施，保护公众健康[17]，该法弥补了日本在工业用地土壤污染防治法方面的空白。随之配套的《土壤污染对策法实施细则》对法律运用进行了更为详细的规定。目前，从预防土壤污染到修复治理受污染土壤，日本已经形成了政府-企业-民众高效灵活的环境污染防治体系。相比日本，韩国制定专门的土壤污染防治法较晚，为了督促企业自愿进行土壤污染治理，先后颁布了《土壤环境保护法》和《土壤环境保护法实施细则》，制定了强制实施土壤污染调查、修复和整治责任承担制度，并建立了土壤污染监测网，用于监测和预防与矿山、精炼厂、储油设施、垃圾处理场和军事基地相邻地区的土壤污染[18]。《土壤环境保护法》的颁布标志着韩国综合性土壤污染防治法律框架的建立。

欧洲较早对土壤污染防治进行专门立法的国家有丹麦、德国、荷兰等。丹麦是世界上第一个设立环境部的国家，1999 年颁布的《土壤污染法》强调了市政府对污染土地的治理和投资的作用，严格执行“谁污染，谁付费”原则，建立了适用于不同时期和所有类型的土壤污染防治法律制度[19]。德国的《联邦土壤保护法》和《联邦土壤保护和污染地块条例》，明确了场地调查和清除污染责任人，规定了土壤风险防控、调查评估和土壤整治的具体要求，建立了土壤污染风险评估和修复治理的统一方法和标准[20]。荷兰的《土壤保护法》在基于“污染者付费”原则的基础上，重点阐述了确定土壤污染严重性和修复紧迫性的具体方法，并划定了污染土壤修复责任方，建立了土壤修复目标值和干预值的标准值体系[21-22]。而《土壤质量法令》作为《土壤保护法》的一部分，则规定了污染土壤修复改造再利用环境评估的工作程序、方法、内容和技术要求，旨在土壤保护和社会经济发展之间建立一种平衡[23]。《土壤修复通令》作为《土壤保护法》的补充法案，则重新定义了土壤修复标准和目标，并在保留干预值的基础上规定了修复后的土壤环境质量需满足特定用地的安全利用要求[24]。目前，荷兰建立了以保护和改善土壤环境、管控土壤污染环境风险、整治和修复受污染土壤为一体的以“预防为主，兼顾治理”的法律法规体系。

由于世界各国土壤保护与污染防治立法背景和法律设计有所不同，导致立法模式也有所不同。既有对土壤保护和污染防治进行单一立法的专项立法，也有将其内容分散于其他法律法规部分章节和内容中的附属立法。表1 总结了国外相关土壤保护和污染防治法律法规的特点。由表1 可知，日本、韩国、德国、荷兰、丹麦、澳大利亚等国家均具有针对污染场地预防和治理的专门法律法规，而美国、英国、俄罗斯、加拿大等国家则采取附属性立法模式。大多数国家在立法方面均遵循“污染者付费原则”，英国、德国、荷兰注重“预防为主，兼顾治理”，美国、英国、丹麦、韩国对权责进行了规定和划分，严格执行修复责任追究制度，在找不到责任主体前提下则由政府决定责任承担者或由政府支付补救费用。而澳大利亚颁布的《土壤保护法》建立了国家土壤保护计划基金，规定政府是土地修复的责任主体之一。以上国家主要针对土壤保护和场地污染修复进行立法，较少专门针对农业污染用地进行立法，而日本则在农村和城市方面分别进行了差别化立法，不过该专门立法仅针对污染土壤的整治和恢复，对土壤污染的预防并没有详细的规定。

1.2 我国土壤污染修复相关法律法规

相比欧美发达国家，我国土壤污染防治工作起步较晚。为切实加强土壤污染防治和监管，国家出台了一系列行动计划和政策法规文件，并逐步建立了土壤环境保护方面的法律法规体系[29]。

2016 年5 月28 日，国务院发布了《土壤污染防治行动计划》（简称《行动计划》），对我国土壤污染防治工作做出全面部署，提出了土壤污染防治的短期目标和长期目标：1）到2020 年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控；2）到2030 年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控；3）到21 世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环[5]。《行动计划》是我国土壤环境管理领域纲领性文件，标志着我国土壤污染治理的新开端。

2018 年生效的《土壤污染防治法》是我国第一部专门的土壤保护法，在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上，明确了土壤污染防治、风险管控、状况普查与监测、预防、保护及修复等相关方面的基本制度和规则，为土壤治理提供了基本方针和政策依据，让土壤污染防治有法可依[30]。国家建立了建设用地、农用地和未利用地的污染预防制度，其中农用地分为优先保护、安全利用和严格控制3 类，而建设用地土壤污染实施风险管理和修复名录制度，并规定了各级地方政府应当对本行政区土壤污染防治和安全利用负责。《土壤污染防治法》填补了我国土壤污染防治法律的空白，有效解决了土壤污染纠纷并落实土壤修复，是我国土壤污染防治的法律基础。

除《土壤污染防治法》外，我国其他一些法律法规也对土壤污染防治作出了规定。我国最早在立法中涉及保护土壤和防治土壤污染的法规是1979 年颁布的《环境保护法（试行）》，该法规提出推广综合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物污染[31]。2012 年，《农业法》主要对耕地保护进行了规定，指出“合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地污染、破坏和地力衰退”[32]。《农产品质量保障法》也对化肥和农药的使用进行了限制，以避免土地污染。《基本农田保护条例》规定了对基本农田环境污染须进行监测和评价，作为肥料的城市垃圾、污泥须符合国家相关标准，此外还规定了对造成或者可能造成基本农田污染的事故须采取相应措施处理[33]。《土地管理法》对耕地保护也作了同样规定，“各级人民政府应采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”[34]。此外，《固体废物污染环境防治法》（三十五条）、《水污染防治法》（五十八条）等也涉及相关土壤污染防治的内容。

国家还出台了一些关于农用地、污染用地和工业用地等方面的政策性文件，也推动了土壤污染防治的进行。近10 年我国土壤污染防治相关政策文件见表2。

中国借鉴发达国家土壤污染防治经验，形成了以风险管控为核心，“预防为主，防治结合”为原则，涵盖污染预防、调查监测、风险评估、风险管控、修复治理、开发再利用等多方面的法律法规体系。通过强化源头控制、污染阻断、污染修复、分类管理等措施，消除或管控土壤环境风险，降低对周边环境和人体健康的影响，但在土壤污染防治各个阶段的风险管控、可持续管理、责任人界定及责任、修复资金来源、土壤监测与信息公开等方面尚有待完善，且在农田、城市、工业、矿山等方面缺乏专门立法，应不断吸取发达国家的先进经验，促进我国土壤污染防治相关法律法规的健全。

2 土壤污染修复相关技术规范

在有效的法律法规保障下，为了规范和指导开展土壤污染状况调查、环境监测、风险评估和修复，需制定一系列技术规范、指南和团体标准，为土壤污染防治过程中落实环境管理机制提供技术依据。

2.1 国外土壤污染修复相关技术规范

为了促进污染场地评估和土壤修复，US EPA于1996 年颁布了《土壤筛选导则》，用于确定污染场地面积、暴露途径和化学污染物浓度等，是污染场地评估和修复的标准化指南，为场地管理者确定土壤筛选水平提供了分层次管理框架[6,35]。US EPA 在颁布的《CERCLA 修复调查和可行性研究导则》中详细描述了修复调查与可行性研究的工作程序和技术要求，包括工作范围、场地识别、修复技术方案的制定和筛选、可行性试验和分析方案等[36]，指导场地污染修复技术的充分论证。美国材料与试验协会（ASTM）制定的《基于风险和非风险情景下所考虑的修复措施选择标准》除了规定污染场地修复范围和目标，还介绍了修复技术方案编制阶段的场地概念模型特点、修复策略和修复技术筛选原则与方法[37]，对不同类型的污染场地选择合适的修复技术具有很好的指导作用。各州也根据自身情况和特点制定了相应的技术规范，如美国新泽西州的《污染土壤修复导则》将土壤修复技术分为挖掘、修复治理、开发再利用、限制和控制暴露4 类，并分别阐述了每类修复技术的亚分类和关键技术[38]；密歇根州自然资源部制定了《土壤修复效果评估导则》和《地下水和土壤修复关闭验收指南》，用于指导土壤污染修复评估和后续管理。

1996 年，加拿大颁布了《加拿大污染场地土壤质量修复目标值制定导则》，同时考虑了人体健康和生态受体，旨在保护二者中更为敏感的受体[39]。而1997 年发布的《污染场地管理导则》则详细描述了污染地块修复过程中工程质量控制、二次污染防控和职业健康危害防护的内容和方法[40-41]。《场地修复技术：参考手册》与美国新泽西州的《污染土壤修复导则》相似，详细描述了污染场地各修复技术的适用性。此外，加拿大还制定了《联邦污染场地关闭指南》和《加拿大推荐土壤质量导则》等[42]。加拿大在土壤污染修复方面的相关标准主要借鉴了美国在此方面的内容，并更加注重健康危害的防护和二次污染问题。

日本制定的《市街地土壤污染暂行对策指南》和《依据土壤污染对策法制定的调查及措施技术指南》主要针对城市和工业用地的土壤污染防治问题，规定了土壤污染状况调查、划定措施区域和治理措施等[43]。在《土壤环境质量标准》中规定了土壤中Hg、Pd、Cd 等27 种有害物质的浓度限值，其中只有Cd、Cu 和As 等重金属在农田污染中规定了浓度限值，其余重金属环境质量标准均为城市和工业用地范畴[44]。

除上述国家，其他国家也制定了相应的技术规范和准则。2008 年，澳大利亚发布的《现场修复环境管理导则》介绍了污染地块在修复过程中产生的大气、水、土壤和噪声等二次污染的防范方法，并提出了施工过程的安全保护措施[45-46]。2018 年，丹麦发布的《污染场地修复导则》对管理策略，调查评估，土壤、地下水和空气质量标准，调查报告，修复措施等全过程做了详细的规定[47]。2019 年，英国环境部对2004 年发布的污染场地管理规范程序（CLR11:Model Procedures for the Management of Land Contamination）进行了修订，从风险评价、修复方案评估和过程实施3 个方面为污染场地风险管控提供了技术框架[6,48]。荷兰在2001 年发布了《工矿企业土壤污染防治指南》，并于2012 年进行修订，该指南从土壤污染预防设施和措施2 个方面分析了土壤污染隐患，并推荐可降低风险的防治措施与设施组合，从而指导企业开展规范的土壤污染防治工作[49]。

目前，从污染场地环境调查到修复验收，国外已经颁布了大量相关的技术文件和导则，形成了较为完善的污染地块修复制度。在工程监理制度方面，主要侧重于修复工程质量控制、修复过程二次污染防控和施工人员健康危害防护3 个方面。在污染场地修复技术方面，丹麦主要侧重于土壤修复过程，而加拿大和美国主要侧重于阐明具体的修复技术。

2.2 国内土壤污染修复相关技术规范

近年来随着国家及地方政府对土壤污染和场地修复的重视，发布了一系列关于污染场地环境管理的标准、技术导则和技术指南，初步建立了基于风险管控的土壤环境管理体系。

土壤环境质量评价标准是评估土壤环境质量状况的重要基础，也是土壤环境保护的核心内容，是科学管理土壤环境质量的重要依据。1995 年，我国制定了GB 15618—1995《土壤环境质量标准》，规定了适用于农田、菜地、果园、林地、牧场和自然保护区等地的土壤中主要污染物的标准限值，使土壤环境污染研究、土壤环境质量评估和预测等有法可依，填补了中国土壤环境质量标准的空白。随着土壤污染复杂化，该标准不再适用于农用地土壤污染风险管控，更不适用于建设用地，已不能满足土壤环境管理的需要。因而，2018 年颁布的GB 15618—2018《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》和GB 36600—2018《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》分别对农用地和建设用地土壤污染风险筛选值和管制值、监测要求、实施与监督进行了规定，为开展农用地分类管理和建设用地准入管理提供技术支撑。为规范区域性土壤环境背景含量统计，生态环境部于2021 年制定了HJ 1185—2021《区域性土壤环境背景含量统计技术导则（试行）》，规定了区域性土壤环境背景含量统计工作程序以及数据获取、数据处理分析、统计与表征等技术要求。

建设用地土壤质量是保障人民健康和城市可持续发展的必要条件，为加强建设用地土壤环境监管，生态环境部制定了一系列技术导则。HJ 25.1—2019《建设用地土壤污染状况调查技术导则》规定了建设用地土壤污染状况调查原则、内容、程序和技术要求，为建设用地土壤污染风险管控和修复提供了基础数据和信息。为规范建设用地土壤污染风险管控、修复监测和健康风险评估，生态环境部还配套出台了HJ 25.2—2019《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》和HJ 25.3—2019《建设用地土壤污染风险评估技术导则》，对土壤污染风险评估、风险管控和修复治理做了系统规范的指导。此外，HJ 25.4—2019《建设用地土壤修复技术导则》规定了建设用地土壤修复技术方案编制的基本原则和程序，阐述了选择修复模式、筛选修复技术、制定和编制修复方案等内容，为规范建设用地土壤修复技术方案编制提供了管理依据和技术支撑。

对于地理位置优越的工业企业关停搬迁场地开发再利用需求强烈，但直接开发未经治理修复的污染场地存在潜在的环境和健康风险。2014 年，原环境保护部发布了《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》，详细阐述了场地环境调查评估和污染场地修复工作流程、基本要求和技术方法，为从业单位进行场地环境调查、风险评估、治理修复、修复环境监理、验收和后期管理等工作提供了技术指导。2021 年，HJ 1209—2021《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南（试行）》规定了工业企业土壤和地下水自行监测的一般要求，监测方案制定，样品采集、保存、流转、制备与分析，监测结果分析，质量保证与控制，监测报告编制，监测管理的基本要求和内容，为防控工业企业土壤和地下水污染，改善生态环境质量提供了标准基础。为及时发现并采取措施消除或降低土壤污染隐患，生态环境部还发布了《重点监管单位土壤污染隐患排查技术指南（试行）》，阐述了排查范围、现场排查、隐患整改、档案建立等工作流程和技术要点，为指导和规范土壤污染重点监管单位建立土壤污染隐患排查制度和开展土壤污染隐患排查提供技术支持[12,50]。

在工程技术方面，生态环境部发布了HJ 1164—2021《污染土壤修复工程技术规范 异位热脱附》和HJ 1165—2021《污染土壤修复工程技术规范 原位热脱附》，规定了污染土壤热脱附修复工程的设计、施工、调试和运行维护技术要求，规范了污染土壤热脱附修复工程建设和运行，为污染土壤修复项目工程设计、施工与运行管理提供技术依据。

各省（区、市）也相应出台了地方标准。例如，DB11/T 656—2009《场地环境评价导则》规定了场地环境评价的工作程序和污染识别、现场采样分析、风险评价3 个阶段的要求。DB11/T 811—2011《场地土壤环境风险评价筛选值》规定了住宅用地、公园与绿地、工业、商服用地等不同土地利用类型下土壤污染物环境风险评价筛选值及使用规则。DB11/T 783—2011《污染场地修复验收技术规范》规定了污染场地修复验收内容和技术要求。DB11/T 810—2011《重金属污染土壤填埋场建设与运行技术规范》规定了重金属污染土壤填埋场的选址、设计、施工、运行管理、封场、环境监测、记录与报告等技术要求。DB11/T 1279—2015《污染场地修复工程环境监理技术导则》，明确了污染地块修复环境监理过程中不同阶段、不同修复模式和不同修复技术的环境监理工作要点和技术要求。

从土壤环境质量标准、土壤污染风险筛选值和管制值，到土壤污染调查、监测、评估、修复技术指南和技术导则，从国家到地方，我国已经制定了较为全面的土壤污染防治技术标准。但我国在农业用地方面缺少专门的调查评估、监测和修复技术标准，对土壤环境的保护力度不足。土壤污染修复过程中的环境因素会影响修复效率，场地修复后的评估及后续管理对土地的开发再利用以及人类健康至关重要，我国在此方面的相关技术规范也相对缺失。目前，我国现行的土壤污染防治技术规范部分空白或滞后，已不能满足当前土壤环境管理的现实需要，需不断扩充和趋严。

3 结论与建议

面对土壤污染问题，我国与世界上许多国家一样，制定了专门的土壤污染防治法并发布了一系列关于污染场地环境管理的标准规范，建立了基于风险管控的土壤环境管理制度和较为完善的法律法规体系。但是，部分法律法规的缺失、技术规范配套的落后、相关政策和防治措施的不够完善仍是目前我国土壤污染防治所面临的问题与挑战。有针对性地对不同污染土壤类型分别立法，严格执行修复责任追究制度，并配套相应的污染防治技术标准规范，出台相适应的地方相关政策和防治措施，不断完善土壤污染防治法律法规体系的系统性，将有助于为各部门开展土壤污染防治工作提供法律支持。此外，还存在对土壤污染认知片面、修复治理技术有待提高、修复过程二次污染防控不足、施工人员健康危害防护有待加强、场地修复关闭缺乏有效评估等问题。针对这些问题，我们应充分借鉴国际经验，紧密结合实际，致力于创新研发绿色高效的环境功能材料，研制集智能化与模块化于一体的技术装备，提高绿色可持续的土壤污染修复技术水平，培养修复领域高层次工程技术人才，形成土壤污染综合防治与安全利用体系，实现土壤风险管控和修复协同治理。

土壤污染修复治理已成为国际环境领域的研究热点，我国土壤修复也逐步规模化产业化，包括土壤污染设备研发、土壤污染调查、风险评估、工程修复等。国内外土壤污染设备研发如火如荼，污染场地调查、监测和风险评估制度逐步完善，工程修复技术不断扩展，但土壤修复过程中尚普遍存在数据信息采集实时性不强、数据信息反馈机制缺乏、复杂信息处理与快速决策能力薄弱等问题，一方面阻碍了自动化设备的推广，另一方面降低了污染土壤的处理效率。美国和加拿大的土壤污染修复与监测技术导则主要侧重于阐明具体的修复技术，丹麦的《污染场地修复导则》主要关注土壤修复过程，我国《建设用地土壤修复技术导则》主要侧重于通过修复模式和技术的筛选制定修复方案。虽然我国发布了污染土壤修复工程技术规程，但在土壤修复过程中缺乏在线监控预警相关技术标准，尤其在研制智能化、模块化土壤修复装备，提高产品与装备水平的今天，制定土壤污染修复智能在线监控预警技术指南，指导和规范污染土壤修复在线监控预警系统的设计和运行，可为污染土壤修复处置全过程的智能控制提供稳定的数据支撑和技术保障。