高等职业教育考试招生政策的历史变迁与未来展望——基于历史制度主义视角

宋肖肖 姚佳胜 李颖芳

1977年9月，教育部召开全国高等学校招生工作会议，宣布恢复我国高考制度。同年10月，《关于1977年高等学校招生工作的意见》（以下简称《意见》）发布，高等职业教育考试招生制度作为我国普通高等院校考试招生制度的重要组成部分得以恢复。1985年5月，党中央、国务院颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），从国家政策层面肯定了高等职业教育在我国国民教育体系中的作用与地位。此后，高等职业教育考试招生政策作为我国一项基本招生政策，经过40余年的发展日渐成为党和政府教育工作关注的重点。本文以历史制度主义作为分析范式，对我国高等职业教育考试招生政策变迁历程进行回顾与分析，有助于把握政策发展的内在逻辑与深层机理，以期为今后政策的研究、制定及完善提供参考。

一、历史制度主义理论及分析框架

20世纪70年代末，行为主义的衰落推动了替代范式的出现，新制度主义在结合传统方法与行为主义优点、批判以往政治学研究缺点的背景下诞生，历史制度主义作为其中三大流派之一逐渐在西方政治学研究中兴起。

历史制度主义以制度为主要手段，注重制度和个人行为的关系以及制度的变迁与设计，并在对理性选择制度主义与社会学制度主义的观点进行扬弃的基础上，将理性选择制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”有机结合，形成了“宏观结构—中观制度—微观行动者”分析框架。历史制度主义分析范式以结构观和历史观为主，前者强调各政治变量间的序列组合方式对政治结果的影响；后者通过回溯政策形成和发展过程，展现过去对当下及未来的影响，并在借鉴经济学中“路径依赖”概念的基础上，形成了独特的路径依赖观，提出了制度变迁理论。总体而言，历史制度主义主张从长时段历史进程中探寻各制度间的联系，通过对历史的考察研究制度变迁的过程，探求现存制度下引起政策变化的原因及政治制度与政治观念间的作用机制，从而对特定制度制约下观念变革导致政策变化的原因给出解释。

历史制度主义的分析框架主要有三个层面：第一，宏观层面。“制度内嵌于特定的宏观情境中，与其所处社会结构存在着密切的耦合关系”①，政治、经济制度及社会文化等因素均是影响高等职业教育考试招生政策发展变化的重要因素。第二，中观层面。分析社会发展过程中高等职业教育考试招生政策在构建成本、协同效应下产生的路径依赖现象。第三，微观层面。以制度背后利益主体间的互动为基本点，分析高等职业教育考试招生政策中各方利益主体及其相互之间在利益博弈过程中促进制度发展的动力机制，主要包括外部推手与内部动因两部分。

二、我国高等职业教育考试招生政策历史脉络

（一）以高考统招为主导的依附发展期（1985—1995年）

十一届三中全会后，为调整恢复“文化大革命”对我国职业教育事业的冲击，我国开始构建与社会主义经济发展相适应的现代职业教育体系。1985年，《决定》提出“大力发展职业技术教育”，对高中毕业生做出了“升入普通大学”与“接受高等职业技术教育”的分流规划。此外，在以中等职业技术教育为建设重点的同时，提出了“积极发展高等职业技术院校”“优先对口招生”等多项针对高等职业教育发展的举措。自此，高等职业技术教育正式进入国家视野并纳入我国国民教育体系，开始探索适合高等职业教育人才选拔标准的考试招生制度。同年7月，《国家教育委员会关于同意试办三所五年制技术专科学校的通知》中提出“同意在西安航空工业学校、国家地震局地震学校、上海电机制造学校三所中等专业学校的基础上试办五年制技术专科学校”，打破了以高考作为接受高等教育唯一途径的桎梏，加强了中高职的衔接。

1987年3月，原国家教委印发《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》，允许“中等职业技术学校招收少数优秀应届毕业生升入普通高等学校学习”，招生以推荐为基础，视具体情况采取中专校保送、招生学校复审、学校单独考试等方式决定最终录取人员。1991年10月，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》再次肯定了《决定》关于高职院校招生对象以及建立“从初级到高级……职业技术教育体系”的相关规定。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，指出“通过改革现有高等专科学校……积极发展高等职业教育”，基本确定了高等职业教育的发展方针与途径。1994年6月，第二次全国教育工作会议召开，主张通过“三改一补”改革、发展高等职业教育。次年1月，《国家教育委员会关于推动职业大学改革与建设的几点意见》出台，再次强调“改革职业大学的招生制度”，“职业大学要根据培养目标的要求……也可举办专科层次的招收初中毕业生学制五年的专业”。

这一阶段，我国职业教育的发展重点为中等职业教育，高等职业教育尚处于起步摸索阶段。虽然我国对高等职业教育招生来源进行了规定，并开始进行试点工作，但高等职业教育以国家统一高考为主的考试招生制度格局并未打破，未从普通高等院校考试招生制度中分离出来。

（二）以高校自主招生为基点的多元探索期（1996—2009年）

1996年5月，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）出台，明确规定“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”，为高等职业教育的发展提供了法律保障。1998年12月，教育部印发《面向21世纪教育振兴行动计划》，除肯定“三改一补”的发展规划外，主张“要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校”，以此推动高职院校探索多种招生方法，同时将普通高中毕业生与部分中等职业学校毕业生列为高等职业教育主要招生来源。1999年1月，《教育部、国家计委关于印发〈试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见〉的通知》印发，规定高等职业教育招生对象以当年参加全国普通高校统一考试招生的考生为主，少量为中等职业学校应届毕业生，并由省招办统一择优录取。其中，中等职业学校应届毕业生的“文化课和职业技能水平应由省级招生部门单独组织考试，并确定具体的录取标准”。同年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》出台，明确指出将高等职业教育的招生计划权责下放至省级政府，确立了省级政府的招生自主权，开启了地方发展职业教育的新篇章。

进入21世纪，我国高等职业教育迈入快速发展期。2002年7月，第四次全国职业教育工作会议召开，肯定了职业教育的战略地位，推动了职业教育的发展。同年8月，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》出台，指出高职院校有权单独组织对口招生考试，优先录取中等职业学校优秀毕业生，且满足一定要求的考生可免除技能考核，高职院校招生自主权进一步扩大。此后，2004年印发的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》，明确了高等职业教育招生规模应占高等教育一半以上。2006年印发的《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，支持示范院校的改革试点工作，扩大跨省招生规模。2007年教育部宣布在江苏、浙江、湖南、广东四省8所高职院校开展单独招生改革试点工作，2011年院校数量增至200所，其中国家示范性高职院校与骨干高职院校各100所。

这一时期，党和政府加强了对高等职业教育的重视，招生权责的进一步下放成为高等职业教育考试招生制度由国家主导向地方自主模式转变的助推器，也是高等职业教育考试招生制度从统一的高考制度中剥离的开始。此外，招生比例的明确、示范院校的建立与推广为高等职业教育的规范化、体系化提供了实践载体，各省市的积极回应为高职院校自主权的归位与多元化招生录取机制奠定了改革基础，更好地契合了高等职业教育人才培养的规律与特点。

（三）以分类考试为核心的深度改革期（2010年至今）

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）出台，首次提出“逐步实施高等学校分类入学考试”，在“考试招生制度改革试点”方面，主张“探索自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取的具体方式”，“分类考试”成为高等职业教育考试招生制度独立于统一的高考制度的里程碑。为深入贯彻落实《纲要》对高等职业教育的工作部署，2011年印发了《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》，2013年印发了《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》，2014年印发了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），2017年印发了《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》等，多次强调省级政府统筹管理与组织高等职业教育考试招生的工作权责，为各地行使办学自主权给予鼓励与支持，“文化素质+职业技能”、单独招生、综合素质评价等招考方式成为此时高等职业教育考试招生制度改革的主流。2019年初，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）出台，明确提出“建立‘职教高考’制度，完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法”。同年3月，李克强总理在政府工作报告中强调“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人”。同年5月印发的《教育部办公厅关于做好2019年高职扩招专项考试招生工作的通知》《教育部等六部门关于印发〈高职扩招专项工作实施方案〉的通知》，对高职百万扩招专项工作作了进一步安排部署，根据考生类型调整考试形式和内容。2019年，“全国高职共扩招约116.5万人，其中，普通专科增长约114.8万人，五年制高职转段学生增长约1.7万人。在扩招人员中，退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等社会生源群体约招53万人”②。自此，我国拉开了高职百万扩招的序幕。此后两年间，李克强总理在年度政府工作报告中分别提出“高职院校扩招200万人”“高职院校扩招100万人”“完成职业技能提升和高职扩招三年行动目标”的发展目标，教育部等六部门也连续两年印发了本年度高职扩招专项工作的通知，以确保扩招工作圆满完成。“2021年全国高等职业院校招生557万人，相当于十年前的1.8倍，3年累计扩招413.3万人。”③

随着高等职业教育考试招生政策的不断出台，高等职业教育考试招生制度体系渐趋清晰、完善，自《纲要》提出“分类考试”以来，以分类考试、自主招生为核心的多样化招考模式层出不穷，作为高考制度体系的子系统，高等职业教育探索出了一条有别于以传统学术型人才选拔为主的技能型考试机制。此外，以百万扩招为主的高等职业教育考试招生政策突破了以往高等职业教育在招生数量与范围上的桎梏，为后来高等职业教育考试招生政策的落实提供了坚实的政策保障。

三、我国高等职业教育考试招生政策的制度逻辑

（一）深层结构：宏观层面分析

历史制度主义认为，制度的演进与变迁源于平衡的打破，主要受制于环境的变化，而这种变化根植于复杂的历史背景与社会环境，不同时期的政治、经济、思想文化等因素对制度变迁具有深层影响。同理，高等职业教育考试招生政策的演进也难与历史背景、社会环境相分离。据此，探究不同历史背景下高等职业教育考试招生政策的深层结构，易于了解政策整体建设思路。

20世纪六七十年代，随着产业结构的调整、新兴工业部门向传统工业部门的挑战、生产方式的转型，出现了应用型人才紧缺的困境，由此，高等职业教育在全球范围内兴起。此时，我国开始重构以中等职业教育为中心的职业教育体系。《意见》印发后，高职院校开始通过“先本后专”的方式，与高等专科学校作为同一批次开展录取工作，高等职业教育尚处于弱势地位。十一届三中全会后，我国经济体制向市场经济体制转变，为满足对高级职业人才的紧迫需求，我国着重强调了职业教育在培育支撑经济和社会发展的优质技术技能人力资源中的关键地位，以南京金陵职业大学的建立为伊始，原国家教委于1980年批准建立了13所短期职业大学，截至1984年，我国职业大学共82所，在校学生4.7万人，覆盖20多个省市自治区。1985年《决定》印发后，高等职业教育正式纳入我国高等教育体系。这一时期的高等职业教育虽并非职业教育体系建设重点，但国家已陆续关注到这一方向，开始将高等职业教育的学生来源、录取比例、录取方式等内容纳入政策文件，探索有别于传统高考制度、符合职业教育发展规律的考试招生制度。

20世纪90年代至21世纪10年代，随着经济全球化的不断推进，发达国家在国际范围内产业结构的调整、国际分工格局的细化以及我国成功加入WTO，加快调整经济结构与转变经济增长方式成为我国经济发展的新目标，探索构建高等职业教育体系成为我国与世界接轨的必然选择。这一阶段，“三改一补”发展规划确立了我国高等职业教育的发展方针，《职业教育法》的出台肯定了高等职业教育在教育体系中的地位，试点院校的建立推动了各地发展高等职业教育的积极性，同时赋予了省级政府对高等职业教育的办学自主权，并对高职扩招比例、学生来源、管理制度等方面作了进一步规范。

此外，随着信息时代与知识型社会到来，我国对新一代信息技术等领域的创新型人才需求不断扩大，对技术技能人才的要求随之提升，建立契合职业教育人才培养特点、独立于普通高考的高等职业教育考试招生制度成为高等职业教育的建设重点。据此，以《纲要》为起点，我国正式提出将高等职业教育考试招生与普通高考分离，从考试时间、内容、录取等方面进行独立，逐渐形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度；2014年《实施意见》的印发，标志着高职院校以分类考试为主的考试招生改革正式开启，为各地因地制宜探索多样化高等职业教育考试招生制度提供了政策支持。

（二）路径依赖：中观制度分析

皮尔逊借鉴经济学“回报递增”的概念形成了历史制度主义的路径依赖观，认为制度确立后会形成一种惯性，在进入某一种模式之后很难进行改变。回溯政策发展历程可以发现，高等职业教育考试招生政策具有明显的路径依赖特点。

1.高昂的政策构建成本限制政策推陈出新。高等职业教育考试招生政策所涉利益群体众多，就政策制定与执行过程而言，中央政府在政策制定过程中处于主导地位，国务院、教育部为主要政策制定部门，国家发展改革委、财政部、人社部等部门协同合作，地方政府、高职院校、相关机构等为政策实施责任主体，高中毕业生、退役军人、农民等人员为政策目标群体。此外，示范院校的建立、专业课程的设置、相关资源的配给，无一不展现出国家和地方政府所投入的成本。可见，受“回报递增”效应的作用，无论是政策的制定执行、资金资源的投入抑或是政策的利益群体，其成本均随着制度体系的演进而逐渐降低，政府更倾向于在维持已有成本的基础上对现有制度进行小范围调整与修改。

2.协同效应增加政策退出成本，加大政策变革难度。“协同效应指一旦政策得以施行，则与其相适配的相关政策也会随之确立起来，构成一个紧密联结的政策共同体。”④自高等职业教育考试招生政策出现以来，我国先后在法律法规、课程建设、专业设置、教学管理、教学改革、师资培训等方面出台了一系列配套政策，这与高等职业教育考试招生政策共同构成了制度矩阵，使得“回报递增”效应显著。因此，高等职业教育考试招生政策的改革势必涉及多方面制度改革，从而加剧政策退出成本，提高政策变革难度。

（三）动力机制：微观行动者分析

政策的变迁不是单一因素变化的结果，而是由多种因素共同参与造成的。历史制度主义将制度变迁过程分为存续期与断裂期，存续期内，由于缺乏竞争机制、变迁动力不足，制度与利益群体及社会环境在自我强化作用下保持着某种平衡；断裂期内，社会经济与政治环境变化引发权力非对称性的凸显、群体利益的分化，推动原制度的调适或新制度的产生。高等职业教育考试招生政策变迁过程中，社会经济建设与产业转型升级是促使政策变迁的外部推手，高等职业教育内涵发展与个体价值诉求是推动政策演进的内在动力。

1.外部推手：社会经济建设与产业转型升级。20世纪80年代，改革开放推动地方经济迅猛发展，为满足地方各行业对高级技能人才的需求，党和政府在重点发展中等职业教育之余，开始着手构建高等职业教育体系，作为高等职业技术学校雏形的短期职业大学逐步建立。20世纪90年代至21世纪10年代，为进一步深化市场经济体制改革，我国将职业教育的主要目标定位为“促进经济、社会发展和劳动就业”，考虑到我国对高级技能人才的需求，职业教育发展重点逐渐高移化，开始转向高等职业教育。这一时期，高等职业教育考试招生政策将中等职业院校与高中毕业生列为高职院校主要招生来源，并严格控制其招生比例，一方面提高高职教育质量，另一方面推迟就业，为未来市场储备高素质技能人才。此外，为实现经济全面发展，党和政府开始试点建立示范性高职院校，并在取得显著效果后向全国推广，考试招生制度作为高职院校人才筛选机制随之得以快速发展。此后，信息技术革命推动了我国产业结构进一步升级，对我国职业技术人才培养提出了新要求，这一时期《纲要》在关于发展职业教育方面作出了“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划……与经济社会发展相适应”等发展规划，并据此提出以“分类入学考试”改革考试招生制度，而后《实施意见》、“职教20条”等政策发布，高等职业教育“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生制度体系形成。

2.内部动因：高等职业教育内涵发展与个人价值诉求。作为实现阶级流动的重要途径，高等职业教育考试招生政策不仅承载着为高职院校筛选人才的功能，更担负着融合职业教育与普通教育、衔接中高职教育、保障中职学生公平升学的重任。考虑到不同于普通教育的教育特性以及当前信息社会对技术技能人才所提出的新要求，“中国职业教育逐步从以规模扩张为主的外延式发展向以质量提升、机制完善为主的内涵式发展转变”⑤，要不断推动高等职业教育考试招生政策的多样化探索。此外，在社会经济的快速发展下，人们生活水平不断提高，对于美好生活的向往也愈加强烈，更加重视教育对实现个人价值的重要作用。为满足人民的需求，高等职业教育逐渐降低入学门槛，弱化“选拔性”功能，不断为人们接受高职教育以满足个人价值诉求提供便利与希望。“2021年，全国设置高等职业学校1518所（含32所职业本科学校），招生556.72万人，在校生1603.03万人。”⑥

四、我国高等职业教育考试招生政策的未来展望

（一）优化制度体系，加强政策导向

职业教育不同于普通教育的发展特性，与社会经济尤其是地方经济发展紧密相连是其显著特点，这也在一定程度上决定了职业教育与普通教育在招生内容、招生方式等方面存在差异。考虑到职业教育的特殊性，高等职业教育考试招生应注重地方经济发展特点与现实市场需求，肯定省政府或教育主管部门统筹安排、因地制宜选择高等职业教育考试招生方式的主导地位，同时结合高职院校办学定位与择生需求，转变政府管理方式，适度扩大办学自主权，允许其根据自身需求、专业特点来选择不同的招考方式，努力探索以“专业大类”为主的考试招生模式。

（二）加强产教融合，完善评价体系

作为职业教育直接服务的对象，行业企业的发展动向可以说是职业教育发展的风向标，对于职业院校的招考内容、人才评价与培养标准等具有导向作用，因此，探索产教融合新模式既是应有之义也是大势所趋。党和政府可联合行业企业与高职院校，探索“以当地政府为龙头，以行企业为骨干，以高职院校为基础”的三维合作网络，同时借助“行指委”与“教指委”的专业力量，成立专业考试评价系统，推动行业企业参与高职院校考试招生内容设计、评价录取等工作，以确保高等职业教育考试招生的专业性与严谨性。

（三）消弭社会偏见，破除“身份”门槛

一方面，给予高等职业教育学生与普通教育学生同等升学、就业、发展的机会，各机关组织、事业单位、行业企业等聘用人才的标准应以个人能力为主，扭转“唯学历”的用人导向，探索突出能力本位的职业发展体系。另一方面，进一步加大经费投入，根据个人与市场需求，以特色专业为主，联合多省市、院校、行业建设试点院校，逐渐发展与高职院校对接的本科及以上层次的职业教育，扩大高等职业教育学生求学深造的空间与机会。这不仅有益于高等职业教育提高生源质量、扩大招生范围，更有利于提高高等职业教育的社会认可度，进而增强高等职业教育的吸引力。

［注释］

①④张瀚文，杨颖秀.新时代我国引智政策建设的历史回溯与未来展望——基于历史制度主义的分析［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2022（2）：155，159.

②杨东平，杨旻，黄胜利.教育蓝皮书：中国教育发展报告（2020）［M］.北京：社会科学文献出版社，2020：115.

③教育部.我国高职院校3年扩招413.3万人 就业率高于普通学校［EB/OL］.（2022-05-24）［2022-08-18］.http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54487/m tbd/202205/t20220525_630254.htm l.

⑤⑥教育部.中国职业教育发展报告（2012—2022年）［R/OL］.（2022-08-20）［2022-08-28］https://fgc.w fu.edu.cn/_upload/article/files/fa/37/7492849d41d0b763c902cf989d94/e557c7f6-6dd1-40a3-85d5-f57ac4a0a810.pdf.