“认购碳汇”修复生态环境的司法适用研究*

郑毓翰

(西南政法大学民商法学院,重庆 401120)

在国家统筹推进“双碳”目标实现的大背景下,修复、巩固、提升生态系统的碳汇功能被认为是实现“双碳”目标的重要途径,为此,司法机关在环境司法实践中开创性地探索出“认购碳汇”修复生态环境的责任承担方式。然而,源于地方法院自主创新的“认购碳汇”在我国司法实践中仍属新事物,仍处于探索阶段。在全社会助力“双碳”目标实现的热情激励下,从司法服务保障“双碳”目标实现的角度判决侵权人承担该责任方式将成为各地司法机关审判环境类案件的常态,因此有必要检视我国司法实践,对“认购碳汇”修复生态环境做全面的谱系化研究,规范其适用路径。

1 “认购碳汇”修复生态环境的实践检视

对于生态环境的修复,不仅需要注重对受损生态环境要素的修复,还需要注重生态系统服务功能的恢复[1],“认购碳汇”便是司法实践探索出的修复生态系统碳汇功能的重要方式。“认购碳汇”要求行为人通过购买与生态环境因遭受损害而产生的碳汇损失相对应数额的碳汇资源的方式,在碳循环平衡移动规律下积极推动碳循环向人类有利的方向移动,恢复、维持并促进生态系统的碳汇能力,实现对生态环境的修复。尽管“认购碳汇”修复生态环境较“补种复绿”“增殖放流”等方式更灵活便捷,也在司法实践中得到越来越普遍的适用,但通过司法实践检视后不难发现,“认购碳汇”修复生态环境仍存在诸多亟需解决的问题。

1.1 “认购碳汇”修复生态环境的适用范围不清

在当前的司法实践中,“认购碳汇”修复生态环境的适用范围正在逐渐扩大,除从《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2022〕16号,以下简称《森林资源纠纷解释》)第20条规定中的林业碳汇扩展到海洋蓝色碳汇外,部分法院甚至在不存在碳汇类损失的案件中要求侵权人以“认购碳汇”的形式修复生态环境。如在福建省顺昌县人民法院审结的一起公益诉讼案件中,侵权人因非法狩猎野猪而以承担1 000元碳汇量的方式赔偿其所造成的野生动物的生态价值损失[2]。然而,狩猎野猪虽然是对生态环境的损害,但野猪等野生动物亦是温室气体的排放主体,狩猎野生动物对生态环境所造成的损害与生态系统碳汇功能损失并无关联,此时要求侵权人“认购碳汇”是否能实现生态环境修复仍有待研究。过于依赖以“认购碳汇”的形式修复生态环境,一方面将会阻滞法院对生态环境修复方式的创新探索,造成其他生态环境修复方式的悬空和冷落;另一方面,亦难以确保对生态环境损害的“对症下药”,导致生态环境本应有的功能和价值得不到恢复。

1.2 径直适用“认购碳汇”有违环境司法救济内在逻辑

司法实践中通常将“认购碳汇”作为替代性修复生态环境的责任承担方式[3]。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(2020修正)》(法释〔2020〕20号,以下简称《环境公益诉讼解释》)第20条和《生态环境损害赔偿管理规定》(环法规〔2022〕31号)第9条的规定,生态环境损害救济的逻辑脉络为:行为人应当首先围绕损害发生地展开直接修复工作;在损害无法直接修复时,才可开展替代性修复。然而,在司法实践中,仍有大量裁判案例径直将“认购碳汇”作为生态环境修复的责任承担方式,并未说明适用“认购碳汇”修复生态环境的理由和依据。一方面,“认购碳汇”并非是具有优先适用地位的直接修复方式,其只有在无法直接修复受损生态环境的情况下才能适用,因此径直以“认购碳汇”修复生态环境显然有违环境司法救济的内在逻辑,难以贯彻生态环境修复理念;另一方面,没有以判断生态环境是否能直接修复为前提,使得“认购碳汇”的现实意义和实际价值存疑,极易泛化成“口袋式”责任承担方式。

1.3 单独适用“认购碳汇”无法全面救济生态环境损害

径直适用“认购碳汇”除有违环境司法救济内在逻辑外,还存在无法实现受损生态环境全面救济的现象。(1)生态环境损害的不仅是生态系统碳汇功能,还包括其他方面的损害。一方面,仅适用“认购碳汇”难以覆盖《民法典》第1 235条明确规定的调查与评估费用、防止损害发生和扩大所支出的合理费用等损失。另一方面,生态系统碳汇功能仅是生态系统服务功能中的一类。如滥伐林木会造成生态系统碳汇功能损失,但同时也会对森林资源调节气候、防风固沙、涵养水土的功能产生影响,若仅适用“认购碳汇”虽然救济了生态系统碳汇功能损失,但显然并未考虑生态系统的其他服务功能损失。(2)“认购碳汇”修复生态环境的方案缺位,无法判断认购数额是否科学合理。生态环境修复需要制定相应的具体修复方案,借以明确修复行动或措施的实施范围、恢复规模和持续时间。换言之,无论是直接还是替代性修复方式,都需要制定相应的修复方案。然而,在“认购碳汇”修复生态环境的司法实践中,除少数法院在判决书中明确载明碳汇金额的计算方式[4]外,大多数法院并未说明采用“认购碳汇”作为生态环境修复的原因、碳汇金额的具体计算方式以及包括碳汇损失具体计算标准、碳汇款项用途的具体实施方案,过于简陋的判决书内容难以确保生态环境得到妥当的修复。

基于我国“认购碳汇”修复生态环境的司法实践检视,若要确保司法服务保障“双碳”目标的实现,则有必要进一步规范“认购碳汇”修复生态环境的司法适用。《森林资源纠纷解释》对“认购碳汇”修复生态环境这一责任承担方式规定的过于原则,并未从根本上解决“认购碳汇”修复生态环境在司法适用中的困难与混乱,仍需进一步厘清其适用范围、适用顺位等问题,推进降碳、减污、扩绿等发展方式绿色转型。

2 “认购碳汇”修复生态环境的适用范围

2.1 适用范围之廓清:存在碳汇类损失

廓清适用范围是合理、妥当适用“认购碳汇”修复生态环境这一责任形式的第一步,只有合理确定适用范围,才能确保“认购碳汇”的功能价值得以正确的发挥。就“认购碳汇”修复生态环境的责任适用范围而言,笔者认为,应当将其限定在存在碳汇类损失的情形。

(1) 生态环境修复策略的要求。生态环境修复应当置于生态整体主义视域下进行,无论是直接还是替代性修复,都服务于相互作用的生态环境要素的整体性修复[5]。但该整体性修复并非没有任何要求。作为一项技术复杂、过程漫长的治理工程,如何量化生态环境的损害、采取何种措施才能确保生态环境的整体性恢复,某种程度上受制于生态环境要素的种类和生态环境鉴定评估技术政策。换言之,生态环境修复方式的选择需要基于生态环境要素的特性,不同的生态环境要素对应不同的修复方式。只有基于生态环境要素特性适用合理的修复方式,才能实现生态环境的整体性修复,才能将受损害的生态环境恢复到初始状态。如对于侵权人破坏植被的则要求以补种的形式恢复被破坏的植被,对于造成大气污染的则要求侵权人承担清除大气污染物的修复义务,绝对不会要求破坏植被的侵权人承担清除大气污染物的修复责任。即便是同一生态系统的同一生态环境要素,亦存在不同的修复方式。以森林生态系统为例,对于资源供给型森林,主要是对受损毁林木的修复;对于物种栖息型森林,生态环境修复责任则主要侧重于对包括林木在内的整体森林生态的修复[6]。这也正是《森林资源纠纷解释》第17条对森林生态系统的修复规定了补种树木、恢复植被、恢复林地土壤性状、投放相应生物种群等多种修复方式的原因。因此,在救济生态系统服务功能损失上,亦应当注重“对症下药”,由此才能确保生态环境得到整体性的恢复。

(2) 环境司法实践的现实考量。就“认购碳汇”的配套交易机制而言,我国目前尚未建立完善的碳汇交易市场,无法确保所购买的碳汇量能切实用于填补生态环境损害。因此,将“认购碳汇”适用范围限定于存在碳汇类损失的情况,也是为防止贸然适用“认购碳汇”修复生态环境造成该责任适用泛化,最终影响生态环境的整体性修复。

(3) 司法能动主义有限性的体现。修复方式的选择不是任由司法机关在案件审理中行使“司法立法权”,司法能动主义的发挥需要恪守界限,以追求修复的实效为导向,应当结合生态系统的价值功能和受损生态环境要素的特性综合判断应当采用何种修复方式。

综上,对于生态环境要素遭受损害导致生态系统服务功能受损的,应当基于生态系统服务功能的损害类型选择有利于损害恢复的方式。“认购碳汇”是对生态系统碳汇功能损害单独作出的修复方式,对其他层面的生态环境损害应当以其他方式另行修复。如在前述非法狩猎的案例中,大量非法狩猎、捕杀野生动物对生态系统服务功能的影响主要涉及经济、社会和文化价值的供给、文化服务功能,并未对生态系统碳汇功能这一调节服务功能造成影响,或说在一般情况下即便存在影响也较边缘。此种情况下,适用“认购碳汇”不仅难以修复生态系统供给、文化服务功能,更是与生态环境修复理念背道而驰。

2.2 存在碳汇类损失的具体情形

2.2.1 可适用于永久性损害的碳汇类损失

“认购碳汇”作为一种替代性修复方式,需要遵循立法规范层面对替代性修复的规定。在立法规范层面,不能原地原址修复时,替代性修复才具有适用的空间,但法律规范并未阐明替代性修复与生态环境永久性损害之间的关联,造成学界和实务界对永久性损害能否适用替代性修复存在分歧,主要有肯定说[7]和否定说[8]两种观点。笔者认为,“认购碳汇”可适用于生态系统碳汇功能永久性损害的情形。

按照传统民法理论,当出现原物毁损或无法修理的情况时,恢复原状的责任已无法适用,故代之以金钱赔偿,以恢复原状为原则,金钱赔偿为例外。但在生态环境修复领域,当存在无法适用直接修复方式的永久性损害时,修复责任不可直接转换为损害赔偿,应当尽可能通过替代性修复的方式大体恢复生态环境的原有状态和功能。一方面,在最高人民法院看来,永久性损害并非绝对不可恢复,而是“难以恢复”,囿于现行技术可行性和经济合理性使得修复工作难以实现,但并非没有修复的可能[9]。因此,可适用替代性修复方式,通过将损害予以具体化,使富有个性的损害失去个性而具有可替代性,最大程度恢复生态系统的相应功能,进一步“进行环境容量或生态功能的修复,以达到生态系统结构和总量平衡”[10]。另一方面,生态环境修复是对生态环境公共利益救济的最好方式,优先于损害赔偿[11]。根据《环境公益诉讼解释》第24条的规定,侵权人对造成生态环境永久性损害所承担的金钱赔偿应当用于修复被损害的生态环境。与金钱赔偿后用于修复受损的生态环境相比,直接判处侵权人承担替代性修复责任更能及时、灵活地修复受损的生态环境。因为即便是金钱赔偿,亦难以确保生态环境损害赔偿资金用到实处,生态环境损害赔偿金管理模式不统一更会引发资金积压问题。

综上所述,在存在无法直接修复的永久性损害的情形下,可适用替代性修复进行生态环境要素以及与生态环境要素相关的生态系统服务功能的整体恢复。换言之,“认购碳汇”可适用于因生态环境要素永久性损害而导致生态系统碳汇功能永久性损害的情形。

2.2.2 可适用于林业碳汇在内等多种碳汇类损失

在现有的法律法规中,仅有《森林资源纠纷解释》第20条规定可用认购林业碳汇替代修复生态环境,那么“认购碳汇”修复生态环境是否应该仅限于森林生态系统存在碳汇类损失才可适用?笔者认为,将适用范围限定于森林资源类案件,可能会面临适用范围过窄的问题。对于破坏海洋、湿地等生态环境导致生态系统固碳增汇功能下降的,亦可购买与其相关的海洋、湿地等碳汇产品,确保生态系统碳汇功能得以修复。(1)就“认购碳汇”的修复功能来说,无论是林业碳汇,还是海洋、草原碳汇等其他类型碳汇,其目的都在于修复生态系统碳汇功能,只要存在碳汇类损失,并且具有《森林资源纠纷解释》第20条所规定的“经核证”的碳汇类项目,就应当适用“认购碳汇”实现生态环境的整体性修复,这是整体主义生态环境观下生态环境修复的基本理念[12]。(2)就规范目的本身来说,作为一项在环境司法实践中探索出来的履行机制,《森林资源纠纷解释》只是在规范层面对适用“认购碳汇”较多的森林资源领域加以确认,并未排除在草原、湿地、土壤等其他与固碳减排有密切联系的领域适用“认购碳汇”。(3)就生态产品的价值实现来说,允许其他碳汇类项目的市场化,能实现生态价值向经济价值的转化,促进海洋、土壤等碳汇项目发展的同时实现“双碳”目标。《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确指出,要推动生态产品价值核算结果在生态保护补偿、生态环境损害赔偿等方面的应用。林业碳汇项目的实施能实现森林生态价值补偿的市场化,促进碳汇林种植者经济收益的同时进一步激励和保障碳汇林建设,不仅能巩固、提升生态系统碳汇功能,还能将“绿水青山”转变为“金山银山”。因此,将其适用范围拓展至其他碳汇类产品,能协同发挥不同类型碳汇产品的固碳增汇功能,进一步护航生态系统碳汇机制的健康发展。

综上,在生态环境要素损害导致生态系统碳汇功能受损时,适用“认购碳汇”修复生态环境是平衡生态系统碳汇功能的良好手段,但在生态系统碳汇功能并未受损时,则应当审慎使用。在生态学意义上,生态环境要素主要包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。故在具体适用范围上,笔者认为,应当将动物要素、建筑遗迹与其他生态环境要素加以区分。若是被侵害的生态环境为野生动物和建筑遗迹的,则不应适用“认购碳汇”;若是被侵害的是野生动物和建筑遗迹外的其他生态环境要素,则需要结合鉴定报告等证据判断是否存在生态系统碳汇功能损失,并且不得以“认购碳汇”的形式修复其他类型的生态系统服务功能。

3 “认购碳汇”修复生态环境的适用路径

“认购碳汇”作为一种替代性修复生态环境的方式,除适用范围仅限于碳汇类损失外,还需要在适用位阶保持一定的“谦抑性”。

3.1 路径确定之基础:“认购碳汇”的责任定位

根据《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分:总纲》(GB/T 39791.1-2020,以下简称《损害鉴定指南:总纲》)和《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》(环办〔2014〕90号)的规定,生态环境恢复是指采取合理、必要的措施将受损的生态环境恢复至基线并且补偿期间损害的过程。按照恢复目标和阶段不同,可分为基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复。基本恢复是指采取必要、合理的自然或人工措施将受损的生态环境及其服务功能恢复至基线的过程;补偿性恢复则是补偿生态环境自损害发生至恢复到基线过程中的生态系统提供服务功能的丧失与减少;补充性恢复则是当基本恢复与补偿性恢复未达预期效果时所采取的额外、弥补性的措施。在适用顺位上,应当优先适用基本恢复措施;不同的基本恢复措施代表着不同的生态环境恢复期间,进而影响以恢复期间为计算依据的生态系统服务功能损失[13],故补偿生态环境期间损害的补偿性恢复措施需结合基本恢复措施加以确定,应劣后于基本恢复措施适用;补充性恢复措施则是用于弥补前两项措施未达致目标的额外、弥补性措施,应当在最后适用。因此,“认购碳汇”属于何种恢复措施,决定了“认购碳汇”责任的具体适用路径。

学界现有观点认为,“认购碳汇”修复生态环境的责任手段可适用于基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复各个阶段,即“认购碳汇”在“无法直接修复”时便具有适用空间[14]。然而,笔者认为,“认购碳汇”属于补偿性恢复措施,可适用于补偿性和补充性恢复两个阶段,无法适用于基本恢复。(1)就“认购碳汇”的功能而言,适用“认购碳汇”的目的在于修复生态系统碳汇功能,而生态系统碳汇功能属于生态系统服务功能的组成部分,与补偿性恢复相对应,理应属于补偿性恢复措施。(2)就“认购碳汇”的修复效果而言,一方面,“认购碳汇”相当于在全国甚至全球范围内修复生态系统碳汇功能,对损害发生地的修复效果甚微;另一方面,“认购碳汇”不仅无法修复受损的生态环境要素,更无法实现除生态系统碳汇功能外其他服务功能的恢复,因此其无法作为基本恢复措施。总的来看,“认购碳汇”应定位为生态环境的补偿性恢复措施,是对“生态环境期间损害”的替代性修复方式。

3.2 “认购碳汇”修复生态环境的具体路径

在替代性修复能适用于永久性损害的背景下,生态环境损害的修复便不存在不能修复的部分。由此,生态环境修复可分为能直接修复和不能直接修复。能直接修复的部分应当采用直接修复作为基本恢复措施;不能直接修复的部分应当依次采用有利于生态环境要素恢复的替代性修复作为基本恢复措施。在采用基本恢复措施后,以“认购碳汇”补偿恢复期间的生态系统碳汇功能损失。同时对于修复不达标的,亦可以“认购碳汇”进行补充性修复。

3.2.1 能直接修复的部分:直接修复与“认购碳汇”

根据《损害鉴定指南:总纲》7.3.2的规定,生态环境恢复策略的选择应当遵循一定的优先顺序,其中受损区域原位恢复同等类型和质量的原位同质恢复具有优先适用地位。换言之,对受损生态环境进行等值重建的最佳方式就是直接修复。因此,在能进行直接修复的情形下,应当优先采用直接修复方式,实现受损生态环境要素的等值恢复。

在采用直接修复进行基本恢复后,便可确定恢复期间内生态系统的碳汇功能损失。原地补种复绿、修复土壤等方式能在修复生态环境基本要素的同时,一定程度上恢复生态系统碳汇功能,但植被生长、土壤恢复需要一定周期,在恢复期间内存在生态系统碳汇功能损失。对于生态系统的碳汇功能损害,可采用“认购碳汇”进行补偿性修复。

3.2.2 不能直接修复的部分:替代性修复与“认购碳汇”

当采用直接修复存在经济不合理、技术不可行等情况时,应当根据生态环境恢复效果依次适用有利于生态环境要素恢复的替代性修复方式进行基本恢复。在替代性修复中,同等类型和质量的生态环境要素修复优于不同类型和质量的生态环境要素修复,具体而言,依照如下顺序:(1)适用异地补种复绿、增殖放流等替代性修复方式。如毁损林木造成损害的,若无法在原地进行补种复绿,则应当在受损区域的毗邻区域进行补种复绿。因为污染环境、破坏生态行为损害后果的严重性通常呈现由中心向外围逐渐减弱的趋势,选择与受损中心区域相近的地域进行同类型、同质量的修复,更有利于生态系统的恢复。(2)采用原地补种其他类型林木、增殖放流其他物种等替代性修复方式。在无法选择毗邻区域,或没有合适毗邻区域的情况下,可在原受损位置采用同功能异种类、同价值异等级等替代性修复方式。但此种情形下,值得注意的是,宣传教育、巡河、护林等过于强调行为社会意义的手段并不能实现对受损生态环境要素及其服务功能的修复。法院判令侵权人承担有利于保护、改善生态环境治理的劳务承担方式通常是因为侵权人的履责能力不足,故劳务代偿通常为损害赔偿责任的替代履行方式,并非生态环境损害的替代性修复。

当采用有利于生态环境要素恢复的替代性修复进行基本恢复后,亦需要以“认购碳汇”的形式进一步补偿恢复期间生态系统碳汇功能损失,确保生态系统碳汇能力稳定,以防碳汇功能受损引发其他损害的“蝴蝶效应”。尤其注意,对于无法进行直接修复,同时也不具备异地同质、原地异质的替代性修复条件的,适用“认购碳汇”应当视为是在采用自然恢复的基本恢复措施的情形下,以“认购碳汇”替代性修复生态系统碳汇功能。

将基本恢复措施与“认购碳汇”协同适用不仅摆脱了单纯适用基本恢复措施难以弥补生态系统碳汇功能损失的缺陷,提升了生态环境的修复效果,更是对“碳汇”修复理念的探索创新。此外,对于采用直接或替代性修复等基本恢复措施并未完全恢复受损的生态环境及其服务功能,或补偿性恢复手段无法补偿期间损害的,则需要采用额外的补充性恢复措施,而补充性恢复措施亦可采用“认购碳汇”这一替代性修复方式,进一步弥补生态系统碳汇损失。如在司法实践中,行为人因砍伐林木超出采伐许可范围而进行原地补种复绿,但仍存在林地清理不合格、整地质量不合格等现象,使得生态环境并未得到有效修复,需支付2万余元的碳汇指标用于补充性恢复[15]。

4 结 论

结合当前我国大力推进“双碳”目标的战略举措背景,司法机关与时俱进,开创性地探索出由侵权人“认购碳汇”承担替代性修复生态环境的责任方式。在具体适用上,“认购碳汇”修复生态环境的适用范围应局限于存在碳汇类损失的情形,并作为补偿性恢复措施适用。具体而言,在存在碳汇类损失的情形下,应当优先适用直接修复方式,并以“认购碳汇”补偿恢复期间的生态系统碳汇功能损失;若无法适用直接修复方式的,则应当优先适用异地同质、原地异质等有利于生态环境要素恢复的替代性修复方式,并以“认购碳汇”补偿恢复期间的生态系统碳汇功能损失。同时,“认购碳汇”还可用于补充性恢复阶段,确保生态环境整体性恢复的目标实现。